從憲法學視角看政府權力清單制度

陳宵宇

(山東大學,山東 濟南 250100)

【法學縱橫】

從憲法學視角看政府權力清單制度

陳宵宇

(山東大學,山東 濟南 250100)

政府權力清單制度正逐步進入人們視野，它具有的法律效力以及它的實施所能實現的預期效果，公民權利是否因此得到進一步的保障，尚且有較大的爭議。文章主要從憲法學角度出發，通過探討政府權力的來源以及與公民權利的關系來闡述該項制度實施的意義及必要性，并對權力清單后續實施提出一些相關建議。

憲法;政府權力;公民權利;政府權力清單

一、政府權力的含義及起源

政府權力，從廣義上來講，也就是國家權力，是指包括立法權，司法權和行政權在內的一系列權力的總和；狹義上的政府權力，即行政權，是國家行政機關執行法律，管理國家行政事務的權力，是國家權力的組成部分。[1]眾所周知，政府權力并非是憑空產生的，當政府經過合法的途徑和程序選出后，它就自然而然地獲得了管理和行使國家主權的權力，從形式上看，這也是由憲法和法律所賦予的合法權力。而從實質上來講，政府權力究竟是如何產生的，無論是霍布斯，還是洛克，似乎都是以假設的自然狀態為前提。雖然二者在對待人性惡或是善的問題上有所不同，但是根據二者的理論，我們仍然可以得出這樣一個結論，在一個合法的政府產生之前，人們可以說一直處于自然狀態，并且隨時有可能進入戰爭狀態，尤其是在一個人對另一個人使用暴力，而又沒有一個公正的裁判者來解救他時，他只能靠自己的力量來毀滅對方，這也使自己與對方同時處于一種戰爭狀態。具體來講，自然法在自然狀態中起支配作用，雖然這是一種完全自由的狀態，卻不是完全放任的狀態。理性，也就是自然法，教導著有意遵循理性的全人類：“人們既然都是平等和獨立的，任何人就不得侵害他人的生命，健康，自由或財產?！盵2]也就是說，人類基于自身的理性和欲望明白了要想像愛自己一樣愛別人，要想從別人手中得到同樣多的好處，那么首先要滿足別人與自己同樣的需求。同時，由于每個人都是平等而具有理性的，那么自然法也就同等地賦予每個人對于自己的生命，自由，財產等權力享有同樣的執行權，這也是最早的個人政治權力，且該權力不能被隨意剝奪或轉讓。

人類早期一直處于自然狀態中，當遭遇他人的暴力時，除了求助于上天，或者讓自己陷入戰爭狀態外，幾乎沒有其他任何的救助方式。而且由于每個人都享有對自己權力的執行權，很難不偏袒自己，這樣就勢必引起紛爭，因此有一個法定的，能夠保證公正的裁判者為人們伸張正義是非常有必要的。于是乎理性的人們為了更好的保護自己的生命，健康及財產等權力，便自發地開始結合為一個團體，通過契約選出一個公共權力機關，共同制定法律，每個人都將自然法賦予自己的執行權交與該機關，他們就彼此處于公民社會之中了。當然，該公共權力機關也就是統治者自身也必須遵循該契約及法律，為人民謀福祉。總而言之，人民通過契約把權力移交給政府，也就是將個人政治權力轉移為國家政治權力，實現了政府權力的誕生，并通過制定憲法將此種權力最終確定并具體化。同時在政府權力產生后，公民手中所享有的大部分的自然權力已然交給了政府，由政府代為執行，從而獲得了基于此種公民身份所享有的受政府保護并為其提供服務的現行權利，也就是我們常說的公民權利，而世界上大多數國家都在憲法中同樣明確規定了這種公民所享有的神圣不可侵犯的權利。

二、政府權力清單公布的必要性及意義

法治是政府權力行為的邊界，所有權力的行使必須置于法律的框架之內。而權力清單不僅僅是展示人民所賦予政府的全部可行使的以保護其自身利益的承諾書，它也意味著公民必須依靠自身力量來獲得權力保護，這一點可以體現到公眾參與權力清單的制定與監督過程之中。

