湖南省莽山水庫PPP項目建設經營模式探索與實踐

王建球

(湖南省宜章縣人民政府,湖南 宜章　424200)

湖南省莽山水庫PPP項目建設經營模式探索與實踐

王建球

(湖南省宜章縣人民政府,湖南 宜章424200)

摘要：湖南省宜章縣莽山水庫作為社會資本參與國家重大水利工程建設運營第一批試點項目,目前已全面進入建設階段。項目采用PPP模式建設經營管理,在吸引社會資本參與水利工程建設方面進行了有益的探索。對莽山水庫目前實施的具體情況進行簡要分析,論述了莽山水庫運作PPP模式的機制、效益及其經驗,提出了具體建議,對今后實施PPP模式水利工程建設具有一定的參考價值。

關鍵詞：PPP模式;莽山水庫;水利工程; 經營管理;移交

湖南省宜章縣莽山水庫是社會資本參與國家重大水利工程建設運營的第一批試點項目,目前已全面進入建設階段。該水庫是一座以防洪、灌溉為主,兼顧城鎮供水與發電等綜合利用的水利樞紐工程。水庫總庫容1.33億m3,設計灌溉面積2萬多hm2,設計城鎮年平均供水量2 227萬m3,壩后電站裝機容量1.8萬kW。工程主要建設任務包括水庫樞紐、灌區骨干工程和5條主要支渠。水庫淹沒影響涉及宜章縣天塘鄉和莽山瑤族鄉等2個鄉2個行政村8個村民小組,遷移人口271戶1 131人。項目采用PPP模式建設經營管理,在吸引社會資本參與水利工程建設方面進行了一些探索。

1莽山水庫PPP模式基本情況

1.1投融資方案

莽山水庫工程總投資為189 443萬元(水庫樞紐105 763萬元、灌區骨干工程及五條主要支渠83 680萬元,建設期利息3 853萬元,其中政府資金為143 590萬元(樞紐資本金59 910萬元,灌區資本金83 680萬元)。樞紐工程總投資105 763萬元,其中政府資本金59 910萬元,建設期利息3 853萬元，項目法人投資42 000萬元(中標價)。項目法人投資4 200萬元中30%作為項目法人資本金,即12 600萬元,其余29 400萬元,由項目法人通過銀行貸款等方式融資。項目法人資本金分二期到位,第一期資本金5 000萬元在注冊成立項目公司時到位,第二期7 600萬元在2016年6月30日前到位,建設期利息由項目法人承擔。投融資額度占總投資的22.6%。灌區工程中中央及省配套資金60 668萬元,縣財政配套資金23 012萬元由項目法人負責籌措到位,建設期不支付利息,項目竣工后移交政府管理,工程款由縣政府分3年按4∶3∶3償還,償還期資金利息按8.55%計息。

1.2經濟效益分析

根據莽山水庫防洪、灌溉、城鎮供水、發電等功能分析,整個項目全部投資的靜態回收期為34.7年,總體項目經濟內部收益率為7.96%,融資前樞紐稅前財務內部收益率為1.92%,稅后財務內部收益率為0.96%;按項目法人資本金稅后財務內部收益率6%~8%及特許經營期44年(含建設期4年)進行測算,項目法人出資合理范圍為3.7億~4.9億元。

1.3項目法人招標過程

2012年12月《湖南省莽山水庫工程項目建議書》獲得國家發改委的立項批復。2013年1月開展莽山水庫項目法人公開招標工作,歷時近兩年進行了5次招投標,至2014年9月第五次招標成功。

2莽山水庫PPP模式項目合作機制

通過項目法人招標,明確了政府與項目法人雙方的權利義務,政府負責政府資金的投入、征地移民拆遷協調、運營期間年度收入保障及工程建設資金兜底;項目法人負責工程建設及社會資本投融資(額定融資42 000萬元),具體合作機制如下。

