未成年人檢察視閾下公益訴訟問題探究

吳春妹,金英梅,王 瑀,李建林,齊志杰

(北京市朝陽區人民檢察院，北京 100038)

【檢察建設】

未成年人檢察視閾下公益訴訟問題探究

吳春妹,金英梅,王 瑀,李建林,齊志杰

(北京市朝陽區人民檢察院，北京 100038)

近年來，未成年人受侵害事件井噴式曝光，未成年人作為弱勢群體中重要的組成部分，無論基于“兒童利益最大化原則”或“國家親權”理念，其利益的保護實屬“公益”的范疇,而檢察機關作為社會公益的代表之一，可以進一步通過公益訴訟的方式參與并滲透到整個未成年人保護工作中來。當前，檢察機關提起未成年人公益訴訟，主要為狹義的直接提起訴訟的方式，而高檢院《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》的出臺為我們積極嘗試公益訴訟訴前程序，進而深入探索未成年人公益訴訟提供了重要的依據和方向。

未成年人檢察；公益訴訟；訴前程序

公益訴訟一詞始于20世紀60年代,當時美國的眾多社會制度均面臨挑戰,繼而出現了各種嘗試改革的方案,設立了眾多的公益法律機構以及類似的倡導制度,它們都是為了環境、消費者、女性、有色人種、未成年人及類似的諸多社會公共利益而展開活動,由此而進行的訴訟被稱為公益訴訟。[1]公益訴訟簡單來說就是維護公益為目的的訴訟制度。未成年人檢察公益訴訟，是指由檢察機關提起關于未成年人保護的公益訴訟。近年來諸多未成年人受侵害事件的頻頻曝光，也強烈地反映出我國部分未成年人的生存與發展狀態著實令人堪憂，未成年人監護人的侵權行為和不作為以及相關職能機構的職責缺位導致諸多令人發指的事件頻發。因此對于關涉未成年人利益事項而提起的公益訴訟也就具有了必要性和可行性。

一、我國未成年人公益訴訟的現狀及分類

(一)我國大陸地區已有“非典型”未成年人公益訴訟

目前我國大陸地區，未成年人公益訴訟并未在立法上予以明確規定，但是在實踐中有關未成年人公益訴訟卻早已開展，總體來說，對于提起未成年人公益訴訟的主體主要是以代表人訴訟的形式呈現，并非嚴格意義上的公益訴訟形式，除了該種形式，還包括社會機構提起訴訟、檢察機關支持起訴等方式。如：

1.未成年人教育權保護案。湖北省潛江市的一些中小學長期存在亂收費的現象，中小學生及他們家長認為潛江市教育局及物價局的行政行為違法，并且使自己利益受到了損失。2005年5月，14名中小學生將潛江市教育局和物價局訴至潛江市人民法院。

2.未成年人監護權案。2015年2月4日，全國受理撤銷父母監護權的案件在江蘇省徐州市銅山區人民法院審理。受害未成年人長年受其生父猥褻甚至強奸，而其生母也對其不聞不問。因此在銅山區人民檢察院書面建議下，由銅山區民政局作為原告申請撤銷其父母的監護權。這個案例的特點突出體現在人民檢察院采用檢察建議的方式督促民政部門提起公益訴訟，進而通過撤銷未成年人父母監護權的方式來參與未成年人公益保護。

(二)我國澳門地區允許檢察機關廣泛參與未成年人公益訴訟

相比大陸地區，中國澳門地區更多的則是從立法上直接賦予了檢察機關提起未成年人公益訴訟的職能。澳門地區《民事訴訟法》第五十九條【維護大眾利益之訴訟】：“對于尤其旨在維護公共衛生、環境、生活質素、文化財產及公產，以及保障財貨及勞務消費之訴訟或保全程序，任何享有公民權利及政治權利之居民，宗旨涉及有關利益之社團或財團，市政廳以及檢察院，均有提起以及參與之正當性。”該條規定了檢察院對于維護大眾利益的訴訟有參與的權利，雖然本條并未將未成年人保護明確地劃定為“維護大眾利益”之范圍，但足以說明檢察院在公益訴訟提起方面的正當性。此外，第四十五條【為無訴訟能力之人指定代理人或特別保佐人】第四款規定，如無訴訟能力之人應為原告，則檢察院應要求為其指定代理人或特別保佐人……，另外根據第五款規定，如代理人或特別保佐人之指定非由檢察院申請，須聽取檢察院之意見；第四十六條【父母間在代理未成年人時意見不一】第三款規定，如僅父母一方提出申請，則法官在聽取另一方及檢察院之意見后，按未成年之利益作出裁判，規定僅由父母其中一方代理，指定特別保佐人或規定由檢察院代理。可見，在我國澳門地區，檢察機關在涉及未成年人及無行為能力人保護訴訟方面的廣泛參與性。