所謂政府權力其實來自人民，是一個人加入社會成為某一國公民后通過社會契約讓渡自然法賦予的執行權而形成的，而國家在需要執行該項權力時，就可以隨時使用此項權力。那么，作為國家最高權力的實際享有者，人民完全有權知道自己擁有何種權利以及政府實際有哪些權力，這一點是毋庸置疑的。而事實上，在世界各國政府形成數百年后的歷史當中，政府及其國家機構代理人民管理國家的運作過程，其復雜性是難以想象的，人們與政府同時遵守一系列的法律、法規及其制度體系來達到社會的和諧穩定。但是也同樣由于其時間性與復雜性，人們在習慣遵守政府既定章程生活后，對于自己本身所擁有的最高統治權已然有所淡忘，政府的權力越來越多，往往不經公布就已經實行，甚至出現很多沒有的權力，人們對政府的權限大小的確沒有一個準確的概念，在過去，也絲毫不知道政府實際的權力有哪些，這也就容易讓政府及其當政者產生惰性，濫用人民賦予的權力。因此，從這個角度看公布政府權力清單是為了保障人民權利，約束政府權力，更好地實現為公眾服務。

謀福利這一目的。進一步來說，政府權力本就是公民授予，是公民將其自身享有的權力部分讓渡給政府，由其代為行使，所以有必要公開政府權力清單，讓公民知道自己交給政府的權力有哪些，并且更好的監督政府是否有認真行使公民的執行權。

此外,權力清單的公布具有兩個方面的重要意義：一是對公民權利的保障；二是對政府權力的制約。洛克曾經說過，統治權是以被統治者的福利為目的，設立統治權就是為了保障每個人的權力和財產免受他人的暴力和侵犯。統治之劍就是要使為惡者恐怖，憑借這種恐怖來迫使人們遵守社會的文明法律。這種法律是依照自然法規則制定的，交由統治者掌握，不是讓他只為自己謀私利的。因此，我們可以這樣認為，政府權力就是為了規定和保護財產而制定法律的權力，是為了懲罰企圖破壞社會秩序侵犯他人所應享有權力之人，并使用共同的力量來執行這些法律，最終是為了保障公民的權力。另一方面，既然政府的一切權力都只是為了公眾謀福利，那它就應該在既定的法律范圍內來行使，受到人民的監督，而非是專斷，隨意的。[3]因此，權力清單的公布恰好使政府的權力得以在法律的框架內行使，既可以讓公眾明確知道自己的責任，并在法律規范之下安定的生活，也可以把政府即統治者限制在法律許可的范圍內，依照權力清單上明確列出的權力來行使職權，即法無明文規定即禁止，行使權力清單以外的權力需要給公眾一個合法有效的理由。從而在一定程度上防止統治者濫用行政裁量權為自己謀私利。尤其是近年來，隨著國家政治經濟的迅速發展，權力清單制度作為一項全國性的行政改革制度，在黨的十八中三中全會上被正式提出。所謂權力清單制度，從廣義上講，應當是指將公民讓渡給政府的全部權力列舉出來，進行規整和劃分，使其以文本的形式明確地呈現在公眾面前，接受其監督的一項制度。而從狹義上講，權力清單制度是指對政府及其部門的權力進行明確劃分，簡化政府行政程序，理順部門審批職責，歸并重復審批事項，嚴格限制并劃分政府權力，將其關進制度的籠子里。[4]目前，國務院60個部門以及全國三分之一的省份均已公布了行政審批項目清單，這就從側面上肯定了狹義的權力清單制度。它的目的在于通過公開權力運行流程，優化政府行政權力，促進反腐倡廉，加快法治政府的建設。

從這一角度看，僅僅將權力清單制度的內容限定于行政審批項目的公開固然有其合理性，可以快速合理的將直接涉及到公民自身利益的權力予以公開化、透明化，防止有關部門暗箱操作，但事實上，公民讓渡給政府的權力即政府應當展示給公民的權力遠不止這一點，筆者認為，除了涉及國家機密應當予以保密的事項以外，政府的一切行政行為即每一項行政權力的行使都應當屬于權力清單的內容，應當向公眾公布。《根據中華人民共和國憲法》第二條，我國的一切權力屬于人民，人民也有權通過各種途徑和形式，管理國家事務。因此，政府權力清單的內容應當是廣泛的。具體來說，《憲法》第八十九條及一百零七條分別明確規定了中央政府與地方政府的行政權限及依據。以國務院為例，根據憲法規定，國務院應當根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令，并且規定各部委的職責、任務，統一領導其工作，同時統一領導全國各地方國家行政機關的工作，規定中央、省、自治區、直轄市的國家行政機關的具體職權劃分。并且在《立法法》第五十六條中規定了國務院根據憲法和法律制定行政法規，行政法規可以就下列事項作出規定：一是為執行法律的規定需要制定行政法規的事項，二是《憲法》第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項。如《土地管理法條例》第四十四條規定的建設用地的審批事項等都是政府行政權力的體現。由此可知，政府行政權力是由憲法和法律明確規定的，也是應由人民所享有的，政府有理由也有必要按照相關法律規定將其全部公開，即政府所享有的權力應當如實的在政府權力清單上予以體現。同樣，地方政府的權力在《地方各級政府組織法》中也有規定，即地方各級政府應當依法行使職權，同時在第五十九條、第六十一條分別規定了縣級以上政府及民族鄉、鎮的人民政府的具體行政職權。這些是政府行使行政權力的法律依據，也是政府權力清單上行政權力的主要法律來源。