2.1實行“分段式”的建設經營模式

莽山水庫實行國家投資與引入社會資本建設經營相結合的模式,將項目分為樞紐、灌區骨干工程兩部分,分別采取兩種不同的模式建設經營管理: 水庫樞紐采取項目法人“投融資—建設—經營—移交” 的模式,特許經營期內的運營管理由項目法人自主經營,項目特許期內發電、供水及旅游開發等收益作為投資人的回報,特許經營期滿后工程無償移交縣政府,特許經營期為44年(含建設期4年)； 灌區骨干工程建設采取“建設—移交—付款”的模式。雙方的權利義務為:①樞紐工程的各級政府投資由縣政府負責籌措,全部進入政府設置的專用賬戶,專用于項目建設,樞紐工程的政府投資首先用于項目的前期工作和移民征地及環境工程。②在設計水平年,政府應保證供水配套設施,灌區支渠田間工程建成,并促使發揮效益。③政府負責征地開墾工作,組建政府協調小組,協調周邊關系,協助項目公司辦理項目批復、資金申請及其他一些與政府部門有關的協調工作。④項目公司必須無條件服從政府和省、市、縣防汛抗旱指揮部門的統一調度,并自行承擔費用和風險。項目公司根據地方的統一規范對項目享有自主的開發、建設和管理權,在經營期內按特許經營的合同享有完全的自主經營權。⑤組建項目公司的中標單位具有相應的施工資質,除主要材料、設備、專題咨詢等,不再進行施工招標,但項目公司的施工、監理、質量管理、安全管理、竣工驗收等應嚴格執行中國和湖南省相關的強制性標準,并接受政府的監督、檢查[1-2]。

2.2實行“保底式”的收益保障機制

綜合考慮水庫投資回報率,確保實現合作共贏和發揮項目應有的社會和經濟效益,采取了“保底式”的收益保障機制。①縣政府承諾城鎮供水出庫水費和農業灌溉出庫水費收入不足由縣財政彌補,確保項目法人達到設計水平年(2025)年收入達到設計要求的5 000萬元(城鎮供水出庫水價0.75元/m3,農業灌溉出庫水價0.134元/m3)。水費補貼由縣人大常委會作出決議,列入縣年度財政預算支出給予保障。②縣政府承諾在縣城規劃區劃出33多hm2城鎮開發土地用于對政府投入及灌溉、供水出庫水費的擔保。③將40年的水庫庫區旅游開發權益同期授予項目法人,構建綜合經營保障機制[3]。

2.3實行“綜合式”的建設管理體系

①縣委、縣政府成立了莽山水庫工程建設指揮部,加強對項目建設的監督協調管理。②由中標單位廣東水電二局股份有限公司牽頭組建莽山水庫開發建設有限公司，作為莽山水庫工程建設的項目法人。③通過招標確定設計單位為湖南省水利水電勘測設計研究總院。④監理單位由縣政府負責招標,湖南水利水電工程監理承包總公司中標,同時監理項目法人及施工單位。⑤按照招標約定,施工由中標單位之一的廣東水電二局股份有限公司負責。⑥擬成立莽山水庫管理局,管理莽山水庫灌區,同時加強莽山水庫樞紐工程的監督、協調。

2.4實行“聯合式”的監管協調機制

為保證莽山水庫工程建設經營及資金的監管到位,避免監管缺失,建立了政府與項目公司緊密協作、相互協調的監督管理機制。一是縣政府與項目公司約定,由政府委派1名工作人員出任項目公司的監事,薪酬由政府承擔。二是設立莽山水庫“6人”運營協調委員會,委員會作為雙方協調和議事機構,委員會列席項目公司董事會和股東大會,對項目建設期國家資金的撥付和使用進行監督,對樞紐工程運營期的維護和安全進行監督。三是縣政府與項目公司共同制定了中央投資及地方配套資金、項目法人、貸款資金、法人自籌資金、移民征地補償和移民安置等資金暫行管理辦法,嚴格規范資金審批程序,實行雙方共管。四是規范旅游開發項目。在莽山水庫項目運營期間,協議明確政府同期授予項目公司庫區、壩區獨家旅游開發權,旅游開發必須根據法律規定和有關部門審批,嚴厲禁止破壞水環境,并接受政府監督。項目公司有責任配合政府進行水源地保護,采取封山育林及植樹造林等措施打造莽山水庫生態旅游[4-5]。

3莽山水庫PPP模式的功能

3.1思想觀念的轉變,有利于激發管理體制的活力

水利工程具有很強的公益性,長期以來都是由政府主管,導致管理人員超編,人浮于事,工程管理水平低,工程效益發揮差等問題較嚴重。如:我縣黃岑水庫是一座以防洪、灌溉為主,兼顧城鎮供水和發電的中型水庫,現有管理人員193人,額定編制124人,超過額定編制69人,工程維護經費無法提取,工程效益逐年下降,目前僅能灌溉1 000萬hm2,不到設計灌溉面積的30%。而莽山水庫通過引入社會資本建設經營管理,可嚴格控制管理人員編制,解決長期以來由政府主管的水利工程管理人員超編、維護經費不足等方面的問題,同時通過引進高技術管理人才、管理經驗和管理團隊,可以獲得優質的公共服務,降低政府管理成本[1-2]。

