檢察機關提起環境公益訴訟的立法進程及路徑選擇

陳錚　星星

（1.黑龍江省政法管理干部學院黑龍江哈爾濱150080；2.天津社會科學院天津300191）

檢察機關提起環境公益訴訟的立法進程及路徑選擇

陳錚1星星2

（1.黑龍江省政法管理干部學院黑龍江哈爾濱150080；2.天津社會科學院天津300191）

公益訴訟不是一種單獨的訴訟模式，而是一種基于訴訟目的不同而劃分的概念，其目的在于維護國家、社會的公共利益不受侵犯。提起環境公益訴訟的主體具有廣泛性。目前環境公益訴訟已經積累了多年的司法實踐，相關立法正在提速，有利于公眾環境利益的保護。

環境公益訴訟檢察機關立法進程路徑選擇

一、環境公益訴訟的特點

所謂公益訴訟是指特定的國家機關和相關的組織、個人，根據法律的授權，對違反法律侵犯國家利益、社會利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究其法律責任的活動。公益訴訟制度最早起源于古羅馬時代，是與私益訴訟相對的，其在西方國家的法律發展中日臻完善，究其原因是其作為法律制度整體構建的一部分，解決了公共利益最容易受到侵害的問題。

公益訴訟根據訴訟對象的不同分為民事公益訴訟與行政公益訴訟。司法實踐中，民事公益訴訟已經開展了十多年，而行政公益訴訟2014年才出現全國首例。［1］有鑒于此，本文討論的公益訴訟范圍限定在民事公益訴訟范圍。

顧名思義，環境公益訴訟作為公益訴訟的重要組成成分，保護的公益為環境公共利益。有學者認為：“環境民事公益訴訟制度是指特定的社會主體在有法律授權的基礎上，為維護環境公益，向法院提起以維護環境公益和追求環境違法者責任為目的的公益訴訟。”［2］。對于環境公益訴訟的概念，理論界和實務界沒有統一的認識，甚至有很大的分歧。環境公益訴訟具有以下幾個方面的特點：

第一，環境公益訴訟的目的是維護環境公益。私益訴訟中侵害的是特定人的利益，權利義務關系明確，只有權利受到侵害的特定人才有權提起訴訟，訴訟的目的在于使受到侵害的權利恢復原狀。但環境公益訴訟的提起是因為有環境公共利益受到侵害，而環境公共利益涉及到的對象是不特定的多數人，訴訟的目的在于維護環境公共利益。

第二，提起環境公益訴訟的主體具有廣泛性。環境公益案件受害主體廣泛，已經受到侵害的、正在受到侵害的和將來可能受到侵害的任何社會成員都有權提起環境公益訴訟，同時一些法律規定的特定機關、組織也可以基于維護公共利益提起訴訟。

第三，環境公益訴訟請求的確定性，多為停止侵害、恢復原狀或者賠償損失，而賠償的損失的目的也是為了恢復環境利益。

二、環境公益訴訟的司法實踐

1997年，河南省方城縣人民檢察院提起國有資產流失訴訟案，為“全國首例民事公訴案”。［3］

2008年7月，廣州市海珠區人民檢察院以原告身份向廣州海事法院提起了環境污染侵權公益訴訟。同年12月9日，法院對此案作出判決，判令被告廣州新中興洗水廠立即停止侵權，并承擔環境污染損失費11萬余元。這是廣東省首例由檢察機關提起公益訴訟并勝訴的案件。［4］該案具有開創意義，首開檢察機關作為原告提起環境公益訴訟之先河。

2013年3月，貴陽市和清鎮市兩級檢察院生態保護檢察局掛牌成立，辦理涉及生態保護的公訴案件。［5］

2015年5月22日，江西省人民檢察院出臺《關于貫徹“四個全面”戰略布局，推動江西檢察工作全面健康發展的意見》，首次提出“生態環境保護公益訴訟”概念。此舉將針對環境污染、自然資源破壞等嚴重損害社會公共利益的情形，在刑事司法手段無法追究，行政主管機關怠于履行職責，或者沒有其他主體提起訴訟的情況下，由檢察機關向法院提起公益訴訟，結束“不告不理”的尷尬境地。［6］

綜上，說明檢察機關提起環境公訴在司法實踐中具有現實合理性。

三、環境公益訴訟的立法進程及路徑選擇

1954年9月21日，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《人民檢察院組織法》第四條規定，地方各級人民檢察院行使的職權中包括“對于有關國家和人民利益的重要民事案件有權提起訴訟或者參加訴訟。”然而，1979年7月1日通過的《人民檢察院組織法》，并經1983年9月2日和1986年12月2日兩次對個別條文進行修改，都將1954年版的檢察院的該項職權刪除了，很是遺憾。

1999年12月25日，全國人民代表大會常務委員會通過了《海洋環境保護法》首次修訂案，在第90條第2款增加規定，“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”這是我國首次在立法上賦予國家行政機關在海洋環境公益訴訟中的主體資格，也是對環境公益訴訟制度的初步探索。

2005年12月3日，國務院發布的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》第（二十七）項規定，“發揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為，推動環境公益訴訟。”這是國務院首次明確提出環境公益訴訟。

2013年1月1日開始施行的《民事訴訟法》第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”這是我國立法中正式全面規定公益訴訟制度，標志著環境公益訴訟在我國終于邁出了實質性的一步，但是本條規定僅僅是概括性授權，還需要相關實體法的積極配合，對“法律規定的機關和有關組織”的范圍加以明確。

