準公益性大中型調(diào)水工程良性運行的保障措施與實證分析

陳　獻,尤慶國,張瑞美,張獻鋒

(中國水利經(jīng)濟研究會,北京　100053)

準公益性大中型調(diào)水工程良性運行的保障措施與實證分析

陳獻,尤慶國,張瑞美,張獻鋒

(中國水利經(jīng)濟研究會,北京100053)

摘要：在總結(jié)準公益性大中型調(diào)水工程運行狀況的基礎上,分析了影響調(diào)水工程運行的因素,探討了保障調(diào)水工程良性運行的主要措施,并以某調(diào)水工程為例進行了實證研究,進而提出了建立健全調(diào)水工程良性運行機制的政策建議。

關(guān)鍵詞：準公益性;調(diào)水工程; 良性運行;工程管理

大中型調(diào)水工程是指實行跨流域、跨區(qū)域引調(diào)水的水能水資源利用工程,包括水源工程、輸水工程、調(diào)蓄工程、配水工程等。改革開放以來特別是20世紀90年代以來,我國先后修建了數(shù)十項大中型跨流域、跨區(qū)域引調(diào)水工程,如天津引灤入津、河北引灤入唐和引黃入衛(wèi)(冀)、山西引黃入晉、內(nèi)蒙古引黃入呼、山東引黃濟青、甘肅引大入秦、遼寧引碧入連、吉林引松入長和引嫩入白、江蘇引江濟太、廣東東深供水,以及南水北調(diào)東線和中線工程等。

1調(diào)水工程運行總體情況

1.1建設與管理體制

目前,我國調(diào)水工程大多實行建管一體化的建設與管理體制,即建設期組建的建設項目法人在調(diào)水工程建成后直接轉(zhuǎn)變?yōu)楣こ坦芾韱挝弧Ｕ{(diào)水工程建設與運行的管理主要是協(xié)調(diào)水源工程、輸水工程、口門工程的關(guān)系,但工程利益相關(guān)者很多,涉及水源區(qū)、輸水區(qū)與受水區(qū)。水源工程與輸水工程是調(diào)水工程的兩大部分,對其建設與運行管理有著至關(guān)重要的影響。目前,南水北調(diào)東中線一期工程、甘肅引洮工程等采用分段管理模式,即水源工程、輸水工程分別成立項目法人和管理單位;四川武都引水工程、吉林引嫩入白工程等采用統(tǒng)一管理模式,即水源工程、輸水工程成立一個項目法人和管理單位。

大中型調(diào)水工程通常既具有農(nóng)業(yè)供水、生態(tài)補水等公益性功能,又具有城市生產(chǎn)、生活供水等經(jīng)營性功能,調(diào)水工程管理單位一般界定為準公益性水管單位,并且依其經(jīng)營收益情況將不具備自收自支條件的定性為事業(yè)單位，具備自收自支條件的定性為企業(yè)。如四川武都引水工程、吉林引嫩入白工程在項目法人基礎上成立了事業(yè)單位類型的水管單位，甘肅引洮工程、遼寧東水西調(diào)工程在項目法人基礎上成立了企業(yè)類型的水管單位。與企業(yè)類型的水管單位相比,事業(yè)單位類型的水管單位通常具備一定的行政協(xié)調(diào)能力，而且具有公益性任務財政補貼的渠道,但也存在運行效率偏低、財政壓力較大等問題[1]。

1.2運行狀況

1.2.1發(fā)揮效益與存在問題

調(diào)水工程建設有利于提高水資源保障能力,具有顯著的社會效益,同時又有特定的受益群體,因此屬于準公共性質(zhì)的項目。準公益性大中型調(diào)水工程建成以后,可以有效調(diào)節(jié)水資源時空分布不均勻的問題,緩解受水區(qū)的供水緊張狀況,改善水資源供需矛盾和配置格局,降低缺水、水資源過度開發(fā)利用對水生態(tài)環(huán)境的負面影響,對促進地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境發(fā)揮重要的支撐作用[2]。

