城市大氣污染治理的困境與路徑
——以北京市C區垃圾焚燒廠的個案研究為基礎

何珊君

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城市大氣污染治理的困境與路徑
——以北京市C區垃圾焚燒廠的個案研究為基礎

何珊君

摘 要：本研究通過對國內外相關理論的梳理與北京市C區垃圾焚燒廠周邊4個村莊的28位村民的訪談，分析周邊4個村莊村民參與垃圾焚燒廠項目建設的環境影響評價的實際情況，用敘事的方式把村民的苦難和行動邏輯講述出來，深度挖掘垃圾焚燒過程中所釋放的有害氣體治理的困境，并討論北京市大氣污染治理的路徑和經驗教訓。在此基礎上，本文從公共參與依法治理的視角，提出了城市大氣污染有效治理的路徑與對策。

關鍵詞：大氣污染；公眾參與；溝通協商；垃圾焚燒

環境保護已成為當下中國一項事關千秋萬代的緊迫事業。國家頒布了若干環境保護方面的法律，但環境治理仍不盡人意。2011年11月之后，北京市持續出現霧霾，官方、環保NGO組織和民眾也開始激烈討論空氣質量標準，大氣污染治理成為北京市環境保護的首要問題。市政府采用多種措施治理，其中一項就是改垃圾填埋為垃圾焚燒發電，這是減少碳排放、治理大氣污染和解決城市垃圾問題等具有多重環保功能的有效路徑，因為大氣污染源中有很大比例為垃圾焚燒中發電燃煤釋放。因此，北京市加快推進生活垃圾焚燒和生化處理設施建設，并大力推動垃圾焚燒發電和循環經濟產業園的建設。但是治理并不理想。問題出在哪里呢？今后我們如何進行改進？帶著這個問題，我們走進了北京市C區的一個垃圾填埋場進行深度研究。

C區是北京市的一個行政區。隨著快速的經濟發展和城市化進程，北京市的人口數量迅速增加。在十五年的時間里，北京市在2014年年末，全市常住人口總計2151萬人，比1999年年末的1257萬人增加了71%。①參見北京市統計局：《1999—2014年國民經濟和社會發展統計公報》，北京統計信息網，www.bjstats.gov.cn/xwgb/tjgb/ndgb/200605/ t20060526_42167.htm。相應地，因工業生產、城市建設和居民生活等人類活動產生的城市生活垃圾也與日俱增。2013年，北京市的生活垃圾產生量為671.69萬噸，每日垃圾產生量為1.84萬噸，年垃圾處理量為666.96萬噸。2013年，北京市共有生活垃圾處理設施30座，總設計處理能力1.75萬噸/日。無論從每日還是每年的數量來看，都存在處理能力缺口，而且由于總設計能力和實際處理量之間的較大差額，垃圾處理設施大多處于超負荷運轉的狀態。面對垃圾困局，北京市加快推進了垃圾資源化處理工作，規劃到2015年達到垃圾焚燒、生化處理和填埋比例為4:3:3，實現城區原生垃圾零填埋。在這個背景下，政府決定將建于20世紀90年代的C區安氏村垃圾填埋場改造為安氏村垃圾焚燒廠（下文均稱為“C區垃圾焚燒廠”），并在其所在鎮政府公告欄里貼出工程環境影響評價公告，知道真相的公眾發起了一系列抗議活動，導致C區垃圾焚燒廠建設項目暫停，此后通過政府與公眾之間的對話和協商，并出臺了相關法規條例，用法制化來規范垃圾處理這一事件，該項目又重新啟動，但一系列的問題又隨之產生，下面我們通過實證研究來了解它的問題所在。首先,我們對有關國內外環境保護與大氣污染治理中相關的重要理論與研究作簡單介紹，以發現大氣污染治理中的核心問題；其次展開實證研究，溯源治理的困境、路徑及其深層邏輯，然后提出相應的對策。

一、文獻回顧

（一）國外有關環境抗爭中公眾參與和受害者權益保護的研究

大氣污染治理屬于環境社會學的一項議題，其中涉及的重要問題就是環境抗爭中公眾參與和受害者的權益保護問題。從20世紀80年代中期開始，巴特爾（Frederick H.Buttel）等人采用了科學社會學的社會建構視角，分析了全球的環境變遷，并提出環境社會學關于這一問題的研究綱領，強調“解構”的重要性。①［英］弗雷德里克·H·巴特爾： 《社會學與環境問題：人類生態學發展的曲折道路》，馮炳昆譯，《國際社會科學雜志（中文版）》，1987。美國社會學家漢尼根（John Hannigan）對此有系統的梳理和介紹，他認為環境問題的社會建構包括三大中心工作，即集成環境主張，發現和闡述問題；表達環境主張，把環境主張引入公眾視野，把問題公開化、合法化；競爭環境主張，在政治領域內尋求法律和政策援助，以便采取政策上的行動。當然他還指出了成功建構環境問題的六大必要因素。②［加］約翰·漢尼根：《環境社會學》，洪大用等譯，北京：人民大學出版社，2009。由此，牽出了大氣污染治理中的兩個核心問題，即環境抗爭行動中的行動邏輯與公眾參與問題，而行動邏輯中影響較大的是鄰避運動，它的核心在于受害者和利益受損者的權益保護，與這兩個問題相關的重要研究成果有以下幾個方面。