(三)我國未成年人檢察公益訴訟的案件類型及種類

1.涉及未成年人人格權、身份權、繼承權等傳統民事權利類的公益訴訟。主要包括監護權及親權案件、收養案件、繼承權案件以及由親權獲得的財產管理權喪失的宣告請求權案件、確認婚生子女和非婚生子女案件等。

2.涉及未成年人教育權等非傳統民事權利類的公益訴訟。主要包括侵犯未成年人教育權案件、涉及未成年人的食品、產品侵權案件、勞動案件、環境案件、社會福利案件等。

二、檢察機關提起未成年人公益訴訟的可行性分析

(一)檢察機關探索未成年人公益訴訟符合依法治國的發展要求

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題決定》(以下簡稱《決定》)中明確指出，檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。習總書記也在《決定》的說明中提到，這項改革可以從建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機制等入手。

(二)檢察機關的法律地位決定賦予其承擔未成年人公益訴訟之職責

從憲法層面上，相對于西方國家把檢察機關定位于“政府律師”而言，我國檢察機關被賦予法律監督者的地位，其地位更高，作用更強，影響力更大。因此，在我國由檢察機關提起未成年人公益訴訟不但有法可依，而且也與國際發展趨勢相接軌。

(三)法律的具體規定為檢察機關提起未成年人公益訴訟提供制度保障

我國《民事訴訟法》第十四條規定，人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督，第十五條、第五十五條也有類似的規定。這些條文分別規定了部分主體享有監督起訴、支持起訴和直接提起公益訴訟的權力。另外我國《行政訴訟法》第十一條規定，人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督，雖然新修訂的《行政訴訟法》依舊沒有呼應部分學者的要求規定行政公益訴訟，但是其第十一條的規定還是為檢察機關提起行政公益訴訟提供了制度空間。

三、未成年人檢察公益訴訟之訴前程序的反思

(一)充分發揮監督職能，有效利用督促起訴制度

1.積極探索未成年人利益受損案件來源。重點從檢察機關的刑檢、控申、民行三個部門入手，同時通過公安、民政等政府職能部門和大眾媒體等途徑不斷拓寬案件線索搜集的廣度和深度，確保保護未成年人合法權益無死角。

2.以“兒童利益最大化”為導向，充分考慮檢察機關督促起訴提出的時間。根據我國《民法通則》及相關司法解釋，除變更、撤銷監護權等案件無訴訟時效期間限制外，案件訴訟時效期間通常為兩年。因此，檢察機關督促起訴必須是相關案件訴訟時效尚未屆滿前提出才有意義。此外，對于發生在家庭成員之間的案件，相關職能機關及個人由于長期受“清官難斷家務事”傳統觀念影響而不輕易介入，如果檢察機關在發現案件線索并查證屬實后不及時提出督促起訴，就會導致未成年人的合法權益受到繼續損害，使其處于不安全狀態。因此，檢察機關針對上述情形原則上即可對相關主體督促起訴。

3.著重處理被督促主體的處分權問題。一方面，在督促起訴中，由于檢察機關本身并未直接參與訴訟過程，而是通過督促相關主體提起訴訟的方式間接對訴訟產生影響。檢察機關在督促起訴過程中應當賦予督促主體一定的處分權，以便其根據案情變化適當地處分其訴訟權利，例如和解、調解等。另一方面，為了防止被督促主體濫用其處分權，進而損害未成年人的合法權益，檢察機關對于被督促主體濫用處分權及時地進行法律監督。

4.大膽嘗試督促起訴中調查取證問題。檢察機關在不違背民事訴訟原則的前提下可適當參與到督促起訴中，充分發揮檢察機關對取證的指導性、平等性、補充性等特點：即指導性要求在調查取證方面，檢察機關應當尊重被督促主體的舉證權利，不過分參與調查取證具體過程，而從宏觀上對其給予指導；平等性強調檢察機關在督促起訴中應盡量減少其在調查取證環節的公權力性質，而按照民事訴訟調查取證原則進行取證活動；補充性則要求檢察機關原則上不直接進行調查取證活動，尊重被督促主體的調查取證權，只有當被督促主體不行使或者怠于行使調查取證，從而導致案件有敗訴風險時，檢察機關才介入到具體的調查取證活動中。

