新時期深化國有企業改革的理論研究述評

王勝利　亓文清

（西北政法大學經濟學院陜西西安710063）

新時期深化國有企業改革的理論研究述評

王勝利亓文清

（西北政法大學經濟學院陜西西安710063）

黨的十八屆三中全會以來我國開始了“1+N”全面深化國有企業改革的新時期，本文對理論界關于新時期國有企業在功能分類、國有資產監管、混合所有制改革和現代企業制度等改革的理論研究，梳理出未來國有企業面對的理論創新和具體操作的困難。

國有企業混合所有制綜述

黨的十八屆三中全會以來我國開始了全面深化國有企業改革的新時期，這個時期因所面臨的任一問題的解決，不是某一部門能獨立完成的，而是需要頂層規劃和全面推進。為此，中共中央、國務院公布了《關于深化國有企業改革的指導意見》、《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》、《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》和《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》等一批文件，以積極推進國有企業在功能分類改革、國有資產監管、混合所有制改革和現代企業制度等方面改革，但目前國有企業在這幾個方面改革仍然面對著理論創新和具體操作的困難。對此理論界也已經深入探討并取得了積極成就，全面地把握目前理論界關于國有企業改革的研究現狀，對于進一步推動深化國有企業改革具有重要的意義。

一、國有企業功能定位改革

“國有企業的定位問題，即對國有企業性質和功能的認識，是國有企業改革中最基本的問題，是國有企業產權制度、治理結構、管理體制、監管體制等方面改革的本源性問題，是探討國有企業改革方向、模式和路徑的邏輯起點”［1］。因此，需從此問題開始闡述國有企業改革現狀。圍繞這個問題理論界主要從國有企業“為何要分類”和“如何分類”展開。關于“為何分類”，理論界主要是說明國有企業分類改革的依據，目前“無論是西方經濟學，還是馬克思主義經濟學，都在自己的邏輯體系內為我們認識它提供了有益的工具，從而為進一步分析國有企業的功能奠定了理論基礎”［1］。對于“如何分類”，20世紀90年代就有學者提出相應觀點，在1995年，楊瑞龍系統地提出了國有企業分類改革戰略［2］，董輔礽在1995年將國有企業劃分為非競爭性企業、競爭性企業兩類，前者又包括自然壟斷企業和以社會公益為目標的企業兩類，認為應當從國有企業在社會主義市場經濟中的功能出發，從發揮其主導作用出發，對國有企業實行分類改革［3］。楊瑞龍等將國有企業劃分為公共產品國有企業、壟斷性國有企業、競爭性大中型國有企業、小型國有企業四類［4］，藍定香從產權性質的角度將國有企業劃分為公共領域的國有企業與非公共領域的國有企業，認為前者應建立“特殊”的產權制度，后者應建立多元產權相互制衡的產權結構［5］。高明華將國有企業劃分為公益性國有企業、壟斷性國有企業、競爭性國有企業三類，其中壟斷性國有企業又分為自然壟斷性國有企業和稀缺資源壟斷性國有企業［6］。戚聿東、劉健認為“根據國有企業的性質與功能定位來對國有企業進行科學分類。按照國有資本具有社會性和經濟性兩重屬性，國有企業提供公共產品和私人用品雙重功能的基本要求，依據中國國有企業的現實特征和基本功能定位，并按照出資人、產品和服務屬性、企業功能、政府調控等具體特征分類，我們建議將中國國有企業分為公共服務類、特定功能類和一般競爭類三大類”［1］。高闖認為，“大多數國企（包括商業性國企和社會公益性國企）應該遵從‘市場化改革'的邏輯，逐步直至徹底地退出市場；另一類國企（國家公益性國企）則應該按照‘行政化改革'的邏輯完成行政化改革后繼續存在，且可能在某種程度上強化其行政色彩?！保?］

而對于壟斷行業企業改革，戚聿東、劉健提出了“從競爭化改造入手，根據技術經濟特征設計科學的運營模式，根據經濟運行規律選擇有效的競爭結構，盡可能實行‘網運分開'，將自然壟斷企業中的競爭性業務剝離出去，不斷擴大市場競爭的產業范圍和容量”［1］。即使是公共產品，趙昌文認為雖然“‘公共產品'應該由政府提供，一般沒有太多異議。但是政府提供公共產品并不意味著要由國有企業提供，既可以通過國有資本控制下的企業提供，也可以通過契約合同的方式即政府購買公共服務來實現?！保?］。

