社會組織承接政府購買社會服務的實踐探索
——廣州市“家庭綜合服務中心”調查報告

胡杰成

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社會組織承接政府購買社會服務的實踐探索
——廣州市“家庭綜合服務中心”調查報告

胡杰成

摘 要：廣州市在街道層面建立家庭綜合服務中心，通過政府購買社會服務的方式，由民辦社會工作機構承接運營，創新了公共服務供給方式。DF街家庭綜合服務中心的案例表明，社會組織在社會服務領域具有較強的服務靈活性、需求貼近性，能調動多元主體的積極性，整合各種社會資源，從而有效滿足居民需求，改善基層社會治理。但同時，家庭綜合服務中心在統籌規劃、招投標機制、服務深度和效度、監督評估機制等方面還有待完善。其政策啟示在于，應促進社會組織成長壯大、完善社會組織承接政府購買相關法律和制度等。

關鍵詞：社會組織；家庭綜合服務中心；政府購買社會服務

20世紀80年代以來，在新公共管理理論和公共治理理論等思潮的影響下，公共物品和公共服務供給領域興起了公私合作的潮流，社會組織日益成為公共服務的重要提供者。近年來，我國社會組織快速發展，在服務民生等方面的作用逐步顯現，社會組織與政府合作的格局初步形成。①王名：《關于加快形成現代社會組織體制的建議案》，《學會》，2013（8）。進一步激發社會組織活力，處理好政府和社會的關系，將適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔，是我國全面深化改革的重要任務。

圍繞社會組織承接政府購買服務問題，2015年6月初，筆者隨相關課題組一起，對廣州市“家庭綜合服務中心”建設與運營狀況進行了為期一周的實地調研。調研期間，與廣東省社會工作委員會、民政廳、財政廳、發展改革委等部門展開座談，對2個家庭綜合服務中心及街道進行典型調查，與基層干部、社會組織負責人、專業社會工作者、居民代表等深入交流。下文將基于該次調查掌握的一手資料和其他相關資料，介紹廣州市“家庭綜合服務中心”的建設背景和現狀、運行實踐、存在的問題及政策啟示等。

一、“家庭綜合服務中心”建設背景與制度設計

根據中共廣州市委辦公廳、廣州市人民政府辦公廳2011年9月印發的《關于加快街道家庭綜合服務中心建設的實施辦法》（下文簡稱《實施辦法》），家庭綜合服務中心是指在街道設置的一個服務平臺，通過政府購買社會服務的方式，由民辦社會工作服務機構（下文簡稱民辦社工機構）承接運營，根據區域實際服務需求，以家庭、青少年、長者等重點群體的服務為核心，面向全體社區居民提供專業、綜合、優質的社會服務。

（一）“家庭綜合服務中心”建設背景

隨著經濟社會高速轉型與發展，城市基層居民社會服務需求不斷上升。廣州市作為人口大量集聚的特大城市，這方面表現十分突出。

首先，人口老齡化加劇、家庭結構變化造成城市老年人的生活照料、康復保健、精神慰藉和社會支持等問題日益突出。廣州市自1992年就進入了老齡化社會。截至2014年底，廣州市60周歲以上老年人達140.65萬人，占戶籍人口的16.75%，其中80周歲以上老年人22.65萬人，占老年人口的16.11%，失能、半失能老人相應增多。①田偉、印銳：《廣州人口老齡化將以每年5%速度快速增長》，人民網， http://sz.people.com.cn/n/2015/0806/c202846-25866111.html，2015-08-06。

其次，快速的社會變遷帶來一系列的社會適應問題，如貧困家庭扶助、失獨家庭扶助、“代溝”協調、青少年網癮戒治，以及精神病人、艾滋病機會性感染者、吸毒人員等特殊人群的社會回歸等。例如，截至2013年年末，廣州市戶籍失獨人員有2299人，其中60周歲及以上的失獨老人1369人。②李強、黃妙哲等：《廣州首設失獨老人養老專區》，廣州市社會工作委員會官網， http://www.gzshjs.gov.cn/node_625/node_628/node_6 31/2015/07/30/143822367451052.shtml，2015-07-30。至2014年年底，廣州登記在冊的精神病患者達4.9萬人，到2015年5月增至5.5萬人。③何雪華、粵衛信：《精神病患九成在社區》，《廣州日版》，2015-07-28（A6）。在筆者實地調研的廣州市老城區的一個街道，在冊的精神病患者達400多人。

