檢察機關防止干擾執法辦案工作機制路徑探究

孫 偉,喬守倉,高文輝

(1.北京市朝陽區人民檢察院，北京 100025； 2.北京市人民檢察院，北京 100040)

【檢察建設】

檢察機關防止干擾執法辦案工作機制路徑探究

孫 偉1,喬守倉2,高文輝2

(1.北京市朝陽區人民檢察院，北京 100025； 2.北京市人民檢察院，北京 100040)

公正執法是檢察機關贏得社會、人民群眾信任的前提和基礎，面對外界及內部對檢察機關執法辦案工作的干擾，檢察機關需在重建檢察官評價體系、賦予檢察官記錄的膽量、實行全方位的檢務公務等三個方面完善執法辦案工作機制。

檢務公務；記錄；干擾；執法辦案

根據十八屆四中全會《決定》要求，中辦、國辦印發《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》，中央政法委出臺《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規定》(以下簡稱“兩個規定”)，為長期存在且屢被關注的司法被干擾問題開出了藥方。檢察機關作為國家法律監督機關，主動研究如何防止干擾執法辦案工作機制，其目的不僅要排除外界對檢察權運行的干擾，同時要擠壓檢察機關自身設租尋租空間，以使檢察權的行使更加符合司法規律，從而提升檢察機關的公信力。

一、檢察機關完善防止干擾執法工作機制的基本原則

1.堅持黨的領導。檢察機關研究制定防止干擾執法辦案工作機制，之所以要將堅持黨的領導作為首要原則，是因為檢察機關力求排除執法辦案干擾因素，是黨中央依法治國方略落到實處的重要技術支撐，是黨全心全意為人民服務宗旨在檢察工作范疇的重要體現。更為重要的是，黨中央提出依法治國方略，為檢察機關有所作為提供了良好的政治環境。黨的各級組織也是檢察機關可以依靠的強大力量，因此，堅持黨的領導在理論和實踐中都有著實實在在的內容和作用。

2.防止檢察官亂作為。權力具有擴張性，司法權力更是如此。如果排除了外界干擾，領導不再過問案件，承辦檢察官的意志既獨立也自由，對于案件的處理具有絕對的話語權，那么承辦檢察官的權力便會迅速膨脹，尋租設租的機會也將來臨，當事人家屬以及司法掮客就會將圍獵的對象從領導轉向承辦檢察官，當面對撲面而來的利益的時候，部分操守不強、把持不住的檢察官就會淪陷，之后便有可能出現檢察官恣意妄為、亂作為的情形。所以，除了要排除外界的干擾，還要杜絕可能會出現的檢察官亂作為的情形，避免從一個極端走向另一個極端。

3.嚴格規范司法。讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，基本的一條，就是要求司法人員嚴格規范履行職責。檢察人員要嚴格遵守辦案紀律和法律，不得利用上下級領導、同事、熟人等關系，過問和干預其他人員正在辦理的案件。與此同時，堅持原則、敢于擔當、公正司法、不徇私情，對任何領導干部違反法定職責和法定程序、有礙司法公正的要求說“不”，嚴辭拒絕檢察機關內部人員干預、說情或者打探案情等不守規矩的行為。

二、檢察機關完善防止干擾執法辦案工作機制所要破解的難題

1.權力容易干預司法的原因。檢察機關是司法機關，但是在實際運作中體現出濃厚的甚至是絕對壓倒司法性的行政性，這種行政性在檢察機關的外部就有所體現，在一個行政區域，“一府兩院”的痕跡消失的無影無蹤，檢察院不僅不能監督同級黨委和政府，反而是淪為黨委和政府領導下的一個部門，檢察長、黨組成員以及一些級別較高的中層領導是市管干部和區管干部，檢察院內部的提職提級要報經同級黨委和人大批準和任命，這種制度設計以及由此形成的慣例，使得檢察機關與黨委和政府有一種非常明顯而且與其他行政部門沒有區別的行政隸屬性，此種情況下，上命下從就變得順理成章。在檢察機關內部，所謂的核心業務部門的人員不僅承擔大量的辦案業務，而且要承受各種各樣的行政考核，使得業務檢察官處于處處被管理、被約束、被要求的地位，而且這些管理、約束、要求的內容往往是影響其晉升職務的重要指標，在這種巨大的管理和監督情勢下，業務檢察官便會謹小慎微，對于有一定行政職務、在某一天對自己職務晉升有權畫反對票的院領導以及中層領導自然會遵從有加，在這種行政性而且夾雜著人情世故的評價體系以及受此種評價體系形成工作模式和思維慣性的作用下，權力干預執法辦案不是一件難事，反而檢察官拒絕干預則是不容易的事。

