地方政府兒童保護主管機構建設研究
——基于A縣和B市的兒童保護試點實踐

喬東平

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地方政府兒童保護主管機構建設研究
——基于A縣和B市的兒童保護試點實踐

喬東平

摘 要：預防和干預兒童虐待或針對兒童的暴力是國際社會普遍關注的問題，但這種狹義的兒童保護制度在我國還沒有真正建立。近年來，多起兒童受虐待和忽視導致重傷和死亡的案例凸顯了我國兒童保護體系的漏洞，首要的是長期沒有明確的兒童保護責任主體機構及國家監護制度。本文基于在河南和江蘇的兩個試點縣的質性研究和行動研究，首次對縣級政府兒童保護主管機構進行制度設計，包括主管機構的組織架構、理念、原則、目標、職責、機制、人員和經費配備等。本項目推動當地政府出臺兒童保護的政策文件，明確兒童保護的主管機構及其職責，開展了兒童保護實踐，并期望以小項目帶動大政策，推動中國兒童保護制度和體系的進一步完善。

關鍵詞：兒童保護主管機構；兒童虐待；兒童保護制度

一、研究背景與問題提出

（一）主管機構建設是兒童保護的現實需要

兒童保護主管機構是指負責兒童保護的政府部門或者得到政府或法律授權的公共機構。兒童保護制度有廣義和狹義之分。①尚曉援：《中國弱勢兒童群體保護制度》，北京：社會科學文獻出版社，2008。狹義的兒童保護指國家依法救助保護受到或可能受到暴力、虐待、忽視和其他形式傷害的兒童的各種制度、措施和服務，使兒童能有安全的成長環境。這是很多國家兒童福利的重點或中心，但在我國還沒有建立起預防和干預兒童虐待的狹義兒童保護制度。兒童虐待是指父母以及受委托照顧和管教兒童的人故意（作為或不作為）對兒童造成身體或心理傷害的所有行為，包括身體虐待、性虐待（性侵犯）、心理虐待和忽視四種形式。

虐待兒童已經成為一個基本的、嚴重的全球性問題。②Pinheiro, P. Sérgio: World report on violence against Children. Geneva: by ATAR Roto Presse SA, 2006.研究證明，虐待兒童在中國也是常見的社會現象。2005年，中國作為聯合國兒童暴力全球調研項目參與國之一，在北京、廣東、陜西、湖北、浙江、黑龍江六省市大中專學生中，采取回顧16歲前經歷的形式進行問卷調查，結果顯示，各種暴力侵害兒童狀況很普遍。①陳晶琦、Dunne：《暴力侵害兒童狀況分析：6省市3577名大中專學生兒童期虐待經歷及其與心理健康和行為問題的關聯研究》，人民網，http://theory.people.com.cn/BIG5/40557/47890/47892/3393181.html，2005-05-17。中國的兒童被父母打的頻率也很高，在山東省938個小學家長中，63%承認在過去的6個月里平均體罰孩子8次。②王美芳、邢曉沛：《小學兒童父母體罰的基本特點》，《中國臨床心理學雜志》，2012（2）。在河北省1762名大學生中，76.2%的人在兒童期有遭受虐待經歷，兒童期軀體虐待發生率為59.4%， 精神虐待為61.5%， 性虐待為10.2%。③王永紅、陳晶琦：《1732名大專學生童年期虐待經歷及影響因素分析》，《現代預防醫學》，2012（118）。根據《2013年兒童安全教育及相關性侵案件情況報告》的統計，僅2013年被媒體曝光的性侵兒童案件就高達125起，平均2.92天就曝光一起，且受害人群呈低齡化。在風險社會中，家庭功能弱化，兒童受傷害和受虐待的風險增大，需要國家加大保護力度。