1.環境集體行動研究與“鄰避運動”的反思

源于20世紀60、70年代的西方環境運動經歷了近半個世紀，出現了環境運動組織方式上的變化。不過，克里斯托弗·盧茨（Christopher Rootes）等學者對發展中國家環境運動的研究對我們有一定啟發。他們對西方主要發達國家和一些發展中國家的環境運動做了一個概括性的研究，重點討論了環境運動制度化與新型的環境活動分子網絡之間的關系，并對全球環境運動的前景做了討論。他們通過實證研究，討論了由于文化和資源等因素的限制所導致的制度化環境運動組織能力較弱的國家中，如西班牙、希臘等國，地方性團體對環境議題的“發現”作用，以及在全國環境議程得以確立后，全國性或制度性環境運動組織的運作狀況。③［英］克里斯托弗·盧茨：《西方環境運動》，徐凱譯，山東：山東大學出版社，2005。皮特?何（Peter Ho）通過對中國環境抗爭行動的長期實證研究，把國內的NGO行動模式包括環境保護運動稱作“嵌入式行動主義”，并對其賦予了正面的期待。④［荷］皮特·何、［美］瑞志·安德蒙主編：《嵌入式行動主義在中國》，李嬋娟譯，北京：社會科學文獻出版社，2012；Peter Ho. Greening without Conflict? Environmentalism, NGOS and Civil Society in China. Development and Change, 2001（32）.他們的研究中都發現環境保護中影響較大的行動是“鄰避運動”。

所謂“鄰避效應”（NOT-IN-MY-BACK-YARD）,就是指一些具有負外部性的公共設施的周邊民眾，因設施可能或已經產生的風險而反對土地使用及其產生的危害的抗爭行動。20世紀50、60年代，鄰避運動在英美國家漸漸多了起來。反思“鄰避運動”本身，如果周邊民眾僅僅是因為對自身的生存造成損害而要求鄰避設施遷址，就可能造成對別的弱勢群體的不公平，因為改遷到的地方居民的資源動員能力可能更弱。而且，鄰避運動不能只關注遷址這一項議題，更要關注背后的環境正義、政治協商和民主參與議題①王奎明、鐘楊：《“中國式”鄰避運動核心議題探析——基于民意視角》，《上海交通大學學報（哲學社會科學版）》，2014（1）。，如果能夠推動政府和民眾對話的制度建設則是最好的選擇。而且在一些經濟發展和環境保護產生較大沖突的地區，諸如臺灣地區，如何能夠從單純的鄰避運動中走出來，實現各方對話和自愿合作，加強鄰避設施運營中的技術改造和監督，以實現經濟和環保的雙贏，也引起了學者的注意。②丘昌泰：《從“鄰避情結”到“迎臂效應”——臺灣環保抗爭的問題與出路》，《政治科學論叢》，2002（17）。所以，鄰避行動除了涉及受害者的權益保護，還涉及環境保護中的公眾參與。

2. 民主協商和“亞政治”中的公眾參與

德國社會學家貝克（U.Beck）從風險社會理論角度提出環境保護中的民主協商和“亞政治”策略。他認為風險對社會的刺激在于未來預期的風險，面對風險的不確定性，風險爭論的重心轉向了“公民的廣泛政治活化”，貝克指出，“通過對某些亞政治的可能性加以擴張和進行法律保護以施加影響”，如此，他將希望寄托在獨立的法庭、媒體、公眾抗議以及所有領域（尤其是醫學、化學等職業實踐）的自我批判，這種批判以廣泛的公眾參與為基礎，而目標直接指向對風險承受者和受害者及人類生存環境的保護。另一方面，民主政治可以通過創設司法、法律條件來鞏固它本身所具有的保護、決議和論證等功能，為“亞政治”提供條件以相互促進。貝克指出，以往的集權命令式政治在面對風險時有其困境，這就需要民主政治和“亞政治”或“開放政治”的共同努力，以應對風險及其治理。這種民主政治主要指廣泛的公眾參與。③［德］貝克：《世界風險社會》，吳英姿譯，南京：南京大學出版社，2004。

相對于“亞政治”理論，德國社會學家哈貝馬斯（Jürgen Habermas）認為，應該構建一種溝通協商的民主，在多元主體之間展開對話，表達自己的利益，然后在討論的基礎上相互妥協并達成一致，以避免強烈的沖突。④［德］ 哈貝馬斯：《在事實與協商之間》，童世駿譯，上海：上海三聯書店，2003。在當今轉基因技術風險、食品安全風險、大氣污染風險以及恐怖主義風險等諸多風險面前，我們需要了解的是如何疏通政府與公眾之間的關系以共同去應對這些風險，尤其是落實到法律層面的公眾參與中去。這種參與的性質“是作為法律共同體或政治共同體的成員所行使的政治參與，它的價值在于為民主法治國提供了一種程序正當性與合法性的依據。”⑤何珊君：《法社會學新探：一個學科框架與知識體系的構建》，北京：北京大學出版社，2014，第136頁。最終通過這種公共參與來實現環境保護的目標。

斯科克波（Theda Skocpol） 與菲奧里納（Morris P. Fiorina）曾經概括了西方公民參與的三種理論模式。一是以帕特南為代表的社會資本理論。該理論的內容包括個人之間通過信息網絡、互惠或合作、共享規范、社會關系等參與社會行動，產生社會信任和社會資本，小群體內的社會信任能擴展至對政府的信任，促進有效的公共管理，活躍的公眾參與是民主政治的保障。二是理性選擇理論。它關注的問題是：什么類型的公民參與？參與目的是什么？分析制度與組織如何為個人參與提供激勵，然后探討這種制度安排是否能達成社會最優產出。三是歷史制度主義理論。該理論意指，民主在歷史上產生于不同社會群體之間以及國家權威與其治理對象之間長達一個世紀的斗爭，自由議會制度和民主都是有組織的沖突與不信任的產物，公民志愿參與是作為對政治施加影響來理解的。①Fiorina , Morris P. “Extreme Voices : A Dark Side of Civic Engagement . ”In Skocpol , Theda and Morris P. Fiorina （Eds. ） , Civic Engagement in American Democracy. New York : Russell Sage Foundation, 1999.這三種理論模式下的公民參與在西方環境保護行動與大氣污染治理中產生了廣泛的影響。

（二）國內的相關研究

國內社會學界對環境問題的研究主要是“實踐取向”。洪大用指出，由于發展階段和發展模式差異，以及社會文化、制度及階層結構的差異，我國的“環境社會學應該特別關注對于具體社會與具體環境之間關系的經驗分析”，“最大限度地把握環境與社會之間互動的真實情形”②洪大用：《環境社會學的研究與反思》，《思想戰線》，2014（4）。。這種實踐取向，指的是積極推進和改善環境治理的多重實踐，關鍵是發現這些行動背后的社會運行機制與行動邏輯，促進環境保護和污染治理中現實問題的有效解決。接下來，我們對國內環境保護和大氣污染治理中兩個核心問題的相關研究做簡單介紹。

