行政執法中存在的問題及對策分析

楊 軍

(中南財經政法大學,湖北 武漢 430073)

【法學縱橫】

行政執法中存在的問題及對策分析

楊 軍

(中南財經政法大學,湖北 武漢 430073)

當前，我國行政執法中存在的一些的問題，影響了公民權利的實現、法治政府的建設和社會主義和諧社會的構建。要妥善解決我國行政執法實踐中的種種問題，就必須結合國情，從完善行政立法，改革執法模式，加強行政執法制度建設，加強行政執法監督機制建設、樹立行政法治觀念及提高行政執法人員的職業素養等方面逐步完善。

行政執法；行政程序；監督責任；主動性；執法模式

一、行政執法概述

行政執法問題是法律領域的難題，它不僅僅是實踐層面的問題，也是理論層面不可忽視的法律問題。本部分主要闡述關于行政執法的基礎理論問題。

(一)行政執法的涵義

1.行政執法的概念。與其他傳統行政法理論概念不同，“行政執法”這一概念是我國行政法學界的首創，是對我國改革開放以來行政法實踐經驗的總結。進入新時期，我國明顯加快了行政法立法建設的步伐，為我國行政執法提供了堅實的理論基礎和法律保障。總而言之，行政執法是國家行政機關和法律委托的組織及其公職人員依照法定職權和程序行使行政管理職權，貫徹實施國家立法機關制定的法律的活動。

2.行政執法的特征。(1)主動性。行政執法必須依職權自覺地采取行動，是行政機關行使公共管理職權的權力。要主動行使而不是被動作為，否則就產生玩忽職守的違法行為。主動性是行政執法和行政司法的重要區別。行政司法很重要的一個特征是事后性的救濟，一般來說，當事人如果不主動申請，司法機關就不得主動地采取行動。在行政執法的法律規定中，一方面是依相對人申請執法，另一方面則是依職權執法。總之，行政執法體現的是“沒有法律便沒有行政”的原則精神。(2)具體性。相比較行政立法的普遍性和抽象性特征，行政執法具有個案性和具體性等特征。行政執法覆蓋了國家行政管理的各個領域，涉及的內容非常廣泛，行政執法本質上屬于一種具體行政行為，行政執法不像行政立法那樣具有普遍性和抽象性，它大多都是針對具體的人員和具體的事件所采取的行政行為，因而具有具體性。(3)強制性。行政執法是行政機關依據法律、法規和規章行使公共管理職權行為，是貫徹、執行國家意志的手段，它必然具有國家意志性和法律的強制性。行政執法的強制性體現在若行政相對人違反法律法規，則行政相對人就會受到行政處罰，以達到維護公民合法權益和行政機關權威的目的。

(二)行政執法的現實意義

1.行政執法保障公民權利的實現。民主社會中，公共權力的形成是通過公民讓渡一部分權利實現的。行政權力的行使關系重大，行政權力與公民個人的切身利益關系密切。這就要求行政權的行使要遵守法律實體法和法律程序法。將國家法律、法規、規章以及規范性文件的有關規定運用到實踐中是政府部門的法定職責，政府行使好行政管理權對公民權利的實現有著重大的現實意義。人民是社會主義國家的主人，政府的公共行政管理職權從法理上分析是人民賦予的，因此，行政執法的使命之一是保障公民權利的實現。

2.法治政府的建設有賴于行政執法。依法治國內在地要求法治國家、法治社會。因此，針對中國當前依法治國理念的不斷深入，法治政府的建設就顯得尤為重要。法治政府的建設不是一蹴而就的，應是政府部門及其公務人員按照最廣大人民的根本利益嚴格依照國家法律、法規、規章和其他規范性文件來管理經濟社會文化事業。這才能做到與依法行政的內在要求相符合。服務政府、責任政府、效能政府等才是法治政府的特征表現所在。建設法治政府的應有之義體現的是行政執法的原則。

3.行政執法對構建社會主義和諧社會的重大意義。社會主義和諧社會是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。顯而易見，民主法治是社會主義和諧社會建設的重要組成部分，行政執法是民主法治的重要保障。行政權的行使與公民日常的生活息息相關，涉及社會的方方面面。在實際操作層面，嚴格依照法律程序和法律規定的行政執法對化解社會矛盾有著重大的現實意義，而違反法律程序和法律規定的行政執法只會日益加劇民間矛盾，對社會主義和諧社會的構建是不利的。因而，在構建社會主義和諧社會的過程中要始終依照法定程序、法定權限推行依法行政。