再次，人口流動性顯著增強，亟須加強對大量外來人口的服務管理。截至2013年年末，廣州市外來流動人口總數約為837萬人，超過了戶籍人口數量。④張林：《廣州非戶籍人口已達840.7萬》，《羊城晚報》，2014-04-23（A7）。同時，廣州是一個國際化大都市，目前居住著11.8萬外國人，其中亞洲人口5.7萬人、歐洲人口2.2萬人、非洲人口1.6萬人。⑤羅仕、劉操等：《在廣州居住外國人達11.8萬 日本人最多韓國居次》，金羊網， http://news.ycwb.com/2014-12/01/content_8227974. htm，2014-12-01。對外來人口的服務管理水平直接關系外來人口的社會融合，關系廣州市的和諧穩定。

然而，與居民社會服務需求不斷上升形成矛盾的是，城市基層社會服務水平明顯落后，傳統的政府直接生產公共服務的模式日益暴露出不足，遠不能為居民提供專業化、多元化、精細化的社會服務。現代公共服務理論和實踐證明，政府向社會組織購買服務是解決這一問題的有效途徑。廣州市選擇的正是這樣一條改革道路，即在街道層面建立“家庭綜合服務中心”，通過政府向社會組織購買社會服務來創新公共服務供給。

（二）“家庭綜合服務中心”制度設計

根據《實施辦法》，家庭綜合服務中心采取“政府出資購買、社會組織承辦、全程跟蹤評估”的方式為社區居民提供社會服務，承接運營的民辦社工機構“綜合運用社會工作專業知識、方法和技能，開展困難救助、矛盾調處、權益維護、心理疏導、行為矯治、關系調適等社會服務工作”。

在基本目標和要求方面：全市每個街道至少建成1個家庭綜合服務中心。承接機構原則上每10萬元購買服務經費配備一名工作人員，工作人員總數的2/3以上為社會服務領域相關專業人員、1/2以上為社會工作專業人員。將承接家庭綜合服務中心的服務項目納入政府采購管理范疇，采取公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等方式，確定承接運營的機構。

在政府購買服務的操作規范方面。1.合約簽訂。由區（縣級市）民政局、所在街道和中標機構三方簽訂合約，區（縣級市）民政局為合約實施的監督方，街道辦事處為政府購買社會服務的購買方，中標的民辦社工機構為服務提供方。2.合約周期。合約以三年為一個周期，周期內一年一簽，每年均進行末期評估，末期評估合格后續簽，不合格的不予續簽。3.資金撥付。政府購買服務資金在合約簽訂生效之日起15個工作日內撥付55%；年度中期評估結束后15個工作日內撥付40%；年度末期評估合格后撥付5%。4.運營。家庭綜合服務中心日常開展的服務面向轄內全體居民；以無償為主、低償為輔；開展低償服務的，確保無償服務質量不受影響；所得收益全部用于拓展和加強家庭綜合服務，不得用于分紅。

在財政保障方面：將政府購買社會服務資金納入常態化財政預算，由市、區（縣級市）財政按比例共同分擔。市財政按每個家庭綜合服務中心每年200萬元項目購買經費預留市的分擔比例預算。

（三）“家庭綜合服務中心”發展現狀

廣州市2008年開始試點探索政府購買社會工作服務，并將購買服務經費納入市、區兩級財政預算，2010年開展街道家庭綜合服務中心試點建設，2012年實現街道全覆蓋。至2014年年底，全市共有172個家庭綜合服務中心（其中街鎮156個、社區16個），服務內容涵蓋家庭服務、長者服務、青少年服務、殘障康復、社區矯正等多個領域。市、區財政每年投入約3.3億元，六年累計投入超過11億元；培育了一批社會工作服務機構，全市有民辦社工機構267家，2014年為市民提供各類服務近170萬人次。①廣東省社會工作委員會：《關于廣州市政府購買社會工作服務的調研報告》，內部資料，2015年6月。實踐表明，廣州的“家庭綜合服務中心”在深入服務居民需求、提升居民幸福感、促進政府職能轉變、維護社會和諧穩定等方面發揮了積極作用。