總體上看,大中型調(diào)水工程建成運行后,都發(fā)揮了良好的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。但是長期以來,大中型調(diào)水工程建設和運行中存在著投融資機制不健全、供水水價較低、公益性支出難以補償?shù)葐栴},很多大中型調(diào)水工程實際融資能力有限卻不得不從金融機構(gòu)大量貸款,工程收入難以完全承擔全部支出,財務效益不佳制約著工程的良性運行。

1.2.2主要困難

與可研、初設等前期工作階段的預期值相比,大中型調(diào)水工程的財務效益有著一定差距,究其原因,主要有以下3個方面的困難。

(1)供水價格低于預期水平

受到基礎生產(chǎn)資料公益性強、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平等多方面的影響,大中型調(diào)水工程的供水價格通常不高,一般低于前期工作階段測算的全成本水價[3-4],特別是農(nóng)業(yè)水價普遍很低。而且,調(diào)水工程的供水量一般較多,容易凸顯水價偏低對工程財務效益的影響。

(2)供水量難以達到設計供水能力

由于供水配套工程不完善、受水區(qū)難以承受較高水價等,大中型調(diào)水工程普遍存在供水量未達到設計供水能力的問題。以引黃入晉工程與引松入長工程為例,兩者設計年供水量都在3億m3左右,但引水量都明顯不足,其中前者實際引水量只占設計引水量的38%,后者在實際運行年份更是只占35%。

(3)公益性功能運行費用不能得到有效補償

大中型調(diào)水工程執(zhí)行生態(tài)補水等公益性任務的運行費用往往難以得到有效補償[5-6],由此使得調(diào)水工程只能依靠城市供水等經(jīng)營性收入承擔所有支出,在水價偏低的情況下,水費收入有限造成了工程的運行困難。

2影響調(diào)水工程運行的因素

2.1投入方面的影響因素

2.1.1建設規(guī)模

大中型調(diào)水工程具有投資規(guī)模大、輸水線路長、供水地域廣、環(huán)節(jié)層級多等特點,以設計供水量為代表的調(diào)水工程建設規(guī)模直接影響建設投資、運行費用等工程投入。工程設計供水量越多,建設投資就越大,運行費用也就越高。當然,受水資源條件、工程技術(shù)難度等影響,對于不同的調(diào)水工程,其單位設計供水量的建設投資與運行費用有所不同。

2.1.2成本結(jié)構(gòu)

調(diào)水工程成本結(jié)構(gòu)是指各項或者各環(huán)節(jié)成本費用在工程總成本費用中所占的比重,這對工程投入具有結(jié)構(gòu)性影響。不同環(huán)節(jié)占用的成本費用因調(diào)水工程特點而異,特別是輸水環(huán)節(jié)成本與高程有直接關(guān)系,高程越大的調(diào)水工程輸水過程中需要大量提水,輸水環(huán)節(jié)成本占總成本的比重就越高,相應地引水環(huán)節(jié)成本占總成本的比重就越低。

2.2產(chǎn)出方面的影響因素

2.2.1工程水價

無論采取哪種水價擬定方案,由于調(diào)水工程具有基礎性、公益性、戰(zhàn)略性特性,實際水價一般都不高于在核算供水成本基礎上擬定的水價,多數(shù)情況下由財政給予一定的補貼。實際水價通常由價格主管部門和國家有關(guān)部門核定批準,而且存在著區(qū)域差異。由于調(diào)水工程的供水量較多,因此水價的微小變動也會對產(chǎn)出產(chǎn)生顯著影響。

2.2.2實際供水量

長期來看,調(diào)水工程實際供水量與可供水量存在相對固定的比例關(guān)系。在市場機制下,調(diào)水工程實際供水量取決于需水量的大小,而需水量受到工程水價、當?shù)厮Y源條件等多個方面的影響。另外,調(diào)水工程實際供水量還受到供水配套設施是否完善的影響,一般達到設計供水效益的時間比較長。