但是，此間對國有企業分類改革的討論仍存在不足：第一，對我國國國有企業分類的理論基礎研究是不足的；第二，現有研究主要從分類改革的角度提出國有企業改革的思路，很少進一步從具體操作層次來研究哪些行業應該是公益性行業，哪個行業或企業應該是商業性國有企業，以及由誰來決定這些問題。這是因為“如何確定一個央企的分類會是一個復雜問題。“國有企業普遍兼具‘盈利性使命'和‘公益性使命'，只是程度不同而已。中央企業更具有復雜性?！保?］（高永崗，2016）。如“電網企業和油氣企業將商業性業務與公益性業務混在一起，內部形成了交叉補貼，無論將他們歸為商業類還是公益類都不夠準確。”［9］（范比，2016）第三，國有企業的功能是發展變化的。“除了少數特殊行業和領域外，大多數重要行業和關鍵領域都應是動態可變的，而不是一成不變的。”［8］

二、國有企業混合所有制改革

國有企業混合所有制的理論研究和改革實踐早已開始。在西方，混合所有制的理論與實踐已有百年歷史，在我國，薛暮橋先生于1987年在《我國生產資料所有制的演變》一文中最早正式提出“混合所有制”這一概念并加以論述，1993年黨的十四屆三中全會首次提出混合所有制經濟，2013年黨的十八屆三中全會明確指出，積極發展混合所有制經濟。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式。國有企業混合所有制改革實踐也取得新發展，理論界也做了新的探索并取得了許多積極成果，其主要集中于混合所有制內涵、性質、為何以及如何進行混合所有制改革等方面。

關于微觀層次混合所有制內涵，理論界普遍認為是指企業資本組織形式中產權來源多元化，投資主體多元化，而且投資主體所有制屬性是多元的。（高明華，2014）（程恩富、謝長安，2015）（劉偉，2015）（杜黎明，2015）；而邱海平（2014）則強調國有資本、集體資本、非公有資本之間的交叉持股和實行員工持股，是《決定》中所提出的“混合所有制經濟”所特有的內涵。［10］關于混合所有制性質，有學者認為混合所有制經濟的性質取決于其資本結構和控股資本的所有制性質（項啟源、何干強，2014）（付欽太，2015），但有學者認為我國混合所有制是中國特色的股份制，國家和集體控股具有明顯公有性，但是并不就是公有制經濟。

關于為何需要發展混合所有制，理論界有三種觀點，第一種是混合所有制的出現和發展是基本經濟制度與市場經濟體制相結合的產物，是國企改革的產物。孫宗偉認為“混合所有制經濟的形成與發展，在很大程度上是國企改革的產物?！保?1］方敏認為“混合所有制經濟的出現和發展是基本經濟制度與市場經濟體制相結合的產物”［12］。張卓元認為“我國出現和發展混合所有制經濟，主要源于國有企業改革，源于尋找國有制同市場經濟相結合的形式和途徑?！保?3］劉偉認為“企業混合所有制改革，其直接原因則是適應社會主義市場經濟體制改革目標的要求。”［14］第二種是公有制和非公有制共同發展論。衛興華認為，使混合所有制成為基本經濟制度的實現形式，其具體目的，既是為了更好地發展公有制經濟，也是為了更好地發展非公有制經濟［15］。冷兆松認為（2015）混合所有制經濟既是公有制經濟的重要實現形式，又是非公有制經濟的重要實現形式［16］。程恩富認為，“作為現階段基本經濟制度重要實現形式之一的混合所有制經濟，是我國不斷探索公有制和非公有制企業改革和發展的產物。”［17］。張旭認為，我國發展混合所有制是“實現所有制形態和經濟形態以及生產工具形態的現實結合。這一結合可以概括地表達為：公有制經濟+非公有制經濟+商品經濟（本質是市場經濟）+高新技術基礎上的社會化大生產?！保?8］第三種是為提高勞動者的地位和收入增長，邱海平認為“從勞資關系的角度來看，目前無論是國有企業還是非公有制企業，都還存在資本強勢而勞動弱勢的共同缺陷”［10］。為了從微觀上提高勞動者的地位和收入增長，提出了“允許混合所有制經濟實行員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體?！保?0］