二、“家庭綜合服務中心”運行實踐——以DF街家綜②此處將廣州市DF街家庭綜合服務中心簡稱為“DF街家綜”，下同。遵循學術慣例，本文隱去所涉及街道、區、機構的真實名稱，以字母代替。為例

下文將以DF街家綜為例，結合筆者調研獲得的一手資料，展現和分析家庭綜合服務中心的運行實踐。 DF街道為廣州市Y區所轄，DF街家綜于2012年3月正式成立，由廣州市KX社會工作發展中心承接運營。

（一）DF街家綜承接機構的基本情況

2011年廣州市委、市政府提出“確保2012年上半年每個街道至少建成1個家庭綜合服務中心”，給民辦社工機構在當地發展提供了難得的機遇，許多民辦社工機構正是在這一時期注冊成立的，其中就包括廣州市KX社會工作發展中心（以下簡稱“KX社工中心”）。該機構2012年年初經廣州市民政局批準注冊，屬于民辦非企業單位，主要依托廣州某大學社會工作專業力量。其首任理事長、現任理事長和副理事長均為該所大學相關專業資深教師。該機構設有理事會、總干事、財務部、行政部、宣傳部、研究拓展部等部門，并建立起相應的管理制度及財務制度。現有總干事2名，專業督導6名；員工40名，其中社會工作專業畢業或具有社工證的27名。

2012年初，在廣州市“家庭綜合服務中心”政府購買服務首次公開招投標過程中，KX社工中心成功中標并承接登DF街家綜的運營①KX社工中心同時還承接了Y區另外一個街道家庭綜合服務中心的運營。，每年運營經費200萬元，三年累計600萬元。至2015年年初首個三年合約期滿后，KX社工中心連續中標第二個三年合約，運營至今。

KX社工中心是一家典型的高校背景的社會工作服務機構。據廣東省社會工作委員會統計，目前在廣州86家承接政府購買服務的社會工作機構中，具有高校背景的占22%，即由高校社會工作專業教師發起成立，并從所教的畢業生中招聘和培養骨干社會工作者。②廣東省社會工作委員會：《關于廣州市政府購買社會工作服務的調研報告》，內部資料，2015年6月。其原因在于目前廣州社會工作人才短缺，現有人才主要集中在高校。

（二）DF街家綜服務內容與開展

1．服務項目設置

對于各個街道家庭綜合服務中心而言，“有效回應服務對象的需要”不僅是服務項目設置的根本要求，而且是質量評估時被考察的最重要指標。

DF街道為Y區所轄18個街道之一，總面積4.98平方公里，下轄12個社區居委會；人口十分密集，目前常住人口10萬人左右，流動人口約4萬人，另有外國人1.5萬人左右。根據廣州市委、市政府的統一部署，2012年3月20日，“DF街家庭綜合服務中心”正式掛牌。KX社工中心作為承接運營機構，根據“3+X”的服務內容要求（即家庭、青少年、長者三項服務為統一設置，在此之外，承接機構根據各街道的實際需求，再設置一些特色服務內容），結合對DF街居民需求的深入調研，建立起以家庭服務、青少年服務、長者服務、外國人服務、義工服務等五項服務為主的服務體系。

2012年年初，KX社工中心負責人發揮自己身為高校社會工作專業教師的優勢，帶領40多位大學生，對DF街道的部分區域進行了“洗樓”式調研，逐戶上門調查了解居民需求、診斷社區問題，做競標方案書，為成功中標和此后的服務開展打下堅實基礎。而且，在每年的服務運營中，入戶調查、了解需求都是不可缺失的基礎環節。

外國人服務項目特別能體現DF街家綜在服務設置上的針對性。DF街道轄區內居住著來自80多個國家的1.5萬名外國人，以非洲籍為主，他們在廣州經商、工作、就學或者無正當職業，大部分都沒有納入公安機關的登記管理范圍。外國人在廣州面臨語言、租房、簽證、醫療、教育、文化適應、社會支持等一系列問題，還給當地社會治安和秩序帶來一定挑戰。這對完善對外國人的服務管理提出了迫切要求。而DF街家綜的外國人服務項目正好回應了這一需求。