1. 鄰避運動研究

國內的鄰避運動研究主要集中在對其產生的原因、特點及對策的研究上。其中對產生原因的歸納大多是信息不公開、公眾參與不足、補償不到位等方面，而提出的對策也大多和此有關。③熊炎：《鄰避型群體性事件的實例分析與對策研究——以北京市為例》，《北京行政學院學報》，2011（3）；何羿、趙智杰：《環境影響評價在規避鄰避效應中的作用與問題》，《北京大學學報（自然科學版）》，2013（6）；董幼鴻：《“鄰避沖突”理論及其對鄰避型群體性事件治理的啟示》，《上海行政學院學報》，2013（3）。此外，也有部分精彩的實證分析，譬如何艷玲就基于對實證案例的分析研究指出，中國鄰避運動的特殊性表現在幾個方面：鄰避抗議呈層級螺旋式提升；鄰避行動議題單一、難以拓展；鄰避沖突雙方無法達成妥協，并據此指出問題的關鍵不是有無實際沖突，而是能否確立政府的中立角色，開通協商性對話渠道，建構一種基于“制度緩解”（即賦予公眾參與權）的沖突解決機制，把這些沖突納入制度化途徑。④何艷玲：《“中國式”鄰避沖突：基于事件的分析》，《開放時代》，2009（12）； 何艷玲：《鄰避沖突及其解決：基于一次城市集體抗爭的分析》，《公共管理研究》，2006（4）。另外就是從“鄰避主義”的角度去對該項目建設引起的公眾抗議做一個解釋，當然，“鄰避”只是事件的一個外殼，重要的是其背后的受害者權益保護問題。

2. 公眾參與研究

很多學者在國內的環境運動組織的研究中發現了和西方環境運動理論不一樣的邏輯。由于國情制約，中國的環境公眾參與現實存在著資源動員理論等西方環境運動理論的解釋盲區。⑤馮建華、周林剛：《西方集體行動理論的四種取向》，《國外社會科學》，2008（4）。有研究者指出，運用“法團主義的視角”可以發現各種環保NGO在國內重大環境問題上的“利益議題缺失”或者“社會動員不足”的兩大困境。他們指出，只有在體制內某些力量的支持下才能借助部門間權力縫隙突破第一種困境，而在當下“安定話語”大環境下的中國，第二種困境尤其難以突破。這種情況下，環保NGO往往只是開展一些環保宣傳活動，不去觸及重大利益的環境議題，更不能去動員社會公眾。體制力量往往把環保NGO當作與其他部門博弈的力量。⑥晉軍、何江穗：《碎片化的底層表達：云南水電開發爭論中的民間環保組織》，《學海》，2008（3）。

有些學者把國內的NGO行動模式歸納為“嵌入”在政府正規體系和大局目標之中，即NGO組織或者環保人士必須在具有體制資源的情況下，才能很好地實現其公眾參與保護環境的目的。①玉苗、慈勤英：《“倚靠體制面向社會”體制外公益組織“準社會化動員”的個案研究》，《甘肅社會科學》，2013（4）。還有些學者的研究生動描述了水電庫區移民在移民精英的動員下，參與到爭取經濟補償乃至告倒貪官的上訪大劇中，在這個過程中，政府和村民們展開了對補償款進行討價還價的拉鋸戰。而具有知識和閱歷的上訪精英們則運用“問題化”、“行動姿態或儀式”等策略技術，達到自己的目的又保證自己的人身安全。不過，從民眾和國家的關系來看，“合法的反抗”形式下充斥的是農民的“中央是好人，地方基層是壞人”的認知，這種反抗是對權力體制合法性的一種再生產。②應星、晉軍：《集體上訪中的“問題化”過程》，《中國社會學年鑒》，2002（1）；晉軍：《兩種環保小世界：社會轉型時期的民間環保組織》，載郭于華主編：《清華社會學評論：面向社會轉型的民族志》，北京：社會科學文獻出版社，2012。

以上的研究脈絡有助于我們更好地把握環境治理的重心所在和提供理論上的解釋框架，但也存在“只見制度，不見個人”的問題，即便是有關公眾參與的研究，也更多偏重于制度和宏觀層次的敘事。本研究則希望從微觀具體的視角，基于受害者的苦難及其行動邏輯，原生態地還原受訪者所受的苦難、心態，以及環境治理中公眾參與的困境和環境保護工作的尷尬所在。希望通過當事人的描述，詳細分析4個村莊在參與環境項目建設的環境評價和空氣污染治理中所遭遇的困境，并指出阻礙了這種公眾參與制度真正得以落實的原因所在，從而為大氣污染的有效治理提供實證基礎和科學依據。