3.2引入社會資本,有利于發揮市場主導作用和提高項目綜合效益

社會資本方項目公司獲得庫區特許經營權后,可發揮市場主導作用,最大限度地開發項目的潛在能力,利用社會資本、經營管理等方面的資源優勢,結合緊鄰莽山森林公園4A景區及水庫下游一六溫泉帶的優勢,打造生態、環保、山水一體的休閑養生、觀光娛樂等方面的綜合旅游開發項目,對促進當地區域經濟的發展,帶動村民致富等具有重要作用,可充分發揮莽山水庫項目的綜合效益[2，6]。

3.3建設經營模式的創新,有利于加快項目建設進度,緩解當地政府資金籌措壓力

莽山水庫樞紐工程總投資近10.6億元,社會資本投入4.2億元,占總投資的40%。因此,在4年的建設期,政府每年減少了1億元的投資,有效緩解了政府籌資壓力;其次,社會資本到位快、到位率高,能較好地解決政府資金到位慢的問題,加快了項目前期和項目建設進度;同時,實行項目公司運營機制,能較好地保障建設和經營效率,確保建設目標順利實現[2]。

3.4推進風險分擔機制,講求風險共擔、利益共享

莽山水庫實行項目法人招標模式,招標單位為宜章縣人民政府,宜章縣人民政府與中標單位實行“分配式”的風險分擔機制,項目法人承擔該項目資本投入、運營成本超支等商業風險,宜章縣人民政府承擔建設成本超支、年度基本收入保證、政策變化及不可抗力等風險。充分有效地設置了風險分擔機制,建立了讓最有能力化解風險的一方來承擔風險或各方共同分擔合適的風險機制[1-2]。

4莽山水庫實施PPP模式的經驗

4.1解放思想、大膽改革,是實現PPP模式的基礎

①檢查預制構件的堆放和場地轉彎平面的布置（場地面積，承載能力和道路回轉半徑應滿足項目建設的需要）。②檢查起重機械的選擇和布局（機器的起重能力和回轉半徑應滿足起重和安裝部件的要求）。③檢查預制構件的整體安裝過程（根據組裝順序和工藝流程）。④對工程的質量進行嚴格監控，對其嚴格把關。⑤審查子項目的施工方法（按照規定的要求和數據編制的相關要求）。⑥檢查組件產品（運輸，堆疊，存儲）的保護措施。⑦審查技術措施，確保施工安全和質量。⑧審查綠色施工和文明施工的措施。

從20世紀50年代開始,宜章人民就開始爭取莽山水庫立項建設,幾經波折,幾上幾下,均因各種原因至2006年而毫無成果。2009年以來,縣委、縣政府立足基礎,堅持不懈、迎難而上、放眼大局、解放思想、改革創新、大膽推進水利體制改革,積極引進社會資本參與莽山水庫建設經營管理,大大加快了莽山水庫前期工作步伐,項目在2015年5月正式開工建設,成為2015年國家27個必須開工重大水利項目中首個開工項目。

4.2把握政策、勇于探索,是實現PPP模式的保證

莽山水庫社會效益顯著,但經濟效益比較弱化,成為了吸引社會資本的短板。為此,為獲得招標成功,縣委、縣政府在法律法規允許范圍內提供相應優惠條件,增強項目投資吸引力,積極推進了PPP模式的運作,成為了全國172個重大水利項目中第一個成功實現PPP模式的項目。

4.3政府擔當、敢于負責,是實現PPP模式的關鍵

征地拆遷是項目建設的一大瓶頸,該項目需征地和移民較多,壓力較大,為保障移民征地順利開展,確保移民的合法權益,確保工程建設順利進行,政府主動承擔征地拆遷責任,由政府組織實施,解決了項目法人的擔憂,也解決了項目建設的難點,從而保障了工程建設的順利進行,這是社會資本能否進入水利項目的關鍵。