2．服務開展及效果

在公共服務生產中，社會組織生產相對于政府直接生產的優勢不僅在于競爭性招標機制帶來的成本降低，而且在于能為居民提供更為專業化、多元化、精細化的公共服務。

依托DF街家綜，KX社工中心的社會工作者運用個案工作、小組工作、社區工作等社會工作的專業方法，有針對性地為DF街道的長者、青少年、兒童、婦女、殘疾人、外國人等不同對象，提供各種形式的社會服務，以此化解社區問題、促進社區發展。以2012至2013年度為例，DF街家綜共完成入戶探訪及電話探訪3034戶；接受個案82個，服務380次；完成專業小組49個，興趣小組84個，共服務5210人次；開展社區活動27次，服務757人次；發展義工450人，開展義工培訓41次。①參見廣州市社會工作協會：《Y區DF街家庭綜合服務中心指標完成情況統計表》，廣州社區服務網，http://www.96909.gd.cn/sqfww/ gzcs_xiangmu_xmpg_show.asp?t_id=9170。

在長者服務方面，DF街家綜通過入戶探訪、心理疏導、義診篩查、醫療講座、歌舞鍛煉、節日問候、老人歡樂節等服務活動，活躍長者社區支持，強化重點長者（如獨居老人、失能半失能老人、高齡老人等）的社區化養老支持。

在青少年服務方面，圍繞青少年社區教育、社區參與和低齡青少年社區照顧等主題，開展了青少年興趣小組、環保宣傳、公益參與、禁煙活動、人際交往、心理健康、體育活動、駐校社工等多種多樣的服務活動。

在家庭服務方面，DF街家綜的服務活動包括親子活動、幼兒技能發展、女性增能、反家暴、殘疾人扶助、興趣小組、關愛特殊家庭（低保戶、單親家庭等）、社區公益參與等，促進普通家庭成長，構建特殊家庭支持網絡。

在外國人服務方面，2013至2014年度，DF街家綜為724位外國人提供了服務，累計為外國人提供服務3757次。②廣州市KX社會工作發展中心：《關于外國人部從DF街家庭綜合服務中心獨立的提案》，內部資料，2015年5月。服務內容包括教授外國人中文、引導外國人認識和熟悉廣州、中國簽證相關法律宣傳與咨詢、協助安置和租房、小孩上學資源鏈接、疾病預防宣傳與義診、組織文體活動、促進外國人社區參與等，很好地發揮了促進外國人融入當地社會的作用。2013年，DF街家綜的外國人服務被評為“廣東省優秀專業社會工作服務項目”。

在義工服務方面，DF街家綜發展和培訓義工，組織義工活動（如法律咨詢與援助、健康宣傳與義診、環保活動、敬老活動等），調動和整合了社區資源，有效促進了社區發展。

從DF街家綜的服務活動可以看出，社會組織在基層社會服務領域具有很強的服務靈活性、需求貼近性，能較好地調動多元社會主體，整合各種社會資源，激發社會參與、志愿互助的活力，從而有效滿足居民需求，增強社會融合，改善基層社會治理。而且，政府與社會組織的合作關系不僅體現在“政府購買、社會組織承接”這種合約關系上，在基層社會服務的實際開展中，兩者也密切保持著相互支持、相互參與、相互促進的合作關系。

（三）民政部門對DF街家綜的評估和監督

根據《實施辦法》及廣州市民政局相關文件，家庭綜合服務中心的評估和日常監督由市民政局統籌指導，區（縣級市）民政局和街道積極配合。評估每年進行兩次，即中期和末期評估。同時，對家庭綜合服務中心實行日常服務的隨機抽查機制，每個家庭綜合服務中心在三年服務周期內必須抽查一次。中期評估或隨機抽查不合格的，限期整改；末期評估不合格的，不予續簽下年合約。