二、北京市C區垃圾填埋場改建的實證研究

（一）背景介紹

C區垃圾填埋場，位于北京市C區大谷鄉安氏村，南鄰該區主要河流，東側有大量別墅區，西側為教育園區。C區垃圾填埋場建成并運行于20世紀90年代中期，設計處理能力2000噸/天，設計使用壽命18年，目前負責近4個城區的生活垃圾處理，每天垃圾處理量超過了其設計處理能力。C區垃圾填埋場還對填埋氣進行綜合利用，供暖和發電。由于常年超負荷填埋，該填埋場在兩年內將提前封場。填埋場的建設單位是北京市環衛局直屬國有企業。目前，C區垃圾填埋場的管理和運營是由北京市環衛集團下屬的一家國企負責。另外，在同一個作業園區內，還存在一個生活垃圾綜合處理廠③作為奧運會重點配套項目，該處理廠是公私合營的企業，其中C區垃圾填埋所屬的國企占1/3左右的股份。，主要負責垃圾的篩分、分揀和發酵處理等初期工作。填埋場所占土地是20世紀80年代有償征收安氏村部分集體土地而得。目前，按照C區園林局的規劃，上述4個村子的土地都由糧食作物種植改為樹木種植。填埋場周邊2公里內有4個村莊，即安氏村、耳朵村、壁上村和劉莊。據實地調查，前3個村莊的人口大約分別為2000人、450人和4000人。安氏村和壁上村均有大量外來人口租房，他們大多數在附近或者C區打工，或者做些小買賣，諸如開飯館、藥鋪、理發店、商店等。目前由于拆遷，4個村莊皆出現“返遷戶”現象。④有些因為去外地買房、結婚等原因早已離開村莊的人口近五年來陸續返遷到村里。而在其周邊3公里內，則分布有11個村莊和6個居民小區，還有諸多工業區、企業、酒店設施等；在其周邊4公里內，則分布有兩個鄉鎮、30多個村莊和居民小區、別墅群，還有大量水域；在其周邊5.5公里內，除了上述區域外，還有大量高校分布。

（二）改建焚燒廠過程中周邊村民的困境研究

1. 生活困境與對生命健康的擔憂

我們經常聽到來自于環境專家和新聞媒體對垃圾填埋場、垃圾焚燒廠的安全性擔憂。其實，這些周邊村民也同樣認為，垃圾填埋積累大量沼氣，沼氣如果不及時排除出去就會引起爆炸。①據多位居民回憶，90年代就已經發生了多起爆炸，近幾年也有，尤其有好幾次是發生在上級檢查時。一般垃圾處理企業都宣稱，通過實時監測系統可以實現對垃圾填埋場運營的控制和監督。不過，實地調研發現垃圾填埋場在陰雨天和晚間確實會釋放發臭的怪異氣體，而且逃避了監管。

“不放出來它有壓力，沼氣。”（耳朵村林某某）

“它那底下是沼氣，能燃燒，壓力一夠了，自己就頂出來了，知道吧，要不然會爆炸了。”（耳朵村杜某某）

“那會兒在市場里頭上班（在垃圾填埋場開車），真沒覺得味有多大，真的，從那兒一出來你真的受不了。我告訴你，我到家，洗完澡換衣服，全換，到時候到哪去，跟誰站邊上，誰都說身上臭著呢。”“那回我爸，走個來回，晚上十點多十一點了，媽呦，把我爸怕死了，血壓越高，出不來氣，吭咔吭咔出不來氣。”（耳朵村杜某某訪談記錄）

垃圾填埋場周邊4個村子的村民們，每天忍受著刺鼻的臭味。身體上的苦痛烙印不是一種利益計算的損失，在面對疾病的困擾和面臨著生命的威脅時，村民覺得生命更重要，補償款不能解決他們最關心的問題，村民們口中所說的“聞味錢”一詞，聽起來就像一種對生命的戲謔。因此，在沒有制度性的渠道可以表達他們的需求和解決他們的問題時，他們更容易激起反抗。

“看法那是大哩很吶，熏得不行啊，刮風、陰天、擱哪兒下雨天的時候，那好家伙，那聞都不能聞啊。（為啥是刮風下雨的時候啊？）那刮風了不就刮過來了嘛，陰天的時候氣壓低啊，下雨的時候那垃圾池子滿了他得放氣啊，怕爆炸呀，爆炸那還了得。夏天的時候那更是一天都不敢開窗。那都有毒啊。（什么毒？）反正是啥亂七八糟的毒，二噁英啥玩意的。反正這廠就沒好事。（你做環境評價的問卷了嗎？）沒有，不知道，沒聽說過。那還評價啥哎，建都建好了哎。給你說，啥都沒用。”（張司機訪談記錄）

“你要等會啊，這晚上啊…這夜了啊，夜里一點…夜里一點半至三點…都夜里放。”“都夜里…晚上你們來…你收點空氣回去驗去你，你…都夜里放。”（壁上村6人群訪記錄）

“我就說啊，就這么一小村，得癌的這一年就好幾個。一年都死了十幾個人。還合格呢？你說可能會同意的嗎？（是得癌嗎？知道是哪方面的嗎？）肺癌什么癌的，胃癌…前兩天剛死一個，49，男的，肺癌。去年是死八個吧，今年死仨了。”（耳朵村林某某訪談記錄））”

“人的生命是無價之寶。您要說這倆錢，它按錢它就，人就值那倆錢啊？” （壁上村王某某）

上述訪談中我們可以發現，村民處于他們自己建構的社會框架的最底層，忍受著苦難和疾病。這些造就了這些村民們的日常態度和獨特的身體記憶。他們就像訴苦一樣，訴說著他們最普通不過的日常生活。這種訴苦更是一種無奈之下的埋怨。布迪厄曾經在其《世界的苦難》一書中指出，社會學要去關注底層弱勢群體的社會疾苦，那些在微觀的日常生活世界中的苦難有其社會和政治根源，社會學要做的就是去傾聽他們的苦難，揭示其背后的深層根源。而政府精英們被技術官僚所左右，后者習慣用一些民意調查一類的“社會巫術”，通過集體話語和似乎科學的手段制造出掩蓋社會疾苦的幻象。不僅無益于揭示社會問題，反而對現實具有一種壓制性的政治效果。①畢向陽：《轉型時代社會學的責任與使命：布迪厄〈世界的苦難〉及其啟示》，《社會》，2005（4）。一旦這種苦難與壓抑忍無可忍，這種無奈就有可能會爆發成村民對抗政府的集體行動。

2.環評中村民參與的困境

（1） 表達機制的不暢和村民的無奈

三個村子已經確定搬遷方案，部分村民認為搬遷后依然處于風險半徑之內，而有的村子搬遷依然遙遙無期。但這些問題向上反映也不會及時得到答復，甚至中間環節就被截留下來了。由于建設垃圾焚燒廠是行政命令，村民們認為和當局斗是沒有好結果的，是有風險的。對于政府說定的事，村民們大多都認為是不可能有機會改變的，對他們來說，這是一種無奈或無能為力，但是他們會采取行動去表達自己的不滿。