在如何發展混合所有制問題上，雖然《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》對此進行了全面部署，各類、各地區國有企業也積極推進混合所有制改革，“對于承擔公益功能的企業，應走‘國有國營'的路子。對于承擔特殊功能的企業，應走‘國民結合'的路子；對于承擔盈利功能的企業，則走‘讓民經營'的路子，并且通過有計劃地出讓股權使國有資本向公益和特殊企業集中”［19］。但在改革過程中仍面臨原有及新出現的問題，理論界已對此進行了一定研究，其主要圍繞四方面問題展開。第一，發展混合所有制的指導原則，即跟誰“混”，怎么“混”，“混”多少［20］；第二，國有企業和民營企業混合發展的意愿問題。“當前發展混合所有制的瓶頸是國企不讓民企進入、民企不敢進入。一方面，越是壟斷程度高的行業，越是‘好'的企業，既有利益集團越不愿意民資進入，不愿‘平靜的壟斷'被打破。擔心被戴上‘國資流失'的帽子，成也流失，敗也流失，因為對國資流失沒有符合規范的法律界定。另一方面，民企并非不想進，而是‘不敢'，或者說存在‘擔憂'，擔憂被控制，擔憂因被控制而造成自己的利益受損?！保?1］。第三，混合過程中的技術操作問題，如國有企業資產規模較大，資產價格估值難等問題［20］（葉根英，2014）。第四，解決問題的路徑分析。高明華（2015）認為應該堅持分類治理原則，公益性國企、合理壟斷性國有企業不適合進行混合所有制改革，只有競爭性國企適合改革；國企發展混合所有制不需要強調國有資本控制力，只有這樣才能消除民營資本的進入憂慮［21］。而黃群慧研究員提出了混合所有制改革的方法論。他認為，推進混合所有制改革的路徑是“自下而上”和“自上而下”結合。由于每家國有企業的功能定位、歷史沿革、行業特性、規模大小和生存狀態千差萬別，在具體推進混合所有制改革中，“一企一策”是必然的選擇。國家統一的約束應該體現在改革程序公正規范、改革方案依法依規、股權轉讓公開公允和內部分配公正透明四個方面［22］。

可見，整體上說，理論界對發展混合所有制的觀點是一致的，但在如何發展混合所有制問題上仍然面臨著諸多困難，這也是國有企業改革實踐面臨的問題。

三、國有企業現代企業制度改革

黨的十八屆三中全會提出要推動國有企業完善現代企業制度。目前理論界對其研究集中于三個方面。第一，對目前國有企業混合所有制改革下的公司治理仍未解決問題的研究。這些問題表現為三點：一是混合所有制企業中國有資本和非公有資本的股權結構不明確，二是公司治理有待進一步完善，三是黨政干部管理企業的做法依然存在，為此，要“根據進一步發展國有資本和非公有資本的改革目的，首先應該明確不同行業中國有資本與非公有資本的股權結構，并在公司內部治理結構中增加非公有資本的話語權，完善激勵約束機制、職業經理人選聘機制、績效評價機制、信息披露機制和監督機制，切實提高混合所有制企業的治理效率。”［23］第二，積極完善公司治理結構設計的研究。“通過優化股權結構克服一股獨大的弊端。一是在一般性競爭領域應放開國有股權比例限制，國有資本可以控股、可以相對控股、也可以不控股；二是需要控股的，將股比過大的國有股權適度分散給兩個或幾個國有投資機構持有，彼此形成制衡關系；三是引進養老基金、保險基金、公眾基金以及PE基金等機構投資者。通過合理的股權結構形成制衡機制，使所有股東的權利統一在股東大會和董事會層面體現，阻止任何股東跨過董事會干預公司經營，保障公司的獨立地位”［24］。特別是對國有獨資公司，“需要對國有獨資公司的治理結構進行重構”［25］。關于黨組織和公司治理結構的關系，程鳳朝、李莉（2012）認為“改善黨委領導與公司治理關系的建議：一是強化黨委領導的核心作用，二是提升董事會的戰略決策功能，三是授予行長充分的經營自主權，四是保證監事會依法監督”［26］。第三，公司治理結構改革過程中新產生問題的研究。寧向東（2015）認為國有企業改革可能出現以下新問題，一是混合所有制企業的穩定性問題，可能會因大股東間激烈的控制權爭奪而造成企業績效受損；二是由國有資產管理轉變為國有資本管理，如果沒有相應的更大范圍的根本性的改革措施和良好的治理機制，國有資本管理難以奏效；三是職業經理人團隊的不穩定性將對國有企業的持續健康發展造成重大危害［21］。

四、國有資產管理體制改革

十八屆三中全會決定明確提出，完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制。理論界對國有資產管理體制改革的研究目前主要是有兩個層次，第一個層次是國有資產管理問題產生的原因及其深化改革的方向。何玉長、史玉（2016）認為原有“國有資產管理偏離市場經濟的現象也時有出現。如國資監管委權利集中造成新的政資不分；國有企業公益功能削弱和壟斷出現；國資監督機制弱化和國有資產流失等。國有資產管理跟進市場經濟，要遵循市場經濟規律?！保?7］第二層次是關于構建新國有資產管理體制的三種思路。思路一：按照分類管理，以管資本為主加強國有資產監管，提高國有資產監管能力［28］（黃淑和，2014）。思路二：逐步建立出資多元、監管統一、將金融類和行政事業類以及文化等納入的國有資產管理體制，形成包括人大監督、行政監督、審計監督和社會監督在內的全方位、統一的監督體系［29］（郭春麗，2014）（趙昌文，2014）。思路三：構建一個“三層三類全覆蓋”的國有經濟管理新體制，第一層次為國有經濟管理委員會，第二層次為國有資本投資運營公司，第三層次為公共政策性、特定功能性和一般商業性三類國有企業［24］［22］。（黃群慧、余菁、賀俊，2015）（陳清泰，2015）。而趙昌文（2015）認為，無論何種思路，在國有資本管理體制問題上不能另起爐灶，否則會變成第二國資委，對于改變目前國有企業存在的矛盾沒有任何益處［30］。