DF街家綜的案例可以展現家庭綜合服務中心評估的基本流程和方法。以2012至2013年度為例，受Y區民政局的委托，第三方專業機構——廣州市社會工作協會對DF街家綜進行了末期評估。1.在評估方式上，采取評委集中實地評估的方式；2.在評估標準上，分為八大指標即運營建設與管理、服務對象權利保障、協調溝通機制、人力資源配置、財務管理、各領域服務開展、服務對象滿意度和中心知曉度，每項指標細化為相應的次級指標及具體標準；3.在具體方法上，包括聽取介紹、實地觀察、查閱資料、面談、問卷調查等方法。①廣州市社會工作協會：《Y區DF街家庭綜合服務中心末期評估報告》，廣州社區服務網，http://www.96909.gd.cn/sqfww/gzcs_ xiangmu_xmpg_show.asp?t_id=9170。

例如，在各領域服務開展情況方面，各街道家庭綜合服務中心要接受嚴格、細致的量化評估。DF街家綜2012至2013年度協議接受青少年個案30個，實際接案27個，完成率為90.0%；協議完成青少年專業小組21個，實際完成17個，完成率81.0%；協議完成青少年興趣小組21個，實際完成25個，屬于超額完成，完成率119.0%。②同上。

同時也有定性評估。在青少年服務方面，DF街家綜被評價為“值得肯定的地方”，包括“工作人員積極努力……工作認真負責”、“資料整齊、詳實，個案記錄有對話記錄”等；“需要關注的地方”包括“希望能提高小組工作記錄的專業性”、“希望能提升督導意見的執行情況”等。③同上。

可以看出，政府對家庭綜合服務中心的評估和監督具有以下特點：一是委托第三方專業機構進行獨立評估；二是定期評估與隨時抽查相結合；三是建立系統化、指標化、精細化的評估標準體系；四是定量評估與定性評估相結合；五是特別注重服務對象的評價及滿意度。

三、“家庭綜合服務中心”制度與運行存在的問題

2010年以來，廣州市在“家庭綜合服務中心”建設方面經過了試點、全面鋪開和逐步完善的過程，對政府向社會組織購買社會服務進行了積極探索、積累了寶貴經驗，促進了一批民辦社工機構的發育成長，在滿足居民社會服務需求方面取得顯著成效。但實踐表明，“家庭綜合服務中心”作為一種公共服務供給模式創新，目前其制度與運行還存在一些有待完善之處。

（一）政府對家庭綜合服務中心建設的統籌規劃需加強

首先，廣州的家庭綜合服務中心以街道為基本單位，政府采取“一刀切”的方式，在每個街道建立1個家庭綜合服務中心、每個中心每年200萬元政府購買經費，未充分考慮不同街道人口規模的差異、困難人群比重的差異、面積和地理位置的差異等，布局和資源配置不夠合理，影響服務效率的提升。

其次，家庭綜合服務中心與其他的政府購買服務項目缺乏統籌安排。家庭綜合服務中心建設主要由民政部門負責，而同時廣州的工青婦殘、人社、人口計生、司法等部門都有政府購買社會服務項目，不同部門的購買項目之間存在內容相互交叉、資源重復投入的問題，影響政府購買效率的提高。

（二）家庭綜合服務中心招投標機制不完善

雖然目前廣州的家庭綜合服務中心都以公開招投標的方式選定承接機構，還建立了專門的政府購買社會服務評標專家庫，但由于沒有獨立和成熟的社會服務招投標平臺，只能借助工程和商品的平臺和方法進行招標，招標代理公司的專業性不足，對政府購買社會服務項目的標書設計、商務評分、技術評分等標準及環節不熟悉，各項標準缺乏統一的規范。①楊海清等：《政府購買社會工作服務的“憂”與“思”》，《中國社會報》，2015-03-20（5）。

另外，招標工作存在一些評標專家“既當裁判又是選手”的問題。由于目前廣州社會工作專業人才數量有限，一些專家既是民辦社工機構的開辦者，又是專家庫的專家。盡管在投標中嚴格執行回避制度，但出于控制專家勞務成本、避免外地專家不了解情況等考慮，家庭綜合服務中心項目的評標工作主要由廣州本地專家負責，導致出現“熟人”評標和“人情分”現象。②廣東省社會工作委員會：《關于廣州市政府購買社會工作服務的調研報告》，內部資料，2015年6月。