“不是無所謂啊，這東西啊，往上反映，打驢年就往上反映。咱們老農民啥也沒用，定了，你就改不了。”（壁上村張某某）

“我這年紀了，年紀大了，我不操這心，我又不是我自己…國家有法律規定？區里鎮里他都不管，你老百姓能管什么啊？”（壁上村張某某）

“上回讓咱簽字那個，說這個拆遷同意不（同意）。就是你同意拆遷、同意焚燒，是這個吧，我記得有一回。但是他跟我們說的可不是這么說的。”（耳朵村杜某某訪談記錄）

“都調查什么了，把門那會兒，調查簽那個什么愿意不愿意搬遷…上回來簽字的那個，就是你同意拆遷就拆遷，哦，同意焚燒，同意建焚燒，是這個啊，大伙都簽了嘛，同意建焚燒。你給拆遷你建就建唄。問題是，關鍵是我們在同意拆遷的情況下同意你焚燒啊！（大笑）”（耳朵村劉某某訪談記錄）

“（你們可以打12369電話舉報垃圾廠啊。市環保局會來查他們，要罰他們錢的。）舉報，舉報，舉報管什么用吶？舉報沒有意義。比如說，上面來采訪了，上面來啥人了。也絕不跑來問我們來。找不到我們這。文件你也瞅不見。文件絕對不給你瞅，老百姓讓你瞅這個。（那找誰去啊？）找不著我們…（停頓很久）那絕對找不著我們。”（壁上村6人群訪記錄）

這段訪談反映出了多方面的問題。第一，政府以搬遷周圍部分村莊為條件，使得這些村莊的大部分民眾同意建設垃圾焚燒廠，或者以模棱兩可的交換條件等形式，取得村民建焚燒廠的同意，結果政府許諾的條件沒有落實，而焚燒廠卻建了起來，這種行為勢必會傷害村民的感情，他們真實的苦難得不到反映，解決更無從談起。第二，假如村委會、環衛企業、環評單位通過一些手段、策略取得建廠的村民同意書，相關監督部門又是這種瞞上欺下或走過場的形式，不僅村民們的真正苦難與想法無法順利呈現在管理者面前，受害者郁積了更多的不滿與抱怨，而且政府部門也無從了解事實真相，政府在民眾心中的權威形象也會大大降低，為沖突埋下隱患。第三，村民的談話不僅反映出他們對建焚燒廠在制度上的無可奈何，更是反映出環境項目建設的環評和空氣污染治理中制度安排的嚴重缺陷，受害者和利益受損者與環衛企業、環評單位及政府相關部門之間缺乏一種暢通無阻的溝通機制。第四，基于我們對鄰避運動的反思，僅僅反對建立在自家后院或者以搬遷為談判籌碼同意建設垃圾焚燒項目，可能是對其他民眾的一種不公平②王奎明、鐘楊：《“中國式”鄰避運動核心議題探析——基于民意視角》，《上海交通大學學報（哲學社會科學版）》，2014（1）。，比如，焚燒項目會建設在沒有資源動員能力的更加弱勢的群體居住區域，或者政府選擇性地賠償搬遷一部分村莊及居民，而對另外一些處于同樣污染半徑范圍內的社區及居民不予搬遷，就是一種制度上的不公平。對這部分村民或居民而言，也應該有表達渠道。

（2） 環評工作的執行不到位與參與不充分

作為垃圾場1—3公里范圍內的4個村子，有很多村民不知道有環境影響評價這件事，也沒有在居民區進行公示，而且有人認為是某些人士或部門故意耍了一個小伎倆讓環境評價工作蒙混過關。不論是對以前有關部門來監測垃圾填埋場環境質量的行為，還是對2014年的項目建設環境影響評價工作，這些村民的敘述都給人留下一種深刻的印象——環境影響評價工作并未體現真正公眾參與，很多村民甚至都沒聽說過，不知道這回事，有的話至多是走個形式，而直接受害的村民利益與權利是得不到反映與保障的，他們的苦難與聲音是無處表達的。

“（你做環境評價的問卷了嗎？）沒有，不知道，沒聽說過。那還評價啥哎，建都建好了哎。給你說，啥都沒用。”（張司機訪談記錄）

“（環境評價的一項重要內容就是公眾參與，包括開座談會、發問卷，向你們了解情況。）也沒有給俺過問卷。也沒聽說過，可是人家現在都已經開始建了。（王某某：也沒開過村民代表大會。）” （壁上村姚某某訪談記錄）

“現在這社會。你要有事，可以在公告欄里貼個條。現在全部都藏著掖著。哪有什么條啊？沒轍。全部胡說八道…應該貼村里，讓大家知道，這個法律在村里貼出來。”（壁上村張某某訪談記錄）

“他沒有啊，他沒有問啊。他沒給俺們問卷嗎，他也沒給俺們簽協議過。給什么啊？給村民代表啊。什么代表啊？就這一伙，你代表了，你來一看給點油費錢。你不簽，那相關的就沒你的份了唄。屁股后頭有的是人。不是嘚吧嘚吧的那20塊錢嘛。（簽個字給點錢？）對呀！嘚吧嘚吧就20塊錢不就完了嘛！”（壁上村6人群訪記錄）

“你像說政府要弄測空氣的那個，他知道他就把那節門關了，讓他憋著，等他這一撤…（一直安一個，安到廠里不讓關呢？）沒人給你安，再一個，他那個，在那哪，我拉過一個就是環境，就是檢測環境的那個，問他，他說跟你們檢測的根本就不是這個對身體有害的，沒害的，污染不污染的，檢測的別的，為什么告訴你合格呢，檢測的項目就不對，知道吧？（他說的？）哎，人家就跟我那什么，說給你檢測的項目就不對。”（耳朵村杜某某訪談記錄）