三、國內實施現狀及思考

前不久，國務院決定向社會公開國務院各部門目前保留的行政審批事項清單，這也是中央政府首次曬出了權力清單，為推進政府職能改革，建設法治國家邁出的重要一步。尤其是在國務院作出了關于深化行政制度審批改革加快政府職能轉變工作情況的報告后，以行政審批制度改革為核心的權力清單制度在全國逐步得到推廣，廣州，安徽，山東，浙江，等地陸續推出政府權力清單，優化行政職能，方便群眾監督。雖然各地方政府都在積極實踐該項制度，但是其成效卻不盡如人意，同時也暴露出來很多問題。許多權力清單上的權力缺少實際、詳細的法律依據，在制定主體和制定程序上也不符合法律規定，有些地方的權力清單僅僅是一個簡單的工作會就討論成形，該機構或部門是否擁有這項權力也無從得知，公眾則更無法知道是否有合法的權力被刪減，是否有不應當有該部門的權力被添加。

事實上，無論是中央還是地方公布的權力清單都有一些缺陷。首先是權力清單法律依據及自身定位不明確，目前為止，國內并沒有任何一部法律將政府應當公布完整有效的權力清單作為法律規定的義務或者是公民所必須享有的憲法上最原始的權力，這也導致了對權力清單本身定位的困難，絕大多數地方政府現階段所公布的權力清單僅僅類似于一項行政決策或政府公告，忽視了本身作為規范性法律文件的地位，因而成為一紙空文，沒有太多的實際效力。其次，權力清單的內容及種類過于簡潔，制定過程缺少群眾參與，如果嚴格按照法無明文規定即禁止，則有可能成為政府應當作為而不作為的借口。具體來講，權力清單上所列的每一項政府權力的來源都不夠清晰，法律依據也不能夠一目了然，人們無法從權力清單上推斷出這項權力是否應該屬于該部門以及該權力的設置是否合理，是否有明確的法律依據，即清單的合法性及合理性有待質疑。以廣州政府為例，每一項權力后僅僅羅列了數個法條或條例名稱，公眾無法從該法律規定中看出政府是否有次權力以及權力的具體來源。也不方便人們一一查找或對應。此外，對于清單之外刪減修改的一系列審批事項，僅作出了刪除或下放的申明通知，但未對刪減的審批事項給予法律依據并匯總公布，人們也無從得知這些權力被刪減下放是否合理。當然各政府在權力清單后都附有提出意見的地方，歡迎社會公眾監督指正，但是作為政府機構，這顯然是不夠的，對于權力清單設置的合理化問題應該及時反思并作出修改。第三，權利清單在構造方面仍然存在很大的問題。即權利清單是否包括了所有法律法規對行政機關的授權，是否有些權利沒有授權也被列入權利清單，而真正被授權的權利卻被忽略。也就是說目前政府公布的權利清單具有不確定性和不可預測性，有些僅僅是行政審批數量的減少，并非將行政權利控制到一個法律允許的范圍內。另一方面，權利清單列舉行政權利的法律依據也帶有一定隨意性，一些不應有的權利并未得到廢止，僅僅是改頭換面而已，政府擁有的行政權利的上限在哪里，仍然值得考量。要知道，政府是依據法律行使行政權力而非僅僅依照自身隨意列舉的權力清單來行使權力。第四，權力清單缺乏一系列嚴格的制定及頒布程序，如前所提到的，在立法足夠充分的前提下，作為一項規范的法律文件，從制定、修改到頒布都需要有與之相配套的嚴格的法律程序，才能保障其法律有效性及權威性，讓公眾對權力清單產生法律信服力，也讓政府自覺將之作為約束其行政行為的法律框架。而現有的權力清單不但法律層級太低，群眾不理解不信服，且政府部門將其當做推卸責任的工具，無法實現法律至上的目的。[5]