近年來，我國多起兒童受虐待和忽視導致嚴重傷害或死亡的案例引起政府、社會和學術界對兒童保護問題的關注。特別是2013年6月南京“餓死女童案”在多方知情，并采取了救助措施的情況下發生，說明我國對兒童虐待缺乏足夠的認識，現有的制度和服務不足以提供對兒童的有效保護，凸顯了我國兒童保護制度的漏洞，導致人們求助無門或求助無效。從3歲的姐姐逃出家門求救到餓死，歷時3個月里，民警接警并探望，醫生給做身體檢查，社區居委會現金救助和送洗衣機，鄰居臨時照顧一周，太婆婆和太奶奶偶爾送飯，都未能有效地保護她們，主要原因是沒有明確的兒童保護主管機構和國家監護制度等，使得受虐兒童沒有得到替代性安置和專業服務。由于沒有兒童保護主管機構，也沒有任何部門為餓死女童案負責。要避免類似悲劇，政府迫切需要明確或建立兒童保護主管機構，完善兒童保護制度。

（二）建立兒童保護主管機構是發達國家和地區的經驗

不同國家的兒童保護制度各有特點，分為兒童保護導向的體系、家庭服務導向的體系、社區照護導向的體系。④Freymond, N. & Cameron, G. Towards Positive Systems of Child and Family Welfare: International Comparison of Child Protection, Family Service, and Community Caring Sstems. University of Toronto Press, 2006.目前，前兩種體系占主導地位，根據Gilbert的研究⑤Gilbert, N. Combatting child abuse: International perspectives and trends. New York: Oxford University Press, 1997.，以美英為代表的國家屬于“兒童保護導向”，首要關注的是保護兒童遠離來自其家庭的傷害，監督及控制高危家庭中父母的行為，法律的權威是介入家庭的最主要方法，兒童保護的職責功能一般集中在一個獨立的政府部門。以瑞典為代表的國家屬于“家庭服務導向”，提供對兒童及家庭的支持和服務是兒童保護的重點，且與提供給大眾的服務并不區分開來，兒童保護的功能分擔在幾個社會福利和青少年司法部門。

美國兒童保護主管機構是最完備的、最龐大的。1974年，美國聯邦《兒童虐待防治與處置法》明確了政府干預虐待兒童的責任。美國兒童保護工作組織由多個層級機構組成，包括聯邦、州、市/縣的相關政府部門，以及社區機構和非營利社會服務機構等。⑥王練：《美國兒童保護工作體系及其運行特點和啟示》，《中華女子學院學報》，2010（2）。“兒童與家庭管理局”（Administration for Children& Families，ACF）是美國兒童保護和兒童福利的主管部門，隸屬于衛生與人類服務部，兒童與家庭管理局的18個部門中，“兒童局”（Children’s Bureau）具體負責預防和干預兒童虐待和忽視。各州的機構名稱有差異，加州社會服務部“兒童與家庭服務局”下屬的“兒童保護與家庭支持分部”負責回應兒童虐待或忽視問題。在市/郡層面，“兒童福利服務處”負責兒童保護事宜。

英國1989年修訂和頒布新的《兒童法》，幾乎將所有的關于兒童的法律結合到了一起。英國兒童保護的主管機構是教育部，下屬的“兒童和家事法庭顧問與支持服務處”（The Children and Family Court Advisory and Support Service）是一個非政府性質的公共機構，直接對教育部秘書長負責，該部門的主要責任是保護兒童，促進兒童福利的發展，此外還有“兒童專員辦公室”。地方政府“教育與兒童處”負責兒童保護，同時，根據英國2004年《兒童法》規定，英國每個地方政府還必須成立一個由各重要部門專家組成的地方保護兒童委員會，通過監督以及提供專業指導確保地方各部門有效地執行保護兒童的職能。

瑞典兒童福利和兒童保護的工作主要由衛生與社會事務部（Ministry of Health and Social Affairs）和瑞典兒童監察專員（The Ombudsman for Children in Sweden）負責，各有側重。兒童監察專員及辦公室是代表兒童權益的政府機構，主要負責兒童保護，其相對獨立，確保兒童權利以及兒童保護工作不受干預，并符合《聯合國兒童權利公約》的規定。瑞典兒童保護工作主要由市級政府承擔，市議會下設的“社會福利委員會”承擔兒童福利和保護責任，委員會下設“社會服務辦公室”和“家庭與兒童福利中心”負責兒童保護具體工作。

香港兒童福利及兒童服務主要由勞工及社會福利局下屬的社會福利署承擔，社會福利署下設11科，其中“家庭及兒童福利科”負責兒童福利及兒童保護具體事務。

臺灣于2012年整合衛生署、內政部社會司和兒童局等部門，成立了以全人照護為職責的衛生福利部，其下屬的“社會與家庭福利署”和“保護服務司”負責兒童福利和兒童保護方面的工作。

