社會資本參與水利項目的補償機制研究

梁　楠

(中國水利水電科學研究院,北京　100038)

社會資本參與水利項目的補償機制研究

梁楠

(中國水利水電科學研究院,北京100038)

摘要：社會資本參與水利項目有助于解決資金難題、提高管理效率。針對水利項目經濟收益較低等問題,提出政府必須通過提高收益分享比例、延長特許經營期限、信貸優惠、稅收優惠、價格補貼、費用補貼、項目捆綁、資源補償等方式對參與水利項目的社會資本進行利益補償,政府在選擇利益補償機制時必須考慮水利項目類型、社會資本參與方式等因素的影響。

關鍵詞：社會資本;水利項目;利益補償機制;參與約束

重大水利工程項目的建設關系到國計民生,對保障國家的水利安全、糧食安全、生態安全、乃至經濟增長都具有十分重要的意義。然而,由于長期投入不足,我國的水利建設依然相對落后,保障水平明顯偏低,導致水旱災害防御能力薄弱,人民群眾利益受損[1]。究其緣由,重大水利項目耗資巨大而政府財力不足是關鍵。根據審計署公布的全國政府性債務審計結果,截至2013年6月底,我國政府的負債率已經高達55.7%。在沉重的債務壓力之下,政府對水利項目的投資更加力不從心。鑒于此,政府開始大力倡導在水利建設中采取政府與社會資本合作的模式(簡稱PPP模式),即允許社會資本參與水利項目建設。例如,2015年3月17日,國家發展與改革委員會、財政部、水利部印發《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》,出臺一系列政策鼓勵社會資本投資重大水利工程項目。但從實踐來看,由于回報不高[2],社會資本投資水利項目的熱情并不高。

國內外許多文獻對PPP模式及其在水利項目中的應用進行了研究。Hart[3]奠定了分析PPP模式的理論框架。Hammami等[4]研究發現當政府財政較為困難時，有動機實施PPP模式以解決資金難題。但Bettignies等[5]、Levin等[6]大量研究表明,由于監管的必要性以及合同的不完全,PPP模式的合同治理成本很高,會降低社會資本參與的積極性。劉汗等[7]考察PPP模式在水利項目中的應用,研究表明,應該對參與水利項目的社會資本投資者進行利益補償。然而,政府進行利益補償的形式有哪些，補償機制如何設計，政府應該如何選擇補償機制等問題，已有文獻尚未進行系統研究,理論界與實務界都還存在許多爭議,筆者主要嘗試對這些問題進行探究。

1政府對參與水利項目的社會資本進行利益補償的必要性

政府與社會資本合作可視為一種合同,雙方共同投資、共擔風險、分享權利、分配利益,合同規定了雙方的權利與義務[8]。對于一般的投資行為,投資雙方按投資比例分享收益、承擔風險,不存在對其中一方進行利益補償的問題。但對于政府與社會資本合作開發水利項目,這種利益分配機制存在很大問題。具體而言,根據功能和作用可以將水利項目分為3類:公益性水利項目、準公益性水利項目、經營性水利項目。公益性水利項目具有防洪、抗旱、水土保持等公益功能,但自身無法取得任何經濟收益,例如,堤防工程、水文設施等。準公益性水利項目具有部分公益功能,可以帶來社會效益,但同時也可以獲得一定的經濟收益[7],例如,綜合利用的水利樞紐工程等。經營性水利項目可以向用戶收取費用,自身能夠獲得較高的經濟收益,例如,城市供水、水力發電等。當政府與社會資本合作投資水利項目時,源于水利項目公益性的社會效益都由代表公眾利益的政府享有,而社會資本只分享其經濟收益。因此,公益性水利項目自身沒有任何經濟收益,按投資比例分享收益也就無從談起。而準公益性水利項目雖然具有一定的經濟收益,但其公益性會對其盈利能力帶來很大限制,在較低的盈利水平下,按投資比例分享收益無法彌補社會資本投資者的成本。經營性水利項目盡管具有相對較高的經濟收益,但由于其定價影響國計民生和社會穩定,政府會對其價格進行管制,導致社會資本僅按其投資比例分享收益，很難收回成本并獲得正常收益。

根據合同理論,只有滿足所謂的“參與約束”時,即回報率不低于項目風險所對應的必要報酬率,社會資本才可能投資該項目。當按投資比例分享收益時,3類水利項目都無法滿足此“參與約束”。因此,為了吸引社會資本參與水利項目,政府必須對社會資本進行利益補償,提高社會資本的回報水平,以使“參與約束”能夠得到滿足。

2政府對參與水利項目的社會資本進行補償的機制及其設計思路

由于政府掌握的資源相對比較豐富,對參與水利項目的社會資本可以采取多種補償方式,既可以增加社會資本的收益分享比例,也可以從融資、稅收等方面間接補償社會資本的投資者。具體而言,政府對社會資本的利益補償機制主要有以下8種。

