城中村征地安置社會穩定風險識別研究
——基于A市240份訪談的內容分析

吳世坤　劉白　郭春甫

（西南政法大學中國社會穩定與危機管理研究中心重慶401120）

城中村征地安置社會穩定風險識別研究
——基于A市240份訪談的內容分析

吳世坤劉白郭春甫

（西南政法大學中國社會穩定與危機管理研究中心重慶401120）

當前城中村征地安置沖突頻發并愈演愈烈，處理不當將會造成難以估量的社會穩定風險。社會穩定風險識別是征地安置風險評估和管理的重要前提工作。本文基于A市240份訪談問卷的內容分析，研究發現當前城中村征地安置主要存在安置房風險、經濟風險、延期風險、政策風險、特殊群體風險。安置房風險的概率最大，風險之間形成風險群并會隨著時間演進。最后在對風險識別分析的基礎上提供政策建議。

城中村征地安置社會穩定風險風險識別內容分析

一、引言

隨著城市化進程的加速推進，城中村征地安置沖突頻發并愈演愈烈。頻發的農村群體性事件已經證明，涉及到農民切身利益的征地安置問題如果處理不當，將會造成難以估量的社會穩定風險。十八大公報明確提出要“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”。妥善處理征地安置中可能存在的社會穩定風險成為理論與實務中面臨的重要課題。為此，十三五規劃把“建立風險識別和預警機制，以可控方式和節奏主動釋放風險”寫入全文。社會穩定風險識別是征地安置風險評估和管理的重要前提工作，通過風險識別了解風險的性質、成因及發展方向，科學全面地辨識出影響社會穩定的風險因素，并對因素進行分類處理，為社會穩定風險評估和管理打下基礎。

二、文獻綜述

（一）“城中村”現象及征地安置研究

當前對“城中村”概念的界定，普遍認為城中村是“位于城鄉邊緣地區，擁有城市和鄉村雙重特征”。城中村的農民保持著敏銳的利益嗅覺和高度的維權自覺性。土地是城中村賴以生存的根本資源，為了獲取拆遷補償，農民盡可能搭建私宅，栽種樹木，土地使用狀況十分混亂，導致城中村征地開發及后續安置工作難以有效推進，識別風險需要考慮到這些特點。有學者認為征地安置中補償問題是引發風險事件的首要因素，經濟問題解決好可以降低其他風險因素發生的概率。

（二）征地安置社會穩定風險識別

風險識別當前主要運用于工業和公司銀行等領域，社會穩定方面的風險識別還缺乏客觀系統的研究。對征地安置社會穩定風險識別，目前學者研究了識別的特征、識別的流程、識別的模型、關鍵因素的識別等方面。風險識別具有差異性、主觀性、復雜性、關鍵性、全面性等特征。識別的流程一般為成立風險識別小組，依據實地調研搜集的資料，運用頭腦風暴法、德爾菲法等對社會穩定風險因素進行識別。有學者將識別流程分為收集資料、現場調研、明確各個階段農民的反饋、選取風險識別方法、確定風險事件并預測其發展、撰寫風險識別報告。

綜上所述，征地安置風險識別研究停留在定性層面，傾向從理論層面上討論識別特性、識別流程等問題。具體識別操作方法普遍存在主觀隨意性較大，風險間重要程度得不到合理體現等問題，容易導致評估結果的失敗。本文基于內容分析的方法，結合征地安置的實地調查和概率統計，對可能產生的社會穩定風險進行識別，試圖為城中村征地安置風險管理提供政策建議。

三、A市征地安置社會穩定風險調查內容分析

由于城市發展規劃的需要，A市X區Y街道征地工作已經于2009年完成，并且發布了公告，補償經費按照公告的標準來計算。但本該于2014年完工并交付的安置房已經超期還沒有修建完工，而且相關的補償資金也沒有發放。另外，施工方沒有公布安置房的修建進度，村民基本上沒有見到真實的房間構造。許多未經證實的信息便在村里傳播開來。鑒于國家于2015年出臺了新的征地補償政策，村民提出補償方案的調整也沒有得到官方回應。

（一）風險識別資料編碼

課題組綜合收集了本次征地安置中各方的觀點，結合風險評估專家的意見，對訪談結果進行內容分析，最終確定征地安置項目的社會穩定風險主要包括五類：安置房風險、經濟風險、延期風險、政策風險、特殊群體風險。分別編碼為A、B、C、D、E。每類風險包含若干二級風險指標。