各國或地區在接到兒童受暴力、受虐待的報告后，處理虐待兒童個案都有清楚的程序指引。兒童保護的一般程序有報告、接受立案、調查、評估、確認、干預（個案管理）等幾個有機的組成部分。①Bromfield, L. & Higgins, D. National comparison of child protection systems. Child Abuse Prevention Issues, 2005.負責這些工作的大多數人員都是專業社工。

值得注意的是，西方狹義的兒童保護制度包含四個基本要素②尚曉媛、張雅華：《建立有效的中國兒童保護制度》，北京：社會科學文獻出版社，2011。：一是兒童保護的責任主體機構，二是兒童虐待強制報告制度，三是專門針對兒童保護的案件處理程序，四是替代性的國家監護制度。一個有法律基礎的，具有這四個基本要素的制度，才可以為所有兒童提供最起碼的保護。③尚曉援：《兒童保護制度的基本要素》，《社會福利》，2014（8）。其中，兒童保護責任主體機構是首先需要建立或明確的，它必須有足夠的權力、相應的資源和管理能力來處理受到虐待和忽視的兒童的案例。

（三）我國兒童保護主管機構建設進入探索階段

聯合國《兒童權利公約》明確了政府保護兒童、對兒童虐待進行干預的責任，并規定“締約國應采取一切適當的立法、行政、社會和教育措施，保護兒童在受父母、法定監護人或其他任何負責照管兒童的人的照料時，不致受到任何形式的身心摧殘、傷害或凌辱，忽視或照料不周，虐待或剝削，包括性侵犯。”（第19條） 兒童保護主管機構建設正是一種適當的行政措施。2006年修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》第七條也規定“中央和地方各級國家機關應當在各自的職責范圍內做好未成年人保護工作。國務院和地方各級人民政府領導有關部門做好未成年人保護工作；將未成年人保護工作納入國民經濟和社會發展規劃以及年度計劃，相關經費納入本級政府預算。”未成年人保護的“有關部門”很多，但并沒有明確的兒童保護責任分工，“職責范圍”一直不明確，導致實踐中很容易出現兒童保護“都管”或“都不管”的情況。

2013年5月，“民政部關于開展未成年人社會保護試點工作的通知”發布，民政部社會事務司在全國設立了20個試點地區，要求政府“保護受傷害未成年人。建立受傷害未成年人發現、報告和響應機制，配合相關部門打擊操縱、教唆、利用未成年人違法犯罪行為，協調相關部門對漠視、虐待、遺棄未成年人等事件進行調查核實，收集保存相關證據，評估未成年人受傷害程度，為未成年人提供及時保護、心理疏導、法律援助等服務，落實國家監護責任。”還要求“健全未成年人社會保護工作機制。明確相關部門、基層組織、社會組織、專業機構、各類志愿者的工作職責和協作程序，建立完善監測、預防、報告、轉介、處置等保護體系，形成政府負責、民政牽頭、部門協作、社會參與的未成年人社會保護工作機制。” 2013年6月，民政部社會福利和慈善事業促進司發布“關于開展適度普惠型兒童福利制度建設試點工作的通知”，在全國設立了第一批4個試點地區。這兩個政策文件表明，盡管國家層面的立法尚未規定兒童保護主管部門，但民政部門已開始承擔兒童保護主管機構職責的試點，擴大了其工作對象范圍，社會事務部門由過去救助保護流浪兒童擴大到所有受傷害兒童，包括受虐兒童；社會福利部門由救助孤兒、棄嬰擴大到困境兒童和困境家庭的兒童。這對促進兒童保護工作意義重大。