二、行政執法現狀分析

(一)行政執法的依據缺乏規范性

行政執法應當是依良法去實施行政行為的過程，并且必須是對良法的嚴格執行。但現實生活中，有時會出現無法可依、有法不依，以及適用法律、法規的錯誤。

1.無法可依、有法不依。第一個層面，無法可依是指在執法實踐中無相關法律法規作為行政執法的依據。這些無法可依的行政執法不僅在物質上給當事人造成傷害，同時也是對當事人的精神層面的侵犯。而且，行政執法的強制性特征也會容易使當事人遭受到精神層面的損害。因此，這些受到違法行政執法侵害的當事人在情理和法理上都應受到精神損害賠償，但我國目前頒布實行的國家賠償法并未對這樣的當事人提供相應的保障。第二個層面，有法不依是在有相關法律法規規范的情況下選擇不去接受其法律約束，并且去選擇法律法規以外的規定。有法不依造成的結果是損害了法律在人們心目中的權威性，會讓人產生這樣一種意識：法律也不過如此而已。長此以往，社會上就容易形成有法不依的惡劣傳統和心理定勢，公民對法律也容易產生輕視的看法，有法不依關系到法律的權威性。

2.適用法律、法規錯誤。適用法律法規錯誤表現在適用了不該適用的法律法規以及沒有依據相關法律法規。適用法律法規錯誤存在于現實的我國行政執法的實踐中，如，有一部分職業素質不高的行政執法人員往往會在行政執法的實踐中出現這種情況，造成的結果是輕罪重判、重罪輕判以及漏判，最終損害的是廣大人民群眾的合法權益，甚至威脅到公民的生命健康安全。

(二)執法不嚴

執法不嚴違背了執法必嚴的重要原則。執法不嚴表現在執法人員在執法過程中沒有樹立正確的觀念，放縱違法行為，任意放棄自身的行政執法職責，消極執法。實踐中，執法不嚴的情況比較嚴重，有些行政執法人員抱著多一事不如少一事的態度看待執法活動。現實中，因執法不嚴發生的事件不勝枚舉，尤其是在食品安全領域，食品安全關系民生，格外受到社會大眾的關注，現實中發生的一件件安全事故，反映出了執法不嚴的情況亟待改善。在執法嚴格的國家和地區，一旦被懷疑有問題的產品會立即采取召回程序，直到調查清楚了才能恢復銷售。因此，執法不嚴不僅損害了法律的權威性，而且對社會主義經濟社會的秩序也是一種破壞。執法不嚴的另外一種表現形式是違法不究。違法不究破壞的是法制的權威性和統一性。依法行政的基本要求之一是違法受追究。對于一些較輕微的案件，行政執法人員的執法不嚴沒有起到對這些案件制止的效果；而對于一些重大的違法犯罪案件，行政執法人員不僅要探究基本的案情，還要將這些案件移交給司法機關，通過司法程序進行處理，以達到對社會公眾的教育意義。如果執法不嚴，就難以達到那樣的效果。執法不嚴也較容易產生有法不依的情況。行政機關的權力和責任應是相對應的，行政機關行使職權必然要承擔相應的責任義務。行政機關的公務人員不強化這種責任意識，其結果是公民的權利得不到保障，違法的行政執法行為得不到追究，依法行政就難以實現。

(三)不文明執法

執法不文明的情況在現實生活中確實存在著。目前行政執法人員有部分是從行政機關的其他部門調過來的，其沒有經過專業的培訓，在執法實踐中容易出現不文明執法的現象。尤其是還有一些行政機關雇傭社會上的閑散人員充實到執法隊伍中，他們的法律素質、道德素質和文化素質可想而知，而且實際情況中，也常有不文明執法現象的出現，例如“臨時工”的事件在媒體報道中也頻頻出現。有些執法人員沒有牢固樹立”為人民服務“的意識，把自己始終擺在管理者的位置，缺乏為民服務的意識。群眾的尊嚴和合法權益往往受到侵犯。實踐中有時還會出現一些野蠻執法、執法擾民等不文明現象。另外，在執法人員的業務管理上，行政執法機關采取的過于行政化的手段影響了執法人員對案件的公平公正的處理。

(四)不規范的行政執法程序

行政執法程序是行政執法中的法律程序法，從法理上分析，行政執法程序對依法行政起著重要的保障作用，對執法實踐有著重要的約束價值，同時也有助于防范違法行政情況的出現。但在我國現實的法律背景下，行政執法程序還不夠規范。行政執法程序體現的是在執法實踐中將執法人員的行政行為納入特定的規則系統中，如果執法程序不規范的話，造成的后果是行政相對人的合法權益無法得到保障，行政執法容易出現混亂的局面，例如在實施行政處罰時未告知行政相對人相應的權利、未按程序流程來實施相關行政處罰等。久而久之，廣大民眾與行政機關矛盾就會激化，民眾毫無安全可言，會嚴重阻礙社會主義和諧社會的建設。