3保障調(diào)水工程良性運行的主要措施

為改善調(diào)水工程的運行狀況,應當針對投入、產(chǎn)出兩大方面的影響因素,根據(jù)工程實際,加大公益性功能財政投入、提高經(jīng)營性功能營業(yè)收入。其中,加大公益性功能財政投入是保障調(diào)水工程良性運行的重要前提,可分為建設投資財政補助和運行費用財政補貼兩種方式;提高經(jīng)營性功能營業(yè)收入是保障調(diào)水工程良性運行的根本途徑,需要平衡農(nóng)業(yè)供水、生態(tài)補水等公益性功能和城市生產(chǎn)、生活供水等經(jīng)營性功能的關(guān)系[7-8]。具體而言,保障調(diào)水工程良性運行的主要措施有財政補助(貼)、提高產(chǎn)品價格、延長貸款期限等幾種類型。

3.1財政補助(貼)

3.1.1建設投資補助

調(diào)水工程建設期間,公益性功能建設投資的財政資金投入經(jīng)常存在缺口,可以在工程尚未竣工驗收之前通過建設投資補助的方式予以彌補,亦即建設期增加財政資金投入、減少銀行貸款等社會融資。

在地方財政資金難以完全、及時到位的情況下,對調(diào)水工程進行建設投資補助的重點是提高中央預算內(nèi)投資在工程建設投資中的比重,特別是中西部地區(qū)需要加大中央預算內(nèi)投資,減輕地方財政資金配套壓力。

對公益性功能建設投資進行財政補助,可以直接降低調(diào)水工程建設期貸款規(guī)模并避免未來的不確定性,但需要財政具備較強的保障能力和較大的支持力度。

3.1.2運行費用補貼

調(diào)水工程由經(jīng)營性收入承擔經(jīng)營性功能運行費用和全部貸款本息(不含建設期利息),并由財政補貼公益性功能運行費用是較為合理的。

在我國加快水管單位體制改革、加大公共服務購買力度的政策背景下,由財政資金補貼調(diào)水工程人員經(jīng)費、維修養(yǎng)護經(jīng)費等公益性支出具有可行性。當然,運行費用補貼也需要考慮地區(qū)差異,應當由中央財政資金對財政比較困難的地方給予專項轉(zhuǎn)移支付。

每年由財政補貼公益性功能運行費用,可以滿足調(diào)水工程公益性支出補償?shù)男枰邑斦С鲐摀^小,補貼額度取決于運行費用在公益性功能與經(jīng)營性功能之間的分攤。

3.1.3貸款利息補貼

為緩解調(diào)水工程因公益性功能建設投資補助不足、公益性功能運行費用補貼不足而產(chǎn)生貸款的還本付息壓力,財政資金有必要進行貸款利息補貼,這也是吸引民間資本參與調(diào)水工程建設的一項重要措施。

根據(jù)公共經(jīng)濟學原理,所有因公益性功能建設投資和運行費用財政資金投入不足產(chǎn)生的銀行貸款利息均應當進行財政補貼。實際上受到貸款利率變動、財政保障能力有限等多方面的影響,加上難以嚴格區(qū)分公益性、經(jīng)營性功能的建設投資和運行費用,財政資金通常只會對調(diào)水工程的部分貸款利息進行一定補貼,以減少工程的還貸壓力。

與運行費用補貼相類似,財政補貼貸款利息可以減輕調(diào)水工程還本付息的壓力，且財政支出負擔相對較小,貸款利息補貼的額度、年限與工程還本付息計劃密切相關(guān)。

3.2提高產(chǎn)品價格

增加調(diào)水工程的經(jīng)營性收入可從增加數(shù)量和提高價格兩個方面著手。受配套設施建設時間長等影響,調(diào)水工程在提高供水效率上有一定的難度,因此經(jīng)營性收入的增加主要依靠供水價格的提高。

為了維持調(diào)水工程整體的正常運行,在農(nóng)業(yè)灌溉水價偏低的情況下應當充分考慮到供水成本逐漸上升等問題,適當提高用于城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活的口門水價。同時,為了保障調(diào)水工程穩(wěn)定的營業(yè)收入,可以對不具備全計量條件的灌區(qū)、城市供水特別是工業(yè)用水實行兩部制水價。針對可能出現(xiàn)的水價倒掛(外調(diào)水價高于本地水價)現(xiàn)象,一方面要深化受水區(qū)水價改革,另一方面可將外調(diào)水納入統(tǒng)一核算。