“（做問卷，那問卷是環境評價的，就是現在有法律規定，項目建設要通過環評，現在有法律嗎，）（不屑），唉喲，我告訴你，什么都有假，都作假，你覺得能有真的嗎，他要說服老百姓了，這是老百姓，都是老百姓，你問問，同意過嗎？（林某某：聽都沒聽說過。凈是胡說八道。根本就沒聽過你這詞兒。）”（耳朵村杜某某、林某某訪談記錄）

社會應對環境變化的過程和機制，需要我們更多地通過實證分析去呈現和歸納，而環評中有關公眾參與的類型和過程研究是其中一個重要部分。最新的《環保法》明文規定了信息公開、環境評價中的公眾參與、舉報監督和公益訴訟是目前主要的公眾參與辦法和途徑。而我國的《環境影響評價法》也明確鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價。①參見《中華人民共和國環境影響評價法》第五條。所以，環評中的公眾參與顯得尤其重要。通過實際訪談發現，不論是有關部門的環境質量監測工作，還是項目建設環境影響評價工作，都可能存在真實性和合法性的問題。環境影響評價中的公眾參與被打了折扣，阻礙它的力量至少包括村委會、垃圾填埋場的所屬企業、環評單位，甚至還有其他政府部門。比如，隨機選擇偶遇的少量人群進行問卷填寫，而且有些人可能不識字，參與的公眾絕對數量過小；在征求是否同意建設焚燒廠時，以是否同意村莊搬遷的含糊名義獲得村民的簽字。因此，權力會通過各種法律的縫隙，利用種種策略和權力技術以實現自己目標。①李猛：《日常生活中的權力技術：邁向一種關系/事件的社會學分析》，北京大學碩士學位論文，1996。環評是治理中非常重要的一環，由于這種環評的做假或干脆不進行環評，就會導致環境影響評價過程中公眾參與度的大大降低，尤其是收集不到利益直接相關者和受害者的真實苦難與境況，環評的實際效果幾乎等于零，也讓法律的規定流于虛無。

（3）對政府的不信任和對法律的無知

在很多村民看來，由于建設垃圾焚燒廠是行政命令，是政府行為，所以即使是采取法律維權行動，也不會有什么好結果。他們甚至認為，部分當局行為的效力是高于法律效力的，害怕高昂的官司費或者為人身自由考慮，以及害怕秋后算賬等原因，他們的權利即使在受到侵害時也不會采取法律維權。

“這事啊，怎么說呢，你簽字，反正是給村支書了。你同意不同意，也是建，你同意不同意，也建了，你作為草民，你擰不過人家。這老農民他不懂法規。（不懂？還是不知道？）不知道有這法規。（知道了會用嗎？）知道法規了，你怎么用啊，你告誰啊。民告官告得過嗎？（找律師啊。）找律師，誰請律師啊？你請律師請得起嗎？比如俺這仨人，有倆人也去，一塊兒花錢呢，還是我花。寫稿子都要錢。真不知道這法律。” （壁上村郝某某訪談記錄）

“國家定什么（法），到地方了也不好使。知道不？”（耳朵村徐某某訪談記錄）

“罰他們錢管什么用啊。罰錢交國庫跟俺們沒關系。這……這……你別這么搞。他罰他，他弄不走他，還這樣，市領導他弄不下去，再補他。來回折騰，老百姓一點…… 老百姓弄不著。”（壁上村6人群訪記錄）

“你再有這法律，人也說實在，人家第一期工程都施工了，你說你小小老百姓還能給人推翻了？你再不同意……”（壁上村王某某訪談記錄）

“用法律有什么用啊？現在問題是你弄不了他不是。貪污，貪污太多不是，官官相護不是，你弄得了誰啊？”（安氏村馬某某訪談記錄）

訪談中發現，無論村民們知不知道有相關的環保法律，村民們都不愿用法律去維護自己合法權益。人們很無奈地訴說，不可能用法律去解決問題。這和費孝通提出的鄉村中的“無訟”不是一個含義。②費孝通強調的是，和主要運用法律實現社會秩序的城市不同，具有教化功能的禮治秩序在鄉村是更可取的，人們很少訴諸于折獄或者訴訟。費孝通：《鄉土中國》，北京：商務印書館，2011。他們不訴諸法律的原因有四點。第一，該建設項目是政府行為，已經確定的事，誰也擰不過。政府高于法律。第二，代價高，請不起律師。第三，舉報與否，用不用法律，都不能從對污染企業的罰款中獲得真正問題的解決。第四，基層存在腐敗行為，法律也沒有用。對法律不信任。除了上述四個原因，還有一個緣由，是他們對法律與黨、高層政府和基層政府之間關系的看法存在一種微妙的心理，民眾對于政府行為和法律之間的關系似乎是一種模糊的認識，或者是一種無奈的認識，要么認為政府行為就是法律規定，要么認為政府大于法律，無可奈何。所以，對法律與政府之間的混同與認知偏差，也是造成民眾放棄用法律手段參與環評與維權的原因之一。還有些村民，認為項目是政府行為，權大于法，或者法律與政府是一家，法律是會維護政府權力的，幾乎沒有勝算，所以對法律維權途徑置之一旁。其實，從垃圾填埋場的選址、建設、運行中的每一環節，作為直接受影響的村民，法律都有賦予他們的權利和規定，而他們或因不知或因放棄，致使他們自身利益無法通過合法渠道得到保護。很難想象，當自己的環境權益受到損害時，人們并不是“為權利而斗爭”①［德］耶林：《為權利而斗爭》，胡寶海譯，《民商法論叢》第2卷，北京：法律出版社，1994，第12頁。，同時，法律也因他們的放棄而無法得到有效實施。但法律能否得到有效實施，“重心在于研究規則體系適用過程中的各種語境、各種宏觀與微觀因素和背后更深層次的社會事實。”②何珊君：《法社會學新探：一個學科框架與知識體系的構建》，北京：北京大學出版社，2014。這個事實就是上述的村民的各種無奈與困境。