基于上述背景，本研究試圖為地方政府建立兒童保護主管機構進行制度設計。

二、研究方法及研究對象

2013年11月至2014年5月，課題組在A縣和B市（縣級市）進行實地調研。這兩個地區的共同點在于，兒童救助和兒童福利工作已經取得一定成效，民政部門對兒童保護制度建設有興趣和熱情，都是民政部未成年人社會保護試點或適度普惠型兒童福利制度建設的試點地區之一。兩個地區的不同點在于，經濟和社會發展水平及兒童的狀況差異較大。A縣是國家級貧困縣，全縣總人口48萬，其中不滿18歲的未成年人有13萬，留守兒童和困境兒童多，當地政府把困境兒童的救助保護工作作為重點，但全縣沒有社工機構和政府購買服務。B市是經濟發達地區，綜合實力很強，該市總人口157萬，其中常住人口125萬，戶籍人口91萬，有18歲以下未成年人口約20萬，當地困境兒童和留守兒童少，外來流動兒童多，全市有13家社工機構，設立了53個社工服務站，政府通過購買服務支持服務兒童的項目。我們嘗試在欠發達地區和發達地區分別建設兒童保護主管機構和兒童保護制度，希望為不同經濟社會發展水平的地區提供實踐經驗。

本研究采用質性研究的半結構式訪談、焦點小組和實地觀察方法搜集資料。2013年12月，課題組在A縣實地調研，并參觀了2011年建成的兒童福利院。2014年4月至5月，我們在B市實地調研，并參觀了兒童福利院、救助站（內設未成年人保護中心）和社工服務機構“兒童之家”。 我們對A縣和B市民政局主管兒童福利和兒童救助保護工作的領導、工作人員進行了半結構式訪談，訪談對象包括副局長、主管科長或股長（主任）和相關科室的負責人，了解民政局現有的與兒童福利和兒童救助保護相關的部門有哪些，各部門的職責、人財物配置、工作內容、存在的問題和困難以及對兒童保護的看法和態度等。同時，我們還訪談了公安、檢察院、法院、教育、衛生、婦聯、殘聯和共青團等部門負責人，以及兒童福利院和救助站的負責人，了解各部門或機構有關兒童福利和兒童權益保護的工作內容、人財物配備、工作程序、面臨的問題以及對兒童虐待的看法和態度等。調查人員在A縣還訪談了主管民政工作的副縣長，了解政府對兒童保護工作的整體規劃。在A縣共訪談了14人，在B市訪談了民政部門6人，并與其他相關部門進行了焦點小組訪談。

本研究也是一個以改變為導向的行動研究。行動研究是為行動而研究，強調將研究者和實踐者、研究過程與實踐過程結合起來，在現實情境中通過自主的反思性探索，解決實際問題，重視研究成果的落實。我們一方面重視當地政府部門和社區實踐者參與研究，當地民政部門和各相關職能部門、鄉鎮政府及社區相關工作人員均參與了兒童保護培訓，并對兒童保護主管機構的設計方案、各部門職責及工作機制進行了討論，研究者和實踐者一起修改設計方案，使方案更能適合當地的實際情況；另一方面，研究的目的是進行兒童保護的試點實踐，研究者與當地民政部門一起推動兒童保護主管機構及制度的建設，推動試點地區相關政策文件的制定和出臺，對試點地區建設兒童保護主管機構和兒童保護實踐的過程中遇到的問題進行討論，共同尋求解決方法。

三、兩地兒童救助保護工作及主管機構的現狀

（一）兩地兒童救助保護工作及主管機構的特點

1.兒童救助為主線。A縣2005年開展孤兒救助，由于困境兒童較多，迫切需要解決其生存問題，2011年將孤兒救助延伸到困境兒童救助，特別是事實無人撫養的兒童的救助。因此A縣的兒童工作主要關注困境兒童，形成助養、助醫、助困、助學、助業“五位一體”的救助體系，通過現金救助、兒童福利院集中養育以及涉外送養等多種途徑安置困境兒童。B市的兒童工作也集中于兒童的經濟救助，主要是對孤兒、低保兒童、流浪兒童和殘疾兒童等的救助，救助力度較大，并有社工機構提供的兒童福利服務。

2．民政部門為主體。民政作為兒童救助和福利的主要業務部門，實際上顯現了兒童保護主管部門的雛形。A縣民政局“救災辦”（有8名工作人員）負責救災及兒童救助和兒童福利工作，對兒童福利院進行業務指導，對救助對象（困境兒童）進行資格審批、資金籌措和助養、助醫、助困、助學、助業“五位一體”救助政策的落實。B市的社會福利與慈善事業科（有4名工作人員）負責兒童救助和福利工作，但我們實地調研時，由于該科成立不久，大多兒童救助工作還未從社會救助科轉移過來。同時，B市社會事務科負責流浪兒童的救助保護工作，并計劃根據民政部未成年人社會保護試點要求，把救助保護擴展到其他受傷害兒童。