可見，理論界普遍認為國有資產管理體制的市場化改革取向，但在建立何種國有資產管理體制方面仍存在不同的看法。不僅如此，張振高（2014）認為“當國有經濟首次引入其他所有制經濟成分時，企業中的國有產權與非國有產權的界限是明晰的，但當這類企業作為投資主體再對外投資時，新形成的產權就變得不易明確區分。經過類似多次的投資組合，原有的產權鏈條可能越拉越長，產權界限也越來越模糊。如此一來，就無疑增加了對國有資本的監管難度。如何使監管跟上新形勢、適應新變化，使監管既不“越位”、也不“缺位”，這同樣也是未來國企改革面臨的重大課題。”［31］此外，李琳，崔學剛（2014）認為“完善地方國有資產管理體制，要充分考慮地方經濟發展水平、市場發展程度、國有經濟布局、國有企業類型、政府管理特征與文化傳統等政治、經濟和文化因素，在統一體制模式下允許因地制宜，鼓勵和支持根據當地的具體情況進行適當的創新，同時做好評估與監管工作，保證我國地方國有資產管理體制健康發展。”［32］

五、國有企業深化改革面對困難的思考

縱觀理論界關于新時期國有企業改革的研究成果，可見，雖然國有企業全面改革的總體方案已經確定，這為國有企業深化改革指明了方向，但國有企業深化改革仍然面對著諸多困難，這些困難主要表現在以下幾個方面。

第一，國有企業功能分類等的理論基礎。目前關于國有企業的建立主要是以西方經濟學或馬克思主義經濟學的一般性功能為基礎說明的。但是我國國有企業的性質和功能是多樣的，因此，這些理論對于我國國有企業的多樣性缺乏解釋力，為此，以馬克思的基本方法為指導，基于馬克思主義經濟學，借鑒演化經濟學和西方經濟學等理論，系統化國有企業性質和功能的多樣性理論，以此為基礎對新時期國有企業公益性和商業性國有企業進行細化分類，從理論上解決“為什么”國有企業要分類改革的問題。

第二，對新時期按照國有企業頂層設計的“1+N”方案在具體運行過程中的關鍵環節及其新出現的主要問題進行深入研究。基于國有企業功能分類理論，對我國國有企業從功能分類、國有資產監管、混合所有制改革以及國有企業公司治理結構的改革試點及其面對的各層次現實困難進行分析，回答改革面臨“哪些”問題。比如在國有企業功能分類層次，如何在技術層次區分各類公益性國有企業和商業性國有企業？尤其是對于那些兼有公益性和商業性的企業如何通過定性分析和定量計算相結合來區分其功能？在混合所有制層次，哪些行業可以實行混合所有制？混合程度多大？在企業內部國有資本和非國有資本如何平等競爭？在企業外部國有企業和非國有企業如何平等競爭？在完善現代企業制度層次，國有企業黨組織的政治核心作用如何界定和如何實現？國有控股或非控股企業建立怎樣的公司治理結構？在國有資產管理體制方面，不同類型的國有企業國有資產管理體制應該如何建立？國有控股和參股企業的如何考核？公益性國有企業如何考核？各自的標準如何界定？等等。

第三，按照國有企業改革文件精神，通過總結各類試點國企改革的經驗和教訓，針對各類國有企業在國有企業分類、監管、治理等方面存在的問題提出相應的各自特色的解決對策，確立各類國有企業具有可行性的不同改革路徑，從而切實在操作層次解決“如何”全面改革的問題。

總之，中共中央和國務院已經就新時期國有企業深化改革提出了總體框架，理論界對于新時期國有企業深化改革實踐進行了探討，但是在理論基礎和具體操作層次仍然存在著諸多現實困難，因此，仍然需要在國有企業改革實踐和理論探討方面不斷創新。

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F276.1

A

1007-9106（2016）09-0043-05

王勝利（1973—），男，西北政法大學經濟學院教授，碩士生導師，區域經濟研究所所長，經濟學博士，研究方向為政治經濟學；亓文清（1991—），女，西北政法大學國際商務專業碩士研究生。