3.政府和村民溝通不暢所致的制度性困境

“耳朵村杜某某：為什么呀，我們這一派人去，不是說我們想派誰就派誰的？知道吧，都是上邊派，上邊往下派，上邊往下派的人去呢，往就明告訴你，你去上哪去，檢測，測什么什么，給你規定，不讓你瞎測。（林某某：什么時候來，來多少人，那市場都知道呢。）來了以后到這兒，人家市場人…（上次什么時候？）人家來了以后到這邊，領導過來接人家，請人家吃飯，給人家開房干什么的，他哪檢測去？（耳朵村林某某；來測好幾天也沒測出來什么啊。）（沒有村民過去？）村民？你根本接觸不到人家（檢測人員）。（耳朵村杜某某、林某某訪談記錄）

上述訪談資料表明了政府和村民溝通不暢。政府在項目建設環境評價上的工作不到位，使得村民覺得自己并未參與到對新建垃圾焚燒廠的決策議程中，而且自己的身體健康、財產將受到損害。而政府更多的是從垃圾必須要得到處理的擔憂和困境出發，反正建在哪里都會引起一系列問題，除了經濟補償的議題，還會夾雜著一些回遷戶、突擊建房、死纏爛打的難題，再說，國外、臺灣地區的經驗表明，“鄰避”不是解決問題的辦法，因此，就不顧居民的反對任性地強行建設。這就使得雙方都從各自的認知與想法出發去行動，最終勢必會導致沖突。更何況，政府在項目建設環境影響評價工作中的不當行為給環評制度與法律造成的制度性傷害，使得政府與村民之間本就不暢的機制雪上加霜。所以，在這樣的情景下，想達到環境的有效保護與空氣污染的有效治理自然是空中樓閣。

總之，在4個村莊諸多村民的敘述中，他們對未來的希冀也不是那么統一。就拿劉莊來講，有些村民希望早點搬遷，自己的生命要緊，怕還沒等到房屋評估呢就一命嗚呼了。而有些村民卻怕搬遷后房屋補貼太少了，而且之后的一千元補償就沒有了，所以內心比較猶豫。猶如袁某某說“俺們村百分之八九十都同意，只有那一二十的不同意，俺村人矛盾著呢。”此外，村民們答應在兩年的協約期內不再鬧事，不再制造事端給政府添麻煩，只是暫時的消停。他們仍會通過村民代表在人民代表大會會議上提出符合自己訴求的議案，或者在村委會的會議上，在北京市C區就該項目建設舉行的聽證會、座談會上表達自己的訴求。這些代表們，他們也知道政府不想一直被群眾鬧事的泥淖拖著，那樣對雙方消耗都很大，所以，希望通過他們的回旋能夠得到解決。不過，對疾病的困擾，村民們都是很警覺的。積壓在人們心里的埋怨和無奈，源自村民們身體上的記憶與烙印，任何進一步損害其利益的事情都可能會導致村民們的再次行動。他們有自己的訴求，而且已經通過人大代表議案以及座談會上的發言表達出來，這些訴求代表的是他們下一步行動的籌碼，他們目前沒有集體行動，并不意味著村民們將來就不采取行動，他們只是等待政府下一步怎么出牌，然后再做出相應的對策。

三、公眾參與視角下的大氣污染治理

北京市C區垃圾填埋場的個案研究昭示我們，要達到大氣污染的有效治理，關鍵要做到以下幾個方面。

（一）污染受害者苦難的充分表達與他們的積極參與

上述的個案研究告訴我們，污染企業的周邊村民是最直接感受到污染的損害與苦難的群體，他們最了解污染的具體情況與其中的是非曲直，對污染也最有切膚之痛。讓他們充分表達自己的苦難與需求，充分參與環評與表達他們的所思所想，這是污染治理的有力保證力量。因為一方面，他們的參與可以使政府部門全面準確及時地了解與把握污染情況和事實真相，避免造成認知偏差，以保證好的治理效果。另一方面，只有受害者的苦難與訴求得到了充分表達，他們的無奈、抱怨甚至冤恨的情緒才不會郁結積累起來，以免大規模的集體行動與激烈沖突。否則，無論他們是出自身體的苦痛記憶還是對未來自己身體疾病與生命健康的擔憂，或者是由于對自己利益與權利的保護，很有可能釀成群體性事件或集體行動。此外，若污染的直接受害者的所苦所痛得不到真正解決，那也談不上污染的有效治理。

因此，這方面要做的一個重要的制度建設就是在政府與污染受害者之間搭建暢通無阻的溝通橋梁與渠道，采用各種途徑讓受害者的苦難擺上臺面，并能得到有效的解決。尤其要防范治理者所看到的真相僅僅是一些所謂的專家學者通過巫術似的所謂科學調查得到的幻象，也要杜絕一些所謂的村民代表、污染企業、基層干部等玩弄手段制造假象， 要讓污染真相直達治理者面前。 而治理者的措施與方案也讓受害者充分了解，以獲得他們的支持。按照帕特南的社會資本理論，小群體的積極參與與行動，無論是參與環評還是其他決策性活動，能促進他們積極配合政府的污染治理，使他們成為污染治理的生力軍與重要力量。

（二）制度與法律的執行到位

上文所述的理性選擇理論指向的環保關鍵，是對個人參與的制度安排及執行效能問題。環評中的村民參與是有效治理中的一項重要的制度安排，原本相關組織應該在如何去激勵村民的充分參與方面創造條件，以保障治理的最優產出。但實證研究的發現卻與此相反，政府或環企的執行人員不僅不去創造條件激勵村民參與，而且，還將法律與制度明文規定的事情在實際的執行過程中打折扣，如形式到而無實質執行，或者連形式都省略，甚至弄虛作假，采用欺瞞、哄騙等手段，或者是借助合法形式踐行制度變異之實。這種結果只能是導致村民們對政府與法律失去信任，當他們的苦難與損害累積到一定程度，他們就會采取法外行動，這不僅使得污染治理的初衷實現不了，還會激化社會矛盾。