3.領導掛帥的多部門參與。A縣2012年8月成立了縣困境兒童救助工作領導小組，由縣委書記擔任組長，以保證各項工作的有力推進和順利開展，常務副組長是縣長，四大班子分管領導任副組長，領導小組的辦公室設立在民政局，相關部門領導作為成員。縣民政、衛生、教育、殘聯等相關單位各自負擔一些兒童救助工作，形成了多部門聯動的合作機制。B市設有多個領導小組，職能重疊。

4.三級組織支撐。為了確保困境兒童救助工作的有效貫徹落實，A縣民政局建立了縣、鄉、村三級組織網絡體系和工作機制。在各鄉（鎮）設立“困境兒童救助中心”負責轄區內困境兒童信息的收集、建檔、匯總和向縣救災股兒童福利辦公室匯報；在村一級設立“兒童福利主任”，負責轄區內困境兒童救助、兒童福利等政策宣傳工作，以及困境兒童家庭的入戶調查、定期隨訪等。B市社會事務科分管的救助站有完善的救助網絡體系和救助熱線，在鎮（區）成立了救助指導站。社會福利科正準備在鎮（區）成立兒童福利工作站和在社區設立兒童福利督導員。三級組織網絡體系使得困境兒童或流浪兒童的發現和救助得以實現，為日后兒童保護工作的全面開展奠定了組織基礎。

（二）兩地兒童保護主管機構建設的優勢和問題

研究發現，試點地區的兒童福利和救助保護工作獲得了長足的發展，可以說成績很大。但談到預防和干預兒童虐待的狹義兒童保護工作，還存在突出的問題。

1.狹義的兒童保護工作還沒有提上政府日程，兩地還未關注兒童虐待問題，沒有明確的兒童保護主管機構。我國對“兒童虐待”的理解與西方不同①喬東平：《虐待兒童：全球性問題的中國式詮釋》，北京：社會科學文獻出版社，2012。，由于我國沒有對兒童虐待概念的明確界定，因此受訪者普遍對兒童虐待認識不清，兒童保護意識不足，認為當前“父母對孩子溺愛較多，不存在或者很少存在虐待”。未意識到虐待與溺愛是可以同時存在的。②Qiao D. P. & Chan, Y. C. Myths of child abuse in China: findings based on a qualitative study in Beijing. China Journal of Social Work, 2008, 1（3）: 263-275.兩地公檢法部門習慣按照“虐待罪”來界定兒童虐待，對兒童虐待的普遍性和防治的必要性認識不足。

2.機構設置不盡合理。A縣民政局救災辦公室負責兒童福利工作有些名不副實，工作職責中未包括狹義的兒童保護；另有福利辦公室，但不管兒童福利工作。B市民政局兩位副局長分管社會福利（包括兒童福利院）和社會事務（包括救助站及未成年人保護中心），分別進行各自的試點，在兒童保護工作上缺乏統籌，容易造成人財物的浪費，也很難確定哪個科室應該負責兒童虐待的預防和干預工作。社會福利科僅有“半個工作人員管理兒童福利”。其他各相關部門往往根據本系統的工作任務和自己的理解開展工作，在兒童保護方面缺乏科學、明晰的職責分工和相關的組織架構。

3.干預兒童虐待缺乏依法辦事的依據。當地沒有政策文件規定干預兒童虐待問題，沒有兒童虐待報告制度，沒有兒童保護的專項資金和專業人員，缺乏兒童保護服務，受虐兒童發現難、安置難，剝奪監護權難。

4.缺乏專業的兒童保護組織和工作人員。現有工作人員均無干預兒童虐待和忽視的經驗，培訓不足，無力處理相對復雜的兒童虐待案例，特別是在A縣，難以找到可以轉介的機構或專業人員。

四、對兩地兒童保護主管機構建設的框架建議

在了解試點地區A縣和B市兒童保護工作的現狀和問題的基礎上，研究者和實踐者一起討論如何在縣級層面建立兒童保護主管機構，以小項目帶動大政策，推動地方性政策的出臺和彌補兒童保護制度的漏洞。