四、政府權力清單的完善

事實上，權力清單制度的建立不僅僅是為了實現建設法治政府，全面深化改革這一總目標。更重要的是為了保障人民享有最高統治權，限制政府權力，監督政府是否濫用人民依照契約所轉讓的自然權力。因此，要想權力清單真正發揮實際作用，可以從以下幾個方面考慮。一要明確有關立法，必要時進行憲法解釋。由于權力清單的制定目的是為了限制政府權力，更好的體現公民權利，而其真正來源在于憲法所賦予公民的基本權利，因此可以出臺相關憲法性立法明確權力清單的法律依據，必要時進行憲法解釋，體現憲法至上性，做到有法可依，盡快確定權力清單規范性法律文件的地位。二要制定具體的權力清單編制程序。法定程序是法律文件獲得法律效力的重要條件，推行權力清單制度就需要建立一套嚴格的，統一的法律程序。[6]只有這樣，才能使權力清單獲得真正的法律效力，杜絕目前有些地方政府不經法定程序隨意委派機構在短時間內編造權力清單的情況。三要由立法機關主導制定。單由行政機關編制頒布的權力清單僅僅是對政府現有權力的精簡和梳理，缺乏民主性與合法性，不具有法律真正的法律效力。而一旦出現清單之外政府權力的濫用或利用清單推卸責任的情形，行政機關完全可以自行對權力清單作出刪減修改，這顯然是有違權力清單推行的初衷。而作為一項法律規范文件，其編制程序應當由立法機關主導，即國務院推行的權力清單應由全國人大常委會根據中央政府提供的擬清單列表并聽取公眾意見后按照法定程序進行編制。同樣，地方政府權力清單也應當由地方人大常委會主編，并報全國人大常委會備案。四要強調公眾參與。權力清單要想發揮實際作用，不僅僅需要公眾事后監督，而是要通過合理有效的渠道讓公民實際參與到權力清單的制定當中，以便查漏補缺，保證清單的民主性。換句話講，人們最真實的意愿必定也必須是權力清單的反映，這也是公民行使憲法權利的體現。同時能夠有效防止當權者擅自增加政府權力而減少實際應當履行的義務。五要推行配套的負面清單制度。權力清單是從正面強調了法無授權及禁止，要求政府行政行為需在授權范圍之內行使。而負面清單的推出則有利于明確政府權力邊界，限制政府自由裁量權，彌補未涉及到的法律空白。即負面清單強調的是法無禁止即自由，凡是不屬于清單上禁止的，市場主體均可在法定職權范圍內行使權利且不受政府干擾?？梢哉f如果權力清單是在列舉政府權力，那么負面清單就是就是在做排除法，深化體制改革，達到簡政放權的目的。[7]總而言之，厘清政府，市場與社會三者之間的關系，減少行政干預才是推進法治建設的重中之重。

[1]郭 濟.政府權力運籌學[M].北京：北京人民出版社,2003.

[2][3][英]洛克.政府論:下篇[M]，劉曉根,編譯.北京：北京出版社,2007.

[4]攀曉磊.從“權力清單制度”看政府行為的進與退[J].政黨干部論壇，2014(6).

[5]張振揚.論政府治理法治化——以“權力清單制度”為例[J].重慶交通大學學報(社會科學版)，2015(2).

[6]林孝文.地方政府權力清單法律效率研究[J].政治與法律，2015(7).

[7]張紅顯.負面清單管理模式的法治思維[J].法學評論，2015(2).

(責任編輯：蘇 涵)

To View the System of Government PowerList from the Perspective of Constitutional Law

CHEN Xiao-yu

(ShandongUniversity,JinanShandong250100,China)

The system of government power list are gradually coming into view. There is still a great controversy on what legal effects it has, whether its implementation can achieve the desired effect, and whether civil rights can therefore be further protected. From the perspective of constitutional law, the author states the significance and necessity of implementing this system through discussing the source of government power and its relationship with civil rights, and provides relevant suggestions on the subsequent implementation of power list.

constitution; government power; civil rights; list of government power

2016-06-10

陳宵宇(1992-)，女，山東大學法學院2014級憲法學與行政法學碩士研究生。

DF2

A

1672-1500(2016)03-0001-04