2.1提高社會資本的收益分享比例

水利項目會同時產生社會效益與經濟收益,但社會資本只能分享總收益中的經濟收益。為了使社會資本獲得不低于必要報酬率的回報,最直接的辦法就是提高社會資本的收益分享比例。如果項目經營是采取組建合營企業的方式,即政府與社會資本組建合營企業,實現更高收益分享比例的方法就是給予社會資本更高的持股比例。此時遇到2個問題:一是到底應該給予社會資本多高的持股比例；二是合營企業的控制權該如何分配。對于第一個問題,社會資本的最低持股比例應保證其收益率達到必要報酬率。如果能對項目的未來收益進行估算,就很容易確定該持股比例。對于第二個問題,為了滿足“參與約束”,政府可能給予社會資本很高的持股比例,如果企業的控制權由持股比例來決定,政府在合營企業中的話語權可能非常少,而社會資本的投資者傾向于創造更多的經濟收益,這導致水利項目難以發揮其社會效益。為了解決該問題,可以將收益權與控制權分離,即合營企業的控制權不按持股比例進行分配,而是通過談判另行約定,具體體現在董事會的席位安排、重大事項投票權的分配等方面。

2.2延長特許經營期限

政府與社會資本合作可能采取特許經營的模式,在特許經營期內,水利項目的收益全部歸社會資本享有。在這種方式下,社會資本的收益取決于特許經營期限,補償社會資本投資者的直接方式就是延長特許經營期限。具體的特許經營期限確定需要以項目的預期收益為基礎,確保社會資本的收益率不低于必要報酬率。此外在政府不參與項目運營的條件下如何保證水利項目很好地履行其公益職能。由于無法分享水利項目的社會效益,社會資本存在犧牲社會效益以謀求更高經濟收益的動機。因此，在設計補充機制時,有必要對水利項目提供的社會服務質量應該達到的標準進行明確規定,并委派專門機構或聘請獨立第三方對水利項目的運營進行監督。

2.3信貸優惠

對社會資本進行利益補償的另一種思路是降低其投資成本。重大水利工程項目的建設往往投資規模巨大,這也正是政府希望社會資本參與投資的重要原因。但是,當資金需求很大時,社會資本也面臨籌資難題。銀行貸款是一種通常的融資方式。即使社會資本的自有資金非常充裕,有時為了使資本結構保持在一定水平,也可能需要配套的債務資金。如果社會資本投資者可以按比較優惠的條件獲得銀行借款,實質上就降低了投資成本,提高了其回報率。政府給予的信貸優惠主要體現在4個方面:①更低的信貸準入門檻。對未達到銀行信貸標準的社會資本投資者發放貸款。②更低的利率水平。允許社會資本以更低的利率獲得銀行借款,或者直接對其貸款進行貼息。③更長的借款期限。基于控制信貸風險的目的，銀行傾向于縮短貸款期限,但由于水利項目通常是長期項目,投資者需要長期資金,政府可以通過給予社會資本投資者更長期限的借款進行利益補償。④更低的擔保要求。政府可以直接提供顯性或隱形的貸款擔保,降低銀行對社會資本投資者的擔保要求。當然,實際操作中發放貸款的畢竟是銀行而非政府,這些信貸優惠的給予離不開政府與銀行的密切合作。

2.4稅收優惠

水利項目在運營過程中如果獲得經營收益就涉及稅收問題。稅收是一項成本費用,但稅率高低卻完全由政府掌握。為了提高項目的經濟收益,政府可以采取降低稅率、免稅、或者稅收返還等方式。但政府應該如何確定稅收優惠的程度，如果不考慮其他利益補償機制,應該將稅負降低至使社會資本的回報率達到必要報酬率的水平。

2.5價格補貼

對于可以直接向用戶收取服務費的水利項目,例如城市供水,服務價格的確定會直接影響社會資本的經濟收益。由于與水利有關的服務供給通常是壟斷的,而公眾的需求又往往是剛性的,因此這類服務的價格不能完全由市場機制來決定,政府必須進行管制,以保障公眾利益、維護社會穩定[9]。一旦政府將價格限定在較低的水平,水利項目的收益就會下降,導致社會資本難以獲得正常回報。為了滿足社會資本的“參與約束”,政府須對其價格進行補貼,其實質就是由政府承擔一部分服務成本。這里的關鍵問題是應該如果確定價格補貼的水平，如果補貼過低,社會資本的回報水平依然低于其必要報酬率;如果補貼太高,社會資本就可能獲得超額收益,增加了政府的財政負擔,對納稅人也不公平。解決該問題的通常思路是:①根據項目風險估算的必要報酬率確定社會資本的合理投資收益率;②根據該收益率倒推出價格水平;③政府計算該價格與實際管制價格的差額,并據此實施補貼。

2.6費用補貼

政府也可以通過對水利項目運營中發生的費用進行補貼來實現對社會資本的利益補償。與價格補貼機制類似,在實施該機制時需要根據社會資本的必要報酬率倒推出相應的費用水平,政府根據該費用水平與實際費用水平之差進行補貼。