(二)不斷拓寬案外視野，探索支持起訴制度

根據我國《民事訴訟法》第十五條規定，機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損的單位或者個人向人民法院起訴。此外，《監護人侵權意見》第三十條第一款規定，“監護人因監護侵害行為被提起公訴的案件，人民檢察院應當書面告知未成年人及其臨時照料人有權依法申請撤銷監護人資格”，上述規定表明檢察機關在未成年人利益受損案件中，可以通過支持起訴的方式保護未成年人合法權益。目前，對于支持起訴中“支持”二字內涵如何界定，主要存在兩種觀點。一種觀點認為，“支持”一詞應作狹義理解，就是從側面幫助原告或是從精神上支持原告,不應該參與到訴訟中去。另一種觀點認為，支持起訴中“支持”應該做廣義理解,即國家機關和社會團體支持起訴的方式應該多元化,不應該束縛于側面的幫助,可以以訴訟當事人的身份或是其他身份參加訴訟，以維護當事人或是社會和國家的利益。[2]筆者贊成第二種觀點，如果將“支持起訴”理解的過分狹義，會導致該制度不能發揮應有的作用。

關于檢察機關能否出庭支持起訴，曾有案例引發過爭論：2013年4月5日，荔浦縣人民法院受理了原告韋某(2010年6月6日出生)與被告陳某、桂林市某運輸有限責任公司、中國平安財產保險股份有限公司桂林中心支公司機動車交通事故責任糾紛一案。[3]縣人民檢察院支持原告韋某起訴，但縣人民法院在審理過程并未通知縣人民檢察院派員出庭。這個案例曾在檢、法之間產生爭議。對此問題，我們可以借鑒英美法系的“法庭之友”制度。根據美國《布萊克法律詞典》的解釋，“法庭之友”是指非訴訟當事人，因為訴訟的主要實施涉及其重大利益，得請求法院或受法院的請求而與訴訟過程中提出書面意見者。從支持起訴這一制度設計的本意和借鑒美國的“法庭之友”制度，檢察機關應出庭支持起訴：一方面有利于彌補和提高當事人的訴訟能力，為法院作出正確決策提供參考；另一方面，“法庭之友”都是以第三方的身份向法院提交有關案件的事實和法律意見，能夠使法院更加全面地了解案情并作出更加公正的裁判。

(三)強化法律監督地位，督促行政機關糾正違法或者履行職責

目前，檢察機關不能直接提起未成年人行政公益訴訟，但是對于行政機關違法履行職責的行為或者怠于履行職責的消極不作為，檢察機關則可以通過檢察建議等方式對其進行法律監督。然而，在司法實踐中檢察機關提出檢察建議后，行政機關仍然違法履行職責或者不履行相應職責的情形依舊存在，而檢察機關在無法直接提起未成年人公益訴訟的情況下，需要通過什么樣的路徑加以解決則顯得尤為重要。筆者認為，檢察機關可以嘗試通過支持起訴的方式參與到行政公益訴訟中來，即可在精神、物質、法律方面支持當事人提起訴訟。一方面，在“強大”的行政機關面前，公民或者社會團體更多時候顯得“力不從心”，而由檢察機關支持其提起行政訴訟后，不僅能夠提高弱勢群體的訴訟參與能力，更能增強其勝訴的可能性；另一方面，在行使檢察建議等方式無法督促行政機關違法行為或者不履職的情況下，檢察機關可以訴訟的形式進一步對行政機關進行法律監督。

[1]朱翠瑋.“公益訴訟法律問題的國際比較研究”[D].北京：中國海洋大學，2009.

[2]張軍輝．“論民事公益訴訟”[D].鄭州:鄭州大學，2011.

[3][英]阿爾弗雷德·湯普森·丹 寧.法律的訓誡[M].楊百揆，等,譯.北京：法律出版社,1999.

(責任編輯：宋 潔)

2016-06-10

本文為北京市朝陽區人民檢察院重點課題。

吳春妹(1970-)，女，北京市朝陽區人民檢察院副檢察長； 金英梅(1980-)，男，北京市朝陽區人民檢察院未成年人案件檢察處處長； 王 瑀(1982-)，男，北京市朝陽區人民檢察院未成年人案件檢察處副處長； 李建林(1990-)，男，北京市朝陽區人民檢察院未成年人案件檢察處書記員； 齊志杰(1989-)，女，北京市朝陽區人民檢察院未成年人案件檢察處助理檢察員。

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1672-1500(2016)03-0034-03