（一）兒童保護主管機構的工作理念和原則

1.每一個未成年人都享有生存權、發展權、受保護權、參與權等權利，他們都有權利獲得足夠的照顧、保護和發展。

2.保障每個兒童的安全，使其免受虐待或暴力傷害是政府的責任。

3.遵循兒童優先、兒童第一的原則，在制定法律法規、政策規劃和使用公共資源等方面優先考慮兒童的利益和需求。

4.遵循兒童利益最大化原則。關于兒童的一切行動，不論是由公私社會福利機構、法院、行政部門或立法機構執行，應以兒童的最大利益為首要考慮。

5.家庭是最適合兒童成長的環境，每一個兒童都應該擁有一個安全而永久的家庭。在保證安全的前提下，盡量讓兒童生活在家庭環境中。

6.對遭遇困難的父母/家庭提供幫助支持或依法介入。如果經過協助與支持，大部分可以扮演良好的父母角色，社會有責任提供父母所需要的服務，來幫助他們提升家庭功能；如果父母沒有能力或者拒絕履行其職責，或者虐待未成年人，兒童保護主管機構有權以保護兒童的目的介入家庭。

（二）兒童保護主管機構的工作目標

兒童保護主管機構的基本工作目標：預防對兒童的虐待、暴力和忽視傷害事件，當兒童在家庭、幼兒園、學校、兒童福利機構等受到暴力傷害和虐待時，擔負政府責任，與社區和非政府組織合作，進行干預和處理，并提供兒童保護服務，旨在保護兒童安全和健康發展。其具體的工作目標有下列幾項：

1.建立本地兒童保護制度，除了兒童保護主管機構以外，還有兒童虐待報告制度、國家監護制度和兒童保護工作程序等基本要素，按照兒童保護的工作程序開展工作；

2.提升居民兒童保護意識，從源頭預防兒童虐待，減少兒童遭受虐待和暴力傷害的風險；

3.依法預防和干預各種針對兒童的虐待、暴力和忽視傷害，保護兒童合法權利，保障兒童能有一個安全和健康成長的環境；

4.建立能有效發揮作用的多部門、多專業合作的工作機制，并加強政府與社會組織在兒童保護方面的合作；

5.建立針對兒童和家庭的專業服務體系，確保在兒童受到虐待或者可能有受虐危險的情況下，能獲得安全且持續性的照顧和服務。

（三）縣級兒童保護主管機構及組織架構

調研發現，要在基層推進兒童保護工作的真正落實和兒童保護事業的發展，不僅需要橫向的部門合作，而且需要一套從縣（區、市），到鄉（鎮、街道），再到村（社區）縱向的完整的兒童保護組織體系。課題組最初設計的民政局某個科室作為兒童保護主管機構的建議未被完全地采納，原因是民政部門協調其他政府部門的權力不足。民政部門認為，只有上級主管領導（最好是縣市一把手）親自掛帥的領導小組才有權威統籌和落實兒童保護工作。因此，我們設計了縣市主管領導負責的“兒童福利和兒童保護工作領導小組”及其辦公室作為當地兒童保護和兒童福利的主管機構。組織架構如圖1所示，形成兒童保護多部門、多層次合作的工作機制。

圖1　縣級兒童保護主管機構組織架構圖

（四）縣級兒童保護主管機構的職責

1.領導小組的職責

兒童福利和兒童保護工作領導小組由縣（市）主要領導擔任小組組長，四大班子分管領導任副組長，小組成員包括民政、衛生、教育、公安、司法、法院、檢察院、人力資源和社會保障、財政、人民團體（婦聯、共青團、殘聯）等兒童保護相關單位負責人。此外，關心下一代委員會（關工委）的工作也與兒童保護相關。領導小組有助于整合各方力量和資源，統一思想，協同推進兒童保護工作的真正落實。調研時，試點地區已經成立或準備成立與困境兒童救助或兒童福利相關的領導小組，有一定的組織基礎，我們在領導小組中增加了兒童保護的制度設計和工作職責。根據國內外經驗，領導小組在兒童保護方面的職責包括以下三點：