2014年10月23日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。這標志著檢察機關以公益訴訟人的身份在法庭上提起公益訴訟，維護國家利益、社會公共利益將有據可依。該“決定”中對于公益訴訟的專門性規定為檢察機關依法行使法律監督職權、順利介入環境公益訴訟打開了一扇門。

2015年1月1日施行的《環境保護法》第58條對可向法院提起環境公益訴訟的原告做了如下限制，即“在設區的市級以上民政部門登記的專門從事環境保護公益活動連續5年以上且無違法記錄的社會組織可以提起環境公益訴訟”，這條規定可以視為是對《民事訴訟法》第55條規定中的“法律規定的機關和有關組織”的具體細化。據統計，全國約有300多家NGO（非政府組織）可以提起公益訴訟，但是有能力提起公益訴訟的可能不足30家。一場公益訴訟的平均花費超過10萬元，且上不封頂，一般NGO根本無力承擔。［7］顯然，獲得公益訴訟原告資格的環保組織與我國日益嚴重的環境污染案件依然存在巨大的不對等狀態，環境公益訴訟的原告范圍亟需擴大。

2015年1月6日最高人民法院頒布了《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，同時《最高人民法院、民政部、環境保護部關于貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》于同日下發，對環境民事公益訴訟案件的訴訟主體、案件管轄、舉證責任分擔、責任承擔方式以及與私益訴訟的關系作了詳細規定。但遺憾的是檢察機關作為可以提起環境公益訴訟的原告身份并未得到確認，而檢察機關僅僅是“可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協助調查取證等方式支持社會組織依法提起環境民事公益訴訟。”檢察機關的身份是“支持起訴人”，而不是“公益訴訟人”。

2015年4月10日，中辦、國辦印發《關于貫徹落實四中全會決定部署進一步深化司法體制和社會體制改革的實施方案》，要求探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，對提起公益訴訟的條件、適用范圍和程序進行探索。這是對檢察機關參與環境公益訴訟的又一次重要肯定。

2015年5月5日，中央全面深化改革領導小組第12次會議，審議通過了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》。最高人民檢察院于5月21日也表示將提請全國人大常委會授權在部分地區開展為期兩年的檢察機關提起公益訴訟改革試點工作。這為檢察機關提起公益訴訟，更好地對生態環境予以保護，維護國家利益和社會公共利益明確了方向和時間表。

此外，在地方立法層面上，《山西省人大常委會關于加強人民檢察院對訴訟活動法律監督工作的決定》（2010年5月27日通過）第四項規定，各級人民檢察院應當探索開展提起公益訴訟活動。《甘肅省人民代表大會常務委員會關于加強檢察機關法律監督工作的決議》（2010年11月26日通過）第七項則更加明確地規定，“對于嚴重損害國家和社會公眾利益，檢察機關提起公益訴訟、督促起訴或者支持起訴的案件，應當予以受理。”

無論是黨的綱領性文件還是國務院辦公廳等機構的有關文件，盡管都明確提出“檢察機關提起公益訴訟”，但是這些文件畢竟不是法律性質的，不能作為“法律規定的機關和有關組織”的依據。

2015年7月1日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過《全國人大常委會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》。其中包括授權最高人民檢察院在生態環境和資源保護領域開展為期兩年的提起公益訴訟試點。該“決定”的實施辦法由最高人民法院、最高人民檢察院制定，報全國人民代表大會常務委員會備案。2015年7月2日，最高人民檢察院發布了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》。

為全面貫徹落實黨的十八屆四中全會精神，完成中央部署的探索檢察機關提起公益訴訟的司法改革任務，保障人民檢察院提起公益訴訟案件的正確審理，2016年2月25日，最高人民法院頒布《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》（法發〔2016〕6號），自2016年3月1日起施行。

試點方案雖然明確了檢察機關公益訴訟人的原告地位，但是，兩年試點期限結束后，應當及時總結試點經驗和成效，積極推動相關法律的修改完善。主要路徑是，借助《人民檢察院組織法》的修改。2013年10月30日，全國人大常委會立法工作會議在人民大會堂舉行，明確了本屆人大5年立法規劃，共計68件立法項目。其中修改人民檢察院組織法被列入“指條件比較成熟、本屆任期內擬提請審議的第一類立法項目（共47件）之一。可以看出，《人民檢察院組織法》的大修指日可待，全面授權檢察機關提起公益訴訟恰逢其時。

［1］賈陽.全國首例由檢察機關提起的行政公益訴訟案追蹤［N］.檢察日報，2015-01-12.

［2］葉俊榮.環境政策與法律［M］.北京：中國政法大學出版社，2003：310.

［3］楊立新.新中國民事行政檢察發展前瞻［J］.河南省政法管理干部學院學報，1999（2）.

［4］邱春艷，劉遠強，程鷹.應對三難檢察官有作為——廣州海珠一起公益訴訟案勝訴引發關注［N］.檢察日報，2009-02-27.

［5］龍云湘，黃星，袁松.貴陽成立全國檢察機關首家生態保護專門機構［N］.貴州日報，2013-03-07.

［6］楊靜.江西省檢察院出臺二十條新規首次提出“生態環境保護公益訴訟”［N］.江西日報，2015-05-24.

［7］趙征南，郭京慧.環境違法成本低有望根治［N］.文匯報，2015-01-05.

D915.1

A

1007-9106（2016）09-0110-03

陳錚，黑龍江省政法管理干部學院刑法教研部講師，研究方向為刑法學；星星，天津社科院法學所副研究員，研究方向為刑事學。