1.安置房風險

安置房風險是房屋修建達不到村民預期目標而導致的不滿，其二級指標包括：A1基本裝修、A2房屋面積、A3戶型更改、A4房屋質量問題、A5配套設施。目前房屋的基本裝修只達到清水房的標準，與村民的基本標準還有距離。房屋面積除開公攤面積后，所得面積少于約定面積。戶型更改是因為家庭人口數量變動，村民要求更改約定戶型。村民還擔心房屋存在偷工減料等質量問題。此外要求配套有基本的公共設施。

2.經濟風險

經濟風險是村民不想再繳納其他自己認為沒有必要的費用，還想爭取自己認為合理合法的部分利益。二級風險指標包括：B1物業費用、B2入住費用、B3過渡費、B4集體資產。物業費用涉及電梯費、二次供水費用、停車費、物業管理費、垃圾清潔費等。開發方要求民眾入住后補交部分裝修費用，多數人不同意。關于過渡費比較激烈的一個觀點是，既然老人過世要停止發放過渡費，那新娶的媳婦或者有了小孩應該得到相應過渡費。對集體資產收入知情度低也引起了村民的不滿。

3.延期風險

按照約定村民應該于2014年得到安置房或者相應的房款，如今超期還沒兌現。二級風險指標包括：C1交付時間、C2違約金。房屋交付時間是民眾較為關心的問題，需要得到明確答復，而且普遍認為應該計算延期利息，此外，只要現金的民眾要求拖延同樣需要補償違約金。這個問題處理不好，會引發其他系列風險點的爆發。

4.政策風險

政策風險的產生是因為征地安置政策操作程序引起民眾不滿，涉及到不同時期不同地區的政策差異以及政策的過程合法性等問題。其二級風險指標包括：D1信息公開、D2程序正當、D3新舊政策、D4周邊政策。信息公開要求將資金、工程、政策以及操作過程等信息全方位公開，方便民眾查詢。程序正當是在做出涉及民眾利益的決策時需要舉行集體會議，新的政策下達也要廣泛開會討論。新舊政策是因為不同時期政策變化帶來的風險。周邊政策是因為不同地區的政策差異引起的風險。

5.特殊群體風險

特殊群體風險是由于部分群體的利益在當前的征地安置政策中得不到保障而引發的風險。其二級風險指標包括：E1大學生群體、E2嫁娶生子群體、E3其他特殊群體。大學生群體是因升學戶口遷出又遷回，開發中未分到房。家庭出現嫁娶生子后，人口增加，原約定戶型偏小。其他群體問題包括老人挑選低樓層，殘疾人得到補助，單獨老人住房不交管理費用，還有低保問題等。

（二）風險識別結果分析

1.風險概率排序分析

經過數據統計，18個二級風險指標計算得出概率顯示。按照概率從大到小排序依次是：A1基本裝修（0.7542）、A2房屋面積（0.3125）、B1物業費用（0.2750）、A5配套設施（0.2625）、C2違約金（0.2583）、A3戶型更改（0.2542）、E2嫁娶生子群體（0.2208）、D1信息公開（0.2167）、B3過渡費（0.1792）、D3新舊政策（0.1625）、C1交付時間（0.1583）、A4房屋質量（0.1375）、B2入住費用（0.1208）、E3其他群體（0.1083）、D2程序正當（0.0833）、D4周邊政策（0.0375）、B4集體資產（0.0292）、E1大學生群體（0.0292）。

五大類風險概率從大到小依次是：A安置房風險（0.3442）、C延期風險（0.2083）、B經濟風險（0.1510）、D政策風險（0.125）、E特殊群體風險（0.1194）。通過概率的計算和排序，明確風險因素的覆蓋面大小，概率大表明此類風險具有較大的群眾基礎，更容易引發群體性事件，需要優先考慮。