（三）家庭綜合服務中心提供社會服務的深度和效度不夠

調研發現，目前廣州的家庭綜合服務中心開展的活動多為康娛性質、培訓性質、托管性質等，服務范圍窄、對象覆蓋率低、服務質量不高，在回應居民需求的深度和效度上還有較大上升空間。原因首先在于承接機構的專業水準不夠高。大量的民辦社工機構成立的時間都很短，在社會工作專業人才、社會服務開展經驗、機構運營經驗等方面都缺乏積累，現有的社會工作者整體上年齡結構輕、從業時間短、專業素養不高、實務能力不強，都制約了這些機構在承接運營家庭綜合服務中心后的服務水準。其次，現行的評估機制導致家庭綜合服務重數量不重質量。每個家庭綜合服務中心都面臨一整套精細化的服務數量評估指標，而服務質量則較難明確衡量，這導致各個中心普遍為了完成數量指標而開展服務。調研還發現，評估強調所有的服務工作都留下“文字痕跡”，使得社會工作者的大量時間和精力被消耗在整理文字記錄上，不能更好地集中精力于服務活動本身。最后，社會工作服務的配套制度設置不健全。在發達國家和地區，社會工作者作為一項專門的職業，其工作開展有相應的制度和法律保障。如在我國香港地區，社會工作者在診斷服務對象面臨的具體問題后，有權限幫助服務對象申請政府福利資源，或撬動社會性資助。社會工作者的人身安全也有專門的法律保護。而目前大陸地區在這方面的制度和法律設置差距較大。

（四）民辦社工機構缺乏社會工作專業人才和領導管理人才

調研了解到，目前廣州社會工作專業人才短缺、高素質人才緊缺、人才流動性大，較大程度上制約了民辦社工機構承接運營能力和水平的提升。其深層原因主要在于我國專業社會工作發展歷程較短、社會認知度低，社會工作者的培養使用、待遇保障、職業資格評定、晉升流動、繼續教育等機制不健全。廣東省屬于我國專業社會工作發展、人才培育領先的地區之一，但2012年廣州市全面推開家庭綜合服務中心建設時，社會工作專業人才短缺的問題同樣突出，各個民辦社工機構爭搶人才、相互挖人的現象較為普遍。廣州市目前社會工作者的平均人力成本是5000元/月/人，除去繳納“五險一金”，人均實際到手工資3000多元，資深社會工作者的薪酬提升空間也不大，這導致社會工作領域很難留住人才，很難培養高素質人才。

另一個問題是社會工作服務機構領導管理人才缺乏。社會組織領導者和管理者的素質直接影響到組織的運營能力。優秀的社會組織領導者和管理者必須具備奉獻公益的精神，較強的資源募集能力、服務項目設計和組織能力等。由于我國社會建設、社會發展總體上滯后于經濟建設、經濟發展，社會領域的人才培養和積累欠賬也較大。

（五）民辦社工機構內部治理結構不健全

規范、成熟的社會組織應具備較為完善的內部治理結構，包括會員大會、理事會、監事會，及選舉、議事、財務、法定代表人離任審計、負責人管理和責任追究等制度。目前廣州的民辦社工機構絕大部分都處于起步成長期，普遍存在內部管理制度不健全、運作不規范的問題，從而影響到其承接運營家庭綜合服務中心的績效。

以財務管理為例，Y區部分街道家庭綜合服務中心存在不了解民辦非企業會計制度、財務管理制度不完善（如會計和出納未及時對賬、未設固定資產科目核算）等問題。①《2012—2013年度Y區街道家庭綜合服務中心末期評估工作情況通報》，廣州市Y區民政局文件，﹝2013﹞35號。

（六）對家庭綜合服務中心的評估和監督機制不完善

根據制度設計，廣州市對家庭綜合服務中心實行獨立第三方評估。針對一度存在的評估機構眾多、評估標準不統一的問題，自2015年8月開始，廣州市民政局委托廣州市社會工作協會制定了統一的評估標準，并將全市家庭綜合服務中心項目的評估工作集中委托給四家機構。②廣廣州市民政局：《廣州市家庭綜合服務中心統一評估工作正式啟動》，廣州市民政局官網，http://www.gzmz.gov.cn/gzsmzj/ywcsxx/2 01509/6e757139b65d42c5af91acfdb4b9e02e.shtml。