4.4強化監理、政府招標,是項目建設的有力保障

考慮到莽山水庫項目法人的特殊性,監理單位及勘測設計單位均由政府組織招標,由政府負責相關費用,而非項目法人組織招標。這樣既有利于防范投資風險,又能增強對項目建設進度、資金、質量的保障。

5對實施PPP模式的建議

5.1解決“三怕”問題

即怕雙方違約影響協議履行,怕國家政策變化影響項目收益,怕內部矛盾影響項目建設經營。為了解決“三怕”問題,一是要規范水利社會資本投資政策,完善PPP模式建設投資的法律體系。國家應盡快出臺社會資本參與水利工程建設運營的相關規范規定,建立社會資本進入、退出機制,明確雙方的責權利及獎勵政策,加強項目建設資金的監管力度,提高項目建設資金的使用效率,加強項目運營期間的維護管理。二是投標聯合體成員以不超過2家為佳,避免聯合體成員過多,意見難以統一的問題,或因利益分配不均而產生矛盾影響項目建設及經營管理。三是參照西部開發地區國家投資比例,提高對社會效益顯著、經濟效益較差的中部地區項目法人招標項目國家投資比例,扶持貧困地區重大基礎設施建設。

5.2確保項目安全

針對莽山水庫授予項目公司長達44年的特許經營權,為保證莽山水庫樞紐工程中央、省、市、縣投入資金的監管風險,避免監管缺失,確保工程及資金安全,在建設經營期間,政府應增派董事、監事和財務監管人員參與項目法人的建設經營管理。

5.3強化融資監管

在特許期內授予項目公司獨家建設、測試、試運行、運營維護、供水、旅游開發并銷售輸出水利電力資源的權力,應嚴格控制項目公司融資及再融資事項,明確除為本項目融資和再融資以外,不得為其他目的抵押或轉讓運營本項目的任何資產、設施和設備。

參考文獻：

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[6] 劉建軍.水利工程環境保護設計[M].武漢:武漢大學出版社,2008.

Application of PPP mode in large-sized water saving and water supply projects/ZHAO Yicheng (Hebei Research Institute of Investigation & Design of Water Conservancy & Hydropower, Tianjin 300250, China)

Abstract:The importance of using PPP mode in large-sized water saving and water supply projects is demonstrated based on the functions of PPP mode, that is, to release financial pressure of the local government, to take advantages of government and social capital, and to transform the function of the government. The components of large-sized water saving and water supply projects are analyzed, and project division is performed.Referring applications of PPP mode in similar projects, the feasibility of using PPP mode in different components of projects is validated. To assure the positivity of PPP mode, a set of measures should be adopted during its implementation. By summarizing the general characteristics and classification of PPP mode and combining with the policy requirements, the applicability of different PPP modes, joint venture of government and social capital, franchising of social capital and government procurement of services, topublic, quasi-public and profitable water conservancy projects is analyzed.For some specific scenarios, the model innovation is performed. Finally, some policy recommendations are put forward to promote social capital to enter the water industry from the following aspects: introduction of specific operational guidelines, promotion of water industry market-oriented reform and improvement of preparatory work mechanism of projects. Mangshan Reservoir in Yizhang County of Hunan Province is one of the first-batch pilot projects withsocial capital invested in construction and operation of the national major water conservancy projects and has entered the construction stage. The project takes construction management of PPP mode, and attracting social capital to participate in water conservancy projectsis explored. The current implementation situation of Mangshan Reservoir is analyzed. The mechanism, benefits and experience of PPP mode of Manshan Reservoir are summarized. Some concrete suggestions are put forward for the future implementation of PPP mode of water conservancy projects.

Key words:PPP mode; water saving and water supply project; project division; measure water project investment;government-social capital cooperation; PPP mode PPP mode;Mangshan Reservoir; water project; construction management;transfer

Considerations about attracting social capital into water conservancy projects using PPP mode/MA Yipeng, et al (Development Research Center of the Ministry of Water Resources of P. R. China, Beijing 100038, China)

Exploration and practice of construction management mode of PPP project of Mangshan Reservoir in Hunan Province/WANG Jianqiu(Yizhang County Government of Hunan Province, Yizhang 424200, China)

(收稿日期：2015-12-03編輯：陳玉國)

中圖分類號：F407.9

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9511(2016)01-0038-03

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.01.011

作者簡介：王建球(1970—),男,湖南永興人,碩士,中共宜章縣委書記,從事縣域經濟發展研究。E-mail:wjq205@126.com