（1）負責制定本地兒童福利和兒童保護的重要政策文件和實施方案，并向縣（市）委和政府匯報，使兒童保護有明確的政策依據和行動指引；

（2）負責領導和協調兒童福利、兒童保護相關政府部門和人民團體的多部門合作，明確并落實聯動工作機制；必要時，組織多部門聯席會議討論發生的嚴重兒童保護個案如何處理；

（3）負責宣傳、督促、檢查全縣（市）兒童福利和兒童保護政策執行和工作落實的情況，推動各部門兒童保護相關專業人員的培訓。

領導小組下設辦公室，負責領導小組的日常工作，領導小組辦公室設在該縣（市）民政局。

2.民政部門的職責

民政局需要明確負責兒童保護工作的行政科室，這在不同地區可能是不同的。當時，A縣一直由救災股（救災辦）負責困境兒童救助保護工作，建議把兒童保護和兒童福利工作從救災股中獨立出來，使其名正言順。B市社會福利和慈善事業科負責兒童福利工作，在兒童福利院設立了兒童福利指導中心，同時，社會事務科在救助站設立了未成年人保護中心。兒童福利和兒童保護如果能由一個部門管理將更有效率，無論兒童保護歸口哪個科室，民政部門作為兒童保護的執行和管理部門具有以下職責。

（1）負責處理兒童福利和兒童保護工作領導小組（或委員會）的日常事務，起草相關的政策文件和實施方案，協調、指導全縣做好兒童福利和兒童保護的宣傳教育、法規解釋、政策落實、經費預算、人員培訓、制度建設、工作考核、數據統計和對外發布信息等工作。

（2）設立、指導和管理24小時兒童保護熱線（可以設在兒童福利院或者未成年人保護中心），配備2名接線員，24小時接聽熱線電話，接受針對兒童的暴力、虐待和忽視等各類侵犯兒童合法權益的報告，并初步判斷這些報告是否成案，然后根據兒童保護工作程序處理。

（3）落實聯動工作機制，建立政府正式系統之間以及與社會非正式系統的合作，組織、協調多部門個案會議和多學科專家會議，討論評估已經發生的高危個案，提出干預方案，形成決議。

（4）在兒童福利院或未成年人保護中心設立兒童庇護中心，接受嚴重受虐兒童的臨時庇護，為其提供照顧、教育、醫療和心理輔導等服務，或者安排家庭寄養等。根據多部門個案會議或多學科專家會議的決議，以及受暴力傷害兒童家庭功能恢復情況，協助家外安置的兒童返家，或者必要時依法代理受虐兒童向法院申請“人身保護令”和撤銷（變更）施虐者的監護權。

（5）負責制定兒童保護工作程序和兒童家庭服務計劃，定期對兒童保護工作人員進行兒童保護的專業培訓，提供兒童和家庭保護服務和救助。

（6）指導、檢查鄉鎮（街道）政府的兒童保護工作和社區兒童福利主任（督導員）的工作，支持和督導基層社區進行定期家訪、高風險家庭篩查和宣傳教育，做好針對兒童的暴力、虐待和忽視傷害事件的源頭預防。

（7）依法做好全縣（市）兒童社會福利機構、兒童保護機構、社會服務機構的監管和統籌工作，各機構接到受暴力傷害和虐待忽視兒童的報告或者在工作中發現這樣的兒童，及時轉介給兒童保護熱線，由后者根據規定的程序匯總上報。

（8）負責兒童保護數據、資料的收集匯總和建檔，做好受暴力、虐待和忽視傷害的高危兒童及家庭的個案管理。

（9）大力培育社會組織，特別是專業的社工服務機構，推動政府購買社會組織的兒童福利和兒童保護服務。

此外，課題組也制定了領導小組其他成員單位各自的兒童保護職責，受本文篇幅所限，這里無法贅述。

（五）縣級兒童保護主管機構建設的政策保障

兒童保護主管機構建設的最終目的是為了更加有效地保護兒童。因此，不能落入“衙門”思維，僅僅關注機構本身的建立，更重要的是關注這個機構的有效運行，使之能用、管用。為此，一些關鍵性的支撐政策的出臺至關重要。在國家立法滯后的情況下，借鑒其他國家和地區的兒童保護經驗，結合本地實際，A縣和B市根據課題組的設計和建議，在2014年6月和2015年1月分別出臺了政策文件。①A：《關于在全縣建立兒童福利和兒童保護制度的通知（試行）》；B：《適度普惠型兒童福利制度建設試點工作方案》。