目前的問題在于，監督評估的內容體系仍需進一步優化。廣州市民政局對每個街道每年200萬元購買服務經費的支出構成做了具體規定：總經費的60%用于人員開支，10%用于專業支持，10%用于開展專業服務和活動費用，10%用于日常辦公費用，10%用于其他雜費（包括中標費用、評估費、相關稅費等）。③關于進一步做好街道家庭綜合服務中心建設工作的函》，廣州市民政局文函，﹝2012﹞263號。在實地調研中，廣州市有社會組織人士認為，這體現了政府的計劃經濟管理思維，對社會組織內部運營管得過于具體，制約了社會組織的自主性和創新活力。另外，當前評估更側重家庭綜合服務中心的服務數量而非質量，如何對服務質量、效果進行有效評估，需要在評估方法、技術上不斷完善和創新。

（七）民辦社工機構的稅收負擔較重

目前我國已初步建立起社會組織稅收優惠政策體系，在現實操作中，社會組織能否真正享受稅收優惠關鍵在于免稅資格的認定與執行。而且，我國稅收政策由中央統一制定，地方無權自主制定社會組織稅收優惠政策。目前由于免稅條件要求高、相關政策落實不到位等原因，獲得免稅資格的社會組織以公益性社會團體和基金會為主，民辦非企業單位很難獲得這一資格。

在廣州市的政府購買街道家庭綜合服務項目中，承接運營的民辦社工機構平均承擔約6%左右的稅費，跨年度的人員工資和服務經費被認定為機構盈利，還須繳納25%的營業稅，導致承接機構稅費負擔較重，削弱其開展服務的能力。一些民辦社工機構因為無法為企業提供免稅發票，失去了很多獲得捐贈及與企業合作的機會。

四、啟示與建議

（一）促進社會組織成長壯大是政府與社會組織良性合作的基礎

我國推進社會組織承接政府購買面臨的不僅是程序設計問題，還包括發展觀念問題、基礎社會環境問題、配套制度建設問題。推進社會組織承接政府購買需要有一大批發展成熟的社會組織，一大批富有公益精神、掌握專業技能的社會組織人才，需要有整個社會對社會組織及從業者的認知和認可，需要有社會組織依法建立和開展活動的制度空間，需要有政府的規劃、統籌和相應的資金投入等。而目前這些基礎條件在我國的欠缺都較大。

為此，黨和政府對社會組織發展的重視程度應上升到新的高度。首先應從法律上給社會組織松綁。在完善依法監管體系的前提下，切實降低社會組織登記成立的門檻，給予社會組織參與國家治理、釋放正能量的充分空間。其次應加強對社會組織發展的財政、稅收、人才培養、孵化等方面支持，推進向社會組織的政府職能轉移，加強對社會組織的社會宣傳，促進社會組織繁榮發展。

（二）推進社會組織承接政府購買公共服務應堅持“干中學”

推進社會組織承接政府購買公共服務沒有現成的模式可以照搬，應堅持“干中學”（Learning By Doing）的原則，大膽探索和試驗，在實踐中摸索、總結、糾錯和優化，逐步發展出一套行之有效的制度和機制。在社會組織承接政府購買公共服務的程序方面，如招投標機制的完善、評估方法和指標體系的改進、績效管理水平的提升等，都需要在實踐中不斷總結經驗。

從社會組織自身來看，我國社會組織發展的歷史還較短，大量社會組織都處于起步成長階段，存在諸多不完善，承接政府購買的能力不強，需要政府、公眾等各方面給予足夠的理解和耐心，讓其在實踐的磨煉中逐步成長壯大。

同時，政府、基層自治組織、公眾、企業等多元主體也需要時間來深入認識社會組織這一相對陌生的社會事物，需要時間來學會與社會組織打交道，甚至合作參與公共服務和社會管理活動。