2.記錄內容的確定。不論是“兩個規定”，還是最高檢發布的貫徹執行上述“兩個規定”的實施辦法，以及本文要研究的健全完善的防止干擾執法辦案工作機制，要想真正落地生根，避免成為空中樓閣，必須有一個邏輯起點或者是一個技術支撐，那就是案件承辦檢察官要將干擾司法行為記錄在案，如果“記錄”這一環做不好，任何宏大敘事都會轟然倒塌。首當其沖的就是要明確一個前提問題，那就是記錄的內容，即什么該記錄，什么不該記錄？過問案件是否一定就是干預案件？什么樣的過問是違反規定的？經過走訪一線辦案檢察官，明顯的請托說情、施加壓力、干擾辦案的情況其實很少，大多數的過問案件只是問一問程序進行到哪一步、大概是個什么情況，或者等處理結果出來之后告訴他一聲，這樣的過問是否應當記錄存有很大爭議。否定者認為，此類過問不會影響案件的最終處理，不違反辦案紀律，也不會帶來什么危害結果，記錄的意義不大。肯定者認為，只要超越自己崗位職責和權限過問正在辦理的案件情況，就是違反規定過問。筆者贊成肯定說，黨中央之所以要出臺“兩個規定”，目的就是要剎住司法機關內外過問案件的風氣。對于整個司法公正，因為過問干預案件而造成嚴重危害后果的情形只是“疥癬之疾”，而打探案情、請托說情的這種不良風氣才是“心腹之患”，不良風氣往往會造成整個司法環境、司法生態的破壞和污染，因而只要超越自己崗位職責權限、因私過問案件就應當記錄留痕。

3.檢察官不愿意記錄干擾司法行為的原因。“兩個規定”以及最高檢的實施辦法規定了檢察官不記錄或不如實記錄要予以相應處分，如實記錄了則受到組織保護。其中“不記錄受處分”更完整的意思是“有問題而不記錄要受處分”，那么“有問題”還是“沒問題”最初的把握者還是檢察官，如果檢察官認為“沒問題”，而后沒記錄，那么整個后續的程序都將長期處于睡眠狀態。關鍵問題是，檢察官愿意記錄嗎？經過走訪一線辦案檢察官得到的答案是否定的。記錄對于一線檢察官來講是一件純粹得罪人而沒有任何好處的事情，在當前的司法環境下，記錄別人過問案件情況多少有點“整黑材料”、“打小報告”的意味。記錄之后很可能被“貼標簽”，甚至會變成被人防范的對象而寸步難行。除了不愿記錄，一線檢察官還有一些“不敢記錄”的擔憂，即害怕記錄之后對自己今后的發展帶來不利影響。大膽記錄之后，不被“免職、調離、辭職或者給予降級、撤職、開除”這些組織保護，只是最基本的職業保障，而讓檢察官最為牽掛的職務職級晉升則有可能會蒙上一層“客觀上可能沒有但主觀上必然會非常害怕”的陰影。如果以上“擔憂”與“害怕”不能有效消除，檢察官記錄的問題就會永遠懸而未決，依法治國、司法公正的宏大敘事就不能取得實質性的進展。

4.司法掮客能夠活躍的原因。影響司法公正的干擾行為，從廣義上講，包括壓力型干擾和誘惑型干擾。壓力型干擾來自上級領導，誘惑型干擾來自平級的其他檢察官或者親朋好友。兩種干擾的背后都有司法掮客活躍的影子。司法掮客是一部分活動能力很大且懂得一些法律的人，很大一部分是資深律師，他們一肩挑兩頭，一面服務于當事人及家屬，一面想方設法圍獵檢察機關，在客觀上形成了檢察官與當事人之間的絕緣屏障，在權錢交易過程中起到了居間聯系和保護安全的作用。司法掮客之所以能夠活躍的原因是信息不對稱，當事人及家屬往往不能在第一時間得知案件處理結果，而司法掮客由于與一些檢察機關領導或檢察官達成默契往往能夠先于當事人及家屬得知案件處理結果，而后向當事人及家屬告知或者夸大自己的“功勞”，以完成這種似乎無懈可擊的權錢交易、利益輸送的勾當。不管是壓力型干擾還是誘惑型干擾，在很多時候，司法掮客往往起到了源動力或者是助推器的作用。司法掮客的活躍是司法系統泛濫成災的干擾風、問案風的重要原因，要想真正做到最大限度防止干擾執法辦案，斬斷以司法掮客為中介的利益鏈條是不可或缺的題中之義和必須要做好的重要課題。