2.風險概率歸類分析

概率在0～0.1之間的風險點有集體資產、大學生群體、周邊政策、程序正當，表明這類風險點在群體中占有的群眾比例非常小，易于導致個體上訪和個體極端事件，不易形成群體事件。概率在0.3～0.8之間的風險點有房屋面積和基本裝修，這兩個點占有大量的群眾基礎，處理不當容易形成大規模群體事件。剩余的12個風險點概率介于0.1～0.3之間，概率分布比較接近，單獨概率偏低，分散于總體之中。以上形成小概率、中概率、大概率三個風向點集合，分別代表不同規模的群眾基礎。

四、研究小結

本次調查從風險識別的角度，運用內容分析法對城中村征地安置的社會穩定風險點進行了辨識。

（一）從調查的數據分析來看，反映基本裝修的人比例最多，達到75.42%；其次是房屋面積，有31.25%的村民反映此問題，第三是關于物業費用，達到27.50%。根據頻率的大小，可以判斷一個風險“群眾基礎”的廣泛程度。由此說明越多村民認為這三個問題需要解決，否則易成為引發群體性事件的事實基礎。

（二）從風險的性質來看，經過調查分析，安置房風險目前風險等級屬中等；經濟風險涉及到民眾財產利益，當前風險等級屬較高，風險持續增大；延期風險關乎民眾的根本利益，風險等級較高，同樣風險逐步增大，需要盡早處理。政策風險的風險程度中等偏上，這個風險一直存在，需要對政策進行說明。特殊群體風險的風險等級較前幾個低，但需要解決。風險權重的大小再結合風險的概率，可以大致判斷每個風險的風險系數。

（三）根據風險系數的大小，確定每個風險的迫切程度，進而訂立風險管理改進的優先等級。風險之間相互聯系，形成風險群。處理風險時不糾結于個別的風險，根據風險的聯系，尋找時機一連串解決有聯系的風險群。例如，安置房風險就包括基本裝修、房屋面積、戶型更改、房屋質量、配套設施等引發的問題，適合一連串解決。

（四）風險在不同階段會有不同的變化，隨著形勢的演進，相關風險點逐漸暴露出來，所以要持續性地關注風險隨時間的變化，抓住時機，借勢盡快解決。例如，延期風險會隨著時間的拖延變得越來越大，越久民眾的不滿越大，等到所有的問題集中爆發，就很可能引發大規模的群體性事件。

五、對策思考

（一）成立專門風險處理小組，系統登記和收集村民的意見，并且及時作出回應，實事求是地按照法律法規和相關文件的要求來處理，做到信息公開公正，依法處理，以理服人。此外，還要密切關注風險的發展和大小變化，從總體上把握，及時匯報處理。

（二）分散村民的“積怨”，基本的原則就是保障村民的基本生活要求，這是所有工作的底線，這樣就滿足了大部分人的要求，消除了較大規模的“積怨”。而且不能忽視個別的不滿，這也是容易發生事故的風險點，每個人的具體訴求要考慮周到。

（三）風險需要從時間維度上進行分散，及時不斷發現并解決風險，以免所有風險集中爆發，將導致難以估計的問題發生。所以，需要持續性地讓風險不斷暴露出來，尋找風險之間的聯系以及解決對策。

（四）給民眾安排再就業培訓，讓他們的生活技能適應當前的身份轉變。豐富安置房的文化和休閑娛樂氛圍，讓民眾找到新的文化依托和心理歸屬。緩解身份的轉變、生活方式的變化以及生活環境的差異帶來心理上的焦慮和落差。

［1］彭宗超.社會生態系統治理視角下的中國社會穩定風險評估的理論框架與指標體系新探［J］.公共管理評論，2014（15）：43-47.

［2］黃杰，朱正威，趙薇.風險感知、應對策略與沖突升級——一個群體性事件發生機理的解釋框架及運用［J］.政治學研究，2015（1）：134-142.

［3］霍有光.利益博弈視域下農村征地沖突與化解路徑［J］.農村經濟，2015（9）：3-5.

F321.1

A

1007-9106（2016）09-0066-03

吳世坤（1992—），男，西南政法大學政治與公共管理學院2014級行政管理專業碩士研究生，研究方向為公共政策、公共危機；劉白（1991—），男，西南政法大學政治與公共管理學院2014級行政管理專業碩士研究生，研究方向為公共政策、公共危機；郭春甫，（1976—），男，法學博士后，管理學博士，副教授，西南政法大學中國社會穩定與危機管理研究中心副主任，主要從事政府治理創新與危機管理研究。