三、行政執法問題的解決對策

(一)完善行政立法

理論和實踐結合起來才能讓理論的力量得以體現，這是被實踐經驗所證明的。法學理論不論多么完善，也要通過現實的法律制度加以檢驗。行政立法是完善行政執法機制的基礎，行政立法對完善中國特色社會主義法律體系，保障和發展社會主義民主，推進依法治國，建設社會主義法治國家等有著深遠的意義。法治完善的一個重要衡量標準是當前法律制度的完備程度。完善行政立法既要重視保護公民、法人的民主權利和合法權益，也要重視維護行政機關的權威性。我國當前的行政立法建設還較為落后，因此，解決行政執法中的問題，任重而道遠。

(二)加強行政執法制度建設

執法制度建設是完善行政法治的重要組成部分，對推行依法治國有著不可替代的重要作用。通過加強行政執法制度建設來完善我國的行政法治體系。具體來說，就是建立和健全行政執法制度來規范行政執法行為，形成對執法人員的良好監督機制，有助于維護公民、法人的合法權益。

(三)改革執法模式

行政機關在實施行政管理活動中通過具體的法律規范來處理行政事務，以達到行政目標的基本體制。作為行政機關最經常的行政管理活動，行政執法對行政相對人有著最直接的影響。在行政法治實踐中，行政機關的政策制定職能和政策監督職能尚未分清的現象還大量存在著，且缺乏協調和監督，主要表現為執法擾民、多頭執法等問題，干擾了正常的社會公共秩序，損害了公民的合法權益，嚴重的破壞影響了政府的權威性。黨的十六大對改革行政執法模式十分重視，會議強調要加強執行執法機關之間的協調和配合，構建行政執法的新模式，從而建立行為規范、權責明確、監督有效、保障有力的行政執法模式。

(四)加強行政執法監督機制建設

在當前我國行政法治實踐中，行政執法的監督分為內部監督和外部監督，審計監督、行政監督是典型的內部監督；輿論監督、群眾監督等外部監督形式發揮著重要的功能。然而各種監督形式之間的關系沒有理順，還存在這樣或那樣的缺陷，以至出現監督不到位、監督權虛設、監督機制運轉不良等情形。在我國現實的法治狀況中，內部監督和外部監督都難以起到監督的實效。因此，為貫徹落實依法治國的基本方略，加強行政執法監督機制建設就顯得十分必要，以便很好地規范行政執法者的執法行為。上述行政執法監督存在的問題，筆者建議從以下幾個方面去著手處理：(1)加強媒體輿論的監督；(2)強化行政執法機關的內部監督；(3)加強人大的監督；四是改革司法機關的監督。

(五)樹立行政法治觀念

加強法治政府建設，不僅要求制度建設，還要求觀念的更新。歷史經驗表明：理論是實踐的先導和指南。因此，依法行政必須觀念先行。在我國執法實踐中，要首先樹立正確的觀念，通過勤奮學習去獲得法律知識和理解法治原則，是需要一些時間的。讓行政執法人員樹立現代行政法治的新觀念，要轉變觀念，推動法文化的革新，也是建設法治政府的要義之一。這主要包括：(1)樹立法律至上的觀念；(2)樹立行政程序的觀念；(3)樹立尊重人權的觀念；(4)樹立監督責任的觀念；(5)樹立行政服務的觀念。

(六)提高行政執法人員的職業素養

要完善我國目前行政法治的狀況，還須逐步提高行政執法人員的職業素質。目前，我國行政執法實踐中存在著以下問題：(1)執法不嚴、違法不究，行政不作為；(2)行政作為不夠規范；(3)行政執法人員法制意識不強。上述這些問題，都和行政執法人員的職業素養有著或多或少的聯系。因此，建設法治政府，提高行政執法水平和效率，離不開行政執法人員職業素養的提高。提高行政執法人員的職業素質：一方面，要加強行政執法人員上崗前的職業培訓，提高執法人員的業務水平；另一方面，加強行政執法人員的業務考核和監督。行政執法人員的職業素養關系到行政機關工作的成效和形象。我國的行政執法人員執行著我國大部分的法律、法規和規章。提高行政執法人員的職業素養有助于提高行政執法的水平和效率，也有助于提升行政機關的形象。

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[2]俞幼華，胡水華.論行政人執法違法和責任追究[J].求索，2005(6).

[3]劉德福.行政執法問題及成因分析[J].求索，2004(9).

[4]鄭永春.論我國行政執法中存在的問題及解決對策[J].理論界，2000(5).

(責任編輯：蘇 涵)

2016-06-20

楊 軍(1991-)，男，安徽當涂縣人，中南財經政法大學碩士研究生，研究方向：民商法。

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1672-1500(2016)03-0010-03