首先，該政策文件明確規定了兒童福利和兒童保護工作的主管機構及工作機制、領導小組及各部門在兒童福利和兒童保護方面的職責、兒童安全報告制度、兒童保護工作內容及程序或機制，使兒童保護主管機構的建設和運行走上了法制化和現實性的路子。

其次，兒童保護主管機構的運行需要配備工作人員，縣級層面有兩種選擇，一是專門成立領導小組辦公室，建議工作人員配備3人，負責領導小組的日常工作，包括兒童福利和兒童保護工作；二是原有行政科室兼領導小組辦公室，具有兒童保護和其他的行政職能，可配備2人負責兒童保護工作（和兒童福利工作）。在鄉鎮（街道）層面，每個兒童福利指導中心（工作站）或未成年人保護工作站的人員配置至少需要2人，一人專門負責兒童保護工作，一人負責兒童福利工作。嚴重的兒童虐待個案需要工作人員到現場調查，除了兒童福利主任或督導員和警察，鄉鎮（街道）的工作人員也需要參與。在村（社區）層面，需要配備一名兒童福利主任（督導員）或兒童保護主任，具體負責配合從風險篩查、兒童虐待的發現和報告，到對兒童和家庭的調查評估、處置和服務等工作。初步的人員配備見表1。

表1　兒童保護工作人員配置表

最后，經費保障是兒童保護主管機構及兒童保護制度運行的基礎。應該通過專項財政預算來保障兒童保護主管機構及相關工作人員的工資及辦公經費、熱線運行經費、兒童保護信息數據收集經費、咨詢專家費用、受虐兒童安置和養護費用、風險家庭篩查經費、兒童保護宣傳教育經費、醫療檢查和行政司法程序的費用、購買社會組織服務經費等。

A縣和B市包括狹義兒童保護制度內容的政策文件的出臺，兒童保護熱線的開通，社區風險兒童及家庭的篩查，少量個案的被報告和干預，國家監護制度的確立，顯示具備四個基本要素的狹義兒童保護制度初見雛形，這是我國兒童保護試點的重大進展。現有政策還需要進一步完善，建議明確兒童保護工作問責制度，切實增強兒童保護工作的“剛性”；明確兒童保護的人員和經費安排；加強社工專業機構的培育和兒童保護專業人員的培養；發展以預防為本，以社區為基礎的兒童保護模式，提高兒童保護工作的實效。我國的兒童保護工作任重道遠，面臨不少困難，但試點地區的實踐為我們提供了可供借鑒的經驗。

□專題研究：兒童保護與兒童福利

（責任編輯：袁小平）

Construction of Child Protection Authorized and Responsible Organizations of Local Government
—Based on Child Protection Pilot Practice in A County and B City

QIAO Dong-ping

Abstract:Prevention and intervention of child abuse or violence against children is an common concerned problem around the world. However, the strict child protection system has not been established in China. In recent years, increasing number of child abuse and neglect cases with serious injuries and deaths highlight the loopholes in child protection system in China. The main reason is that China does not have a clear child protection authorized and responsible organization and national monitoring system for a long time. Based on the qualitative research and action research conducted in the field of two pilot counties in Henan and Jiangsu, this article, for the first time, designed a system of county-level child protection authorized and responsible organizations, including organization structure, notion, objectives, responsibilities, mechanisms and allocation of human resources and funds. We have pushed forward the government to release child protection policy and clearly point out the child protection authorized and responsible organizations and their responsibilities, as well as to practice child protection, In addition, we hope that Chinese child protection system can be greatly improved by releasing related policies based on the small pilot project or interventions.

Key words:child protection authorized and responsible organizations; child abuse; child protection system

基金項目：本課題是兒童樂益匯“中國兒童保護項目”的子課題。
感謝中國兒童樂益匯和澳大利亞新南威爾士大學的項目資金資助，感謝試點地區政府各部門特別是民政部門的參與和協助！

作者簡介：喬東平，北京師范大學社會發展與公共政策學院副教授、副院長、博士生導師，研究方向為兒童保護、家庭和兒童福利、社會政策、社會工作。（北京，100875）