北京市的污染治理也反映出同樣的經驗教訓：文章開篇曾提到，近幾年北京市政府推出一系列的從宏觀到微觀的措施與方案加強大氣污染治理③如：制訂相應法規對有關部門的職責做出規定；采取一系列的相應措施積極改善能源結構，控制煤煙型污染；加大機動車污染控制；加快經濟結構調整和增長方式轉變，加大工業污染治理； 嚴格工地管理，控制揚塵污染；定期出公報，將環境污染狀況與治理情況定期向社會公布等。同時，還推出京津冀一體化及北京非核心功能驅散工程，加大對空氣污染的治理力度等。，但治理效果并不理想。究其原因主要有兩個方面。一是污染源的社會來源沒有搞清楚。而要捋清大氣的社會污染源，就須熟悉北京市整個社會的經濟、社會、市民生活狀況，還要摸清制造污染的途徑有哪些，污染源來自于哪些領域、哪些行業、哪些企業與家庭，所有這些都需要發動廣泛的社會力量參與，只有最大程度的公眾參與，才能真正從社會、經濟、物質構成上全面地掌握污染源和真正突破治理的困境。二是法規政策的執行環節未落實到位或政府部門的執行人員在實際操作中行動變異。所以，大氣污染有效治理的關鍵在于行動，是在操作過程中對法律與制度的嚴格執行。法律與制度若執行不到位，制定得最完善也是一紙空文。因此，法律與制度的執行落實才是大氣污染治理的癥結所在，而行動與執行的關鍵則在于公眾參與。

（三）其他公眾群體的廣泛參與

公眾參與除了污染直接受害者外，還包括其他社會群體尤其是環企、相關專家意見、環保NGO、其他民眾等。比如要搞清污染源，除直接受害者以外的所有知情者、專家、民間組織及其他大眾參與，不僅成本低，效果也會比自上而下的途徑好得多。這一方面，需要政府改變認識與意識，認識到污染治理實踐尤其是環評中公眾參與的價值，讓公眾參與環評，不僅能體現環境保護的民主價值，傾聽到民眾與弱勢群體的內心聲音，因為，最終的環境后果是要他們來承受的，他們是最有發言權的主體，能真正體現保護民生。同時，也要意識到垃圾焚燒是環境保護的一個內容，環境保護的目的是為了還所有的居民一個清潔健康的生存環境，不能為了保護一部分市民的生活環境而以犧牲另一部分市民為代價。

歷史制度主義理論也談到民主是國家權威與治理對象及社會群體之間斗爭的結果，作為民主價值之一的公民參與自然也是這種沖突的結果。我們需要做的是如何在一種制度框架內實現政府、公眾、企業之間的合作共贏，而不是將受害者村民、居民與NGO組織看成是一個只會要錢要利益的對手。也只有如此，才能讓受害者、普通百姓、民間組織恢復或再次樹立對政府與法律的信任，積極主動地與政府去溝通協商和配合行動，讓政府有正確的認知和采取針對性的措施，從而達到有效治理。所以，通過擴大合法、理性、廣泛的公眾參與，實現多方主體的良性互動，達到合作共贏和管理的高效、有序、低成本是大氣污染治理的重要路徑和有力保障。

（四）大氣污染的依法治理

除上述三點以外，還要倚重法律，用法制手段與法律規范來實現大氣污染治理。在我國，鑒于環境污染的專業性以及民事訴訟法的限制，環境侵權案件立案難、取證難、鑒定難、處理難，導致環境糾紛很難被法院受理。據國家環保總局有關資料統計，我國每年的環保糾紛案件有10多萬件，但真正告到法院的不足1%。①中華環保聯合會：2007年環境維權服務情況通報會，2007。中華環保聯合會曾對上述現象給過三方面的解釋。第一，是對于那些符合起訴條件的環境案件，特別是共同訴訟以及涉及當地政府背景的訴訟，相當一部分法院“不予立案、不出具裁定書”。第二，最高人民法院規定的環境案件舉證責任倒置的實踐操作千差萬別。第三，即使突破重圍獲得勝訴，難以執行的判決也成為白紙一張，存在法院判決后損害者不執行的尷尬。②王燦發、程多威：《新環境保護法下環境公益訴訟面臨的困境及其破解》，《法律適用》，2014（8）。而上述的個案研究也告訴我們：由于村民對法律的無知與對政府的認知偏差或不認同，對環境污染治理行為的集體不滿，使得他們放棄依法維權和制度框架內的維權，不愿也不會展示在法庭上的沖突與較量，而是往往采用法外的集體抗議行動。所以，這方面要做的除了完善相應的立法，治理者更要嚴格按照法律執行，讓受害者與公眾相信法律和運用法律，讓法律在污染治理中發揮真實的作用。

總之，只有真實地了解受害者的苦難，建立溝通協商的對話機制；把法律與制度真正執行到位，落到實處；盡可能地動員社會力量的廣泛參與，讓各方公平暢通地表達自己的利益訴求；污染的直接受害者與其他利益受損者能夠運用法律來充分保護自己的利益，才能消除公眾與政府之間的矛盾和猜忌，才能更好地樹立政府與法律的權威，最終實現城市大氣污染的治理。

□社會治理

（責任編輯：童志鋒）

Challenges and Ways of Air Pollution Control in Urban China —A Case Study of a C district Incinerator in Beijing

HE Shan-jun

Abstract:This study reviewed studies and theories regarding air pollution control, and conducted 28 in-depth interviews with residences from four villages in C district in Beijing. By describing these 28 participants’ hardships and action logic, this study investigated the challenges of controlling air pollution through the incineration plant project. In addition, this study discussed possible ways of solving air pollution issues by the Beijing government. Last, from the perspective of public participation and governance according to law, this study provides suggestions for having an effective governance of urban air pollution.

Key words:atmospheric pollution; public participation; communication and consultation; waste incineration

基金項目：國家社科基金項目“社會建設與社會管理的理論研究:高風險社會中法律的新功能”（11BSH006）的階段性成果。本文所涉C區垃圾焚燒廠的田野調查及資料整理由本人指導的研究生袁祥祥完成。

作者簡介：何珊君，中國政法大學副教授，社會學博士，哈佛大學亞州中心訪問學者。（北京，100086）