三、檢察機關完善防止干擾執法辦案工作機制的對策

1.重建檢察官評價體系。筆者認為，檢察機關應當改變現有偏行政化的考核體系，建立更加符合檢察機關司法性質的檢察官評價體系，尤其要以“辦好案件”為考核標準的重中之重。辦理案件在任何時候都是檢察機關的主業，其他諸如“政治過硬”、“清正廉潔”等標準也要以辦理案件過程為載體才能得以體現。這種簡單明確而且聚焦主業的評價標準的重要意義在于，能夠讓大部分在一線埋頭辦案的檢察官有一個穩定而明晰的預期，即只要一心一意辦好案件，不違背政治紀律和廉潔紀律，在一段時間內便能夠晉升職務職級。目的就是要讓一線辦案檢察官在“不用求人”、“不用在乎任何領導、任何同事對自己印象好壞”的前提下能得到職級晉升，從而獲得相應的待遇和尊嚴，以增添檢察官拒絕“干擾司法行為”的底氣。筆者認為，可以探索建立分類晉升制度和負面清單制度，檢察官的晉升分為普通晉升和擇優晉升，普通晉升是指，只要該檢察官在一定年限內扎扎實實辦案，沒有出現負面清單所列的政治問題、廉潔問題以及辦案瑕疵問題，即可獲得職級的晉升。擇優晉升是指，將一些行政工作和理論研究工作作為加分項，檢察官在一定年限內既沒有出現負面清單所列的各種問題，而且在辦好案件的基礎上還愿意多付出時間精力，完成了很多加分項的工作，那么黨組或領導可以考慮提前為其晉升職級或者晉升一定職務。在實行分類晉升機制的同時，要加大監督力度，嚴格落實負面清單制度。

2.賦予檢察官記錄的膽量。貫徹執行“兩個規定”最重要、最關鍵的前提和基礎是檢察官要將干擾司法行為如實記錄，有據可查。如果檢察官不愿記錄或者不敢記錄，所有的相關制度機制均無法落到實處。作為掌握國家公器、肩負為民執法重任的檢察官，對于記錄干擾司法行為這種明顯正義的事情，不愿意或者不敢做，除了檢察官的擔當問題，還得從制度上找原因和突破口。檢察官記錄干擾行為之后，應當通過制度設計讓該檢察官不受到任何形式的傷害，讓干預者或者干預之后敢于報復的人付出相應的代價。筆者認為，要從制度上賦予檢察官越級報告甚至向媒體公開而不擔責的權力。其理由有三：其一，如果賦予了檢察官此項權力，則意味著檢察官擁有了一種巨大的力量。如果干預案件的領導與紀檢監察部門人員沆瀣一氣，甚至機關算盡“因法定理由、經過法定程序”打擊報復的時候，檢察官可以擺脫已經失靈的所在檢察機關的“官僚體制”，越級報告或者訴諸媒體，直接讓上級紀委機關主持公道，讓人民群眾來評判是非。其二，從利弊分析的角度講，領導干部或者其他檢察官之所以干預或者干擾案件辦理，無非是由于仕途和利益的原因，如果從制度設計上能夠使得干預者不僅得不到預期的目的，而且還有可能丟掉仕途和失去利益的風險，即負責任與獲得利益的可能性相等甚至負責任的可能性高于獲得利益的可能性，干預司法行為自然會減少甚至滅絕。其三，記錄、通報、責任追究并不是目的，目的是為了讓領導干部以及司法機關內部人員不要干擾執法辦案，那么越級報告或者訴諸媒體其實就是一個巨大的威懾，事實上，這項制度就像是核武器，制定出來并不是為了使用，目的是起到足夠大的威懾作用。

3.實行全方位的檢務公開。為有效鏟除司法掮客活躍的土壤，消除干預司法行為背后的源動力和驅動力，最大限度擠壓檢察機關自身暗箱操作的空間，應當進行全方位的檢務公開，即建立起讓當事人及家屬了解案件處理程序以及第一時間了解案件處理情況的渠道。這種全方位的公開，既要公開實體處理結果，也要公開案件處理程序；既要公開終局性結果以及生效的法律文書，也要公開辦案過程中各層級辦案人員所簽署的處理意見以及相關案件審查報告；既要公開案件的流程階段，也要公開辦案案件的部門以及承辦人。總之，只要不泄露國家秘密、個人隱私，不影響證據調取，不至于造成串供、串證，能公開的都應當公開。以實現全方位、全透明，將司法掮客所宣稱的“本事”、“關系”、“門路”全部主動向當事人及家屬敞開大門，讓當事人及家屬事前心理有一定預期、事中能實時查詢關注案件流程、事后能第一時間獲知案件處理結果。檢察機關是國家法律監督機關，代表國家來辦理案件，那么對于案件的辦理流程、承辦的主體、處理的結果理應及時向國家的主人——人民群眾公開，接受包括當事人在內的人民群眾的監督。

(責任編輯：李江貞)

2016-06-10

孫 偉(1965-)，男，北京市朝陽區人民檢察院副檢察長； 喬守倉(1961-)，男，北京市人民檢察院紀檢組副組長； 高文輝(1984-)，男，北京市人民檢察院監察處助理檢察員。

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