（三）完善相關法律和制度是推進社會組織承接政府購買的關鍵抓手

一是應修訂《政府采購法》，將公共服務納入采購范圍；出臺專門的政府向社會力量購買服務法律法規，對政府購買服務的主體、內容、程序、資金管理等做出統一的指導性規定。

二是應健全推進社會組織承接政府購買的財稅政策。將政府向社會組織購買服務資金納入各級財政預算，保證資金投入的穩定性和規范化。落實社會組織稅收優惠政策，簡化享受稅收減免的程序，擴大稅收優惠的范圍。

三是各地應加強對政府向社會組織購買服務的規劃和統籌，明確相關目標；編制政府向社會組織轉移職能目錄、政府向社會組織購買服務目錄、具備資質條件承接政府轉移職能和購買服務的社會組織目錄。

四是應完善社會組織承接政府購買的招投標機制。增強招投標過程的透明性和公開性。搭建規范的公共服務項目招投標平臺，提升招投標工作的專業性。對往年服務項目被評估為優良的機構可采用邀標或議標等簡化程序開展招投標。

五是應完善社會組織承接政府購買的評估監督機制。將獨立的第三方評估確立為一般原則。根據不同服務項目科學設置評估指標，提升服務對象滿意度的權重。將評估結果與對社會組織的激勵措施緊密結合起來，充分發揮評估的導向性功能。

（四）城鄉基層社會服務應成為社會組織承接政府購買的重要領域

在經濟社會高速發展過程中，城鄉居民社會服務需求不斷上升，并體現出日益多元化、個性化的特征。社會組織生產公共服務具有專業化、精細化的優勢，能很好地貼合居民的具體需求。在社會組織承接政府購買方面，城鄉基層社會服務應成為目前重點加以提升和拓展的領域。

在城市基層社會服務方面，應進一步推廣政府向社會組織購買服務的模式，提升社會組織在養老服務、青少年服務、特殊人群服務等方面的專業性和服務水平，將進城農民工、特超大城市“蟻族”等群體更好地納入服務范圍。

在農村基層社會服務方面，目前社會組織承接政府購買的工作進展總體滯后于城市。政府應加大購買農村基層社會服務的力度，引導和鼓勵社會組織進入農村開展服務活動，滿足農村留守兒童、老人、婦女和殘疾人、精神病人、吸毒人員等重點人群的服務需求。

（五）加強社會組織人才隊伍建設是促進社會組織發展的突破口

人是最活躍、最具決定性的生產要素。目前人才短缺是制約社會組織承接政府購買的能力和運營水平的重要瓶頸。為此，應將社會組織人才隊伍建設作為促進社會組織成長壯大的突破口。

一是應完善社會組織從業人員的待遇保障、職業資格評定、晉升流動、繼續教育等機制，吸引社會工作、社會保障、心理學、社會學等相關專業人才進入社會組織領域就業，打造一支較為穩定的、專業化的社會組織從業人員隊伍。

二是應完善社會組織從業人員的在職培訓體系。突出培訓內容的實踐性，加強對在職人員的專業技能、項目設計、資源募集等方面培訓，完善培訓認證。

三是應在高校開設社會組織管理專業，逐步建立起社會組織管理專業專科、本科、碩士、博士等不同層次的人才培養體系，為社會組織輸送領導管理人才。

□社會政策

（責任編輯：謝 宇）

Practical Exploration on Undertaking the Government Purchased of Social Services by social Organizations —A Survey Report of Integrated Family Service Centers in Guangzhou City

HU Jie-cheng

Abstract:Municipal government of Guang Zhou innovated the supply mode of public services by establishing integrated family service centers and purchasing social services from private nonprofit organizations. A case study shows that social organizations can satisfy residents’ demands flexibly and effectively by arousing initiative of multiple subjects and integrating various resources. However, integrated family service center also has many limitations at the system and operation levels. For example, it lacks a holistic plan and the quality of services is relatively low. Therefore, the policy implication of this exploratory study is that government should promote the development of social organizations and optimize the related laws and regulations.

Key words:social organizations; integrated family service center; the government to buy social services

基金項目：國家發展改革委經濟體制與管理研究所2015年競標課題“社會組織承接政府購買的政策研究”的部分成果。

作者簡介：胡杰成，社會學博士，國家發展改革委經濟體制與管理研究所副研究員，社會調查研究室副主任，主要研究方向為社會組織與社會治理、農民工及城鎮化等問題研究。（北京，100035）