2.7項目捆綁

盡管水利項目的盈利性一般較差,但政府還掌握著其他許多盈利性很好的項目,例如,公租房的建設、城市維護等。社會資本投資水利項目可能無利可圖,但如果政府允許其參與其他盈利能力很強的項目,則可以彌補其投資水利項目的虧損,最終獲得正常回報。也就是說,政府通過項目捆綁的方式對參與水利項目的社會資本進行補償。該機制的實施難點在于如何確定社會資本參與水利項目的虧損以及參與捆綁項目的盈利,最終既能滿足“參與約束”,又不會給予社會資本過多的補償。

2.8資源補償

政府還可以按較低的價格將其控制的資源出讓給參與水利項目的社會資本投資者,以實現對社會資本的利益補償,例如土地資源等。與項目捆綁的方式類似,資源補償機制的實施也必須建立在準確估算水利項目虧損的基礎之上。

3政府選擇補償機制的主要影響因素

盡管政府對參與水利項目的社會資本進行補償在理論上存在多種機制,但在具體實施時必須考慮各種機制的可操作性。面對不同情境,政府選擇的補償機制也要有所差異。具體而言,政府在選擇補償機制時應該主要考慮以下因素。

3.1水利項目的類型

不同類型的水利項目在盈利方面存在很大差異,進而會影響補償機制的適用性。對于公益性水利項目,由于自身無法產生經濟收益,因而無論是提高社會資本分享收益的比例,還是延長其特許經營期限,都無法使社會資本獲得合理回報。而且稅收優惠與價格補償2種機制也不適用,因為該類水利項目在運行過程中無法向用戶收取費用,也就不存在稅收與價格補償問題。對于準公益性水利項目,當收益率很低時,即使將全部收益權歸于社會資本或給予社會資本永久特許經營權,也無法滿足“參與約束”,因此這2種補償機制都不適用。同時由于收益很低,稅收優惠機制也難以發揮作用,價格補償機制顯然也不適用。但對于收益率很高的準公益性項目,這些機制都可以發揮作用。經營性水利項目則經常遇到價格管制問題,因此價格補貼是常用的補償機制,當然其他機制也可以適用。

3.2社會資本的參與方式

社會資本參與水利項目的運營主要有2種方式:一種是建立合營企業;另一種是特許經營,例如BOT模式(即建設—經營—轉讓)[10]。提高收益分享比例適用于第一種方式,而延長特許經營期限適用于第二種方式。

3.3政府財力及其資源的充裕狀況

實施稅收優惠、價格補貼、費用補貼等補償機制的前提是政府的財力足夠支撐,同樣,如果政府通過出讓資源的方式補償社會資本,則要求其控制的資源比較充裕。因此只有當政府財力比較雄厚、資源比較豐富時才傾向于選擇這些機制。

3.4政府與銀行的關系

由于銀行是發放貸款的主體,實施信貸優惠機制的前提是銀行可以密切配合政府對社會資本的補償意愿,這取決于政府與銀行的關系。當政府與銀行的關系比較密切或政府對銀行的控制力較強時,信貸優惠機制的實施比較容易。一般而言,政府對轄區內的城市商業銀行具有最強的控制力,當地方商業銀行的規模較大、實力較強時,政府采取信貸優惠補償機制更加可行。

3.5水利項目的風險

如果水利項目的運營風險較高,其成本與收入的波動較大,而社會資本投資者的風險承擔能力相對較弱時,政府采取費用補貼或價格補貼的機制比較有吸引力。反之,對于風險較低的水利項目,社會資本承擔的風險較低,提高收益分享比例與延長特許經營期限2種補償機制比較適用。

3.6貨幣政策

當國家的貨幣政策較為寬松時,銀行發放貸款的意愿較高,信貸優惠機制比較適用于政府對社會資本的利益補償。

3.7財政政策

如果國家的財政政策處于緊縮階段,政府難以實施稅收優惠、價格補貼、費用補貼等補償機制,而更可能選擇信貸優惠、捆綁經營等機制。

4結語

在水利項目建設與運營中引入社會資本是當前理論與實務界的熱點話題,政府也出臺了許多政策予以大力倡導。由于水利項目的收益較低,倘若按照投資比例分享收益,社會資本投資者將無法獲得正常回報。為了吸引社會資本參與水利項目,政府須對社會資本進行利益補償。

在現實中,政府應該根據自身財政及資源狀況選擇適當的補償機制。當政府財力比較雄厚時,可以考慮價格或費用補貼、稅收優惠等補償機制;對于資源較為豐富的政府,選擇項目捆綁、資源補償或者信貸優惠等補償機制比較有利。政府在制定補償機制時還應結合項目類型、社會資本參與方式等因素。對于收益率較高的準公益性項目,可以考慮提高收益分享比例;對于特許經營類的水利項目,政府可以選擇延長特許經營期限的方式對社會資本進行補償。此外,政府在制定補償機制時應該在搜集各種信息的基礎上確定適當的補償程度,一方面保證社會資本可以獲得達到其必要報酬率的回報,另一方面又防止其回報率過高而導致政府自身的利益受損。

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(收稿日期：2015-11-20編輯：方宇彤)

中圖分類號：F294

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9511(2016)01-0031-04

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.01.009

作者簡介：梁楠(1985—),女,北京人,中級會計師,主要從事水利項目融資研究。E-mail:cloverjoe@163.com