通過適當提高水價可以解決調(diào)水工程還本付息難的問題,而且能夠持續(xù)增加工程的經(jīng)濟效益,但同時會逐級傳遞到終端水價,從而給居民、企業(yè)增加生產(chǎn)生活資料費用。因此需要綜合考慮工程供水成本和用戶用水負擔,控制產(chǎn)品提價的幅度。

3.3延長貸款期限

針對部分調(diào)水工程還本付息壓力較大的情況,還可以采取延長貸款期限、實行貸款利率優(yōu)惠等其他措施。隨著利率市場化改革的不斷推進,實行貸款利率優(yōu)惠具有一定的可行性。但是由于工程運行狀況不佳,通常難以得到貸款利率優(yōu)惠,因此更傾向于延長貸款期限。

延長貸款期限能夠減少每年調(diào)水工程需要還本的金額,促使運行期逐漸穩(wěn)定的經(jīng)營性收入等現(xiàn)金流入基本覆蓋運行費用、貸款本息等現(xiàn)金流出。隨著口門以下供水配套工程的完善,很多調(diào)水工程經(jīng)營性收入較為穩(wěn)定,這為延長貸款期限創(chuàng)造了良好的前提條件。受政策環(huán)境、運行狀況的制約,調(diào)水工程可用于抵押的資產(chǎn)較為有限,一般難以得到融資擔保機構(gòu)的青睞,貸款展期時需要其他國有資產(chǎn)經(jīng)營單位提供擔保,或者對有關(guān)融資擔保機構(gòu)給予財政補貼。

延長貸款期限可以緩解調(diào)水工程的年度還貸壓力,具體延期長度需要工程管理單位與金融機構(gòu)進行磋商。為控制風險,金融機構(gòu)傾向于盡早收回貸款,因此工程延長貸款期限長度一般不超過10年。

4實證分析

以運行較困難的某調(diào)水工程為例,在財務評價的基礎上按照上述保障措施,測算比較各種保障工程良性運行的方案,從而提出相應的實施路徑。

4.1工程概況

該工程自2005年開工建設,2011年投入運行,目前尚未竣工驗收。工程由一個輸水樞紐工程和多個分項工程組成,主要承擔城鎮(zhèn)供水和農(nóng)業(yè)灌溉任務。其中輸水總干渠全長52km,分項工程包括城市供水工程、灌區(qū)工程和濕地補水工程等。工程建成后可促進糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收，可恢復濕地、增加葦田和養(yǎng)魚水面，可為城市生活和工業(yè)發(fā)展提供水源保障,因此具有明顯的準公益性特征。

該工程總投資23.7億元,其中中央資金5億元,申請農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款3.6億元,省政府投資4.5億元,省土地復墾資金3.3億元,其余7.3億元由當?shù)卣曰I和多渠道籌措解決。截至2014年已到位資金19.6億元,其中中央投資5億元、省財政投資9.2億元(含債券融資1.2億元)、其他配套資金和各個渠道投資5.4億元(包括土地復墾資金4億元、電力部門線路配套0.6億元等)。

該工程實行建管一體的管理體制,管理單位核定人員編制20人,為全額財政撥款的事業(yè)單位。2011—2013年,該工程收入均在1 000萬~2 000萬元之間,呈現(xiàn)逐年增加的趨勢,但運行費用也在不斷上漲,從2011年的1 200萬元增加至2013年的2 030萬元,因此工程收入還無法覆蓋運行費用,財務效益不夠理想,尚不具備財務生存能力。

4.2財務評價

財務評價計算期包括建設期和運行期,共36年,其中建設期6年,為2005—2010年;運行期30年,為2011—2040年。2005—2013年財務數(shù)據(jù)按照實際發(fā)生情況進行統(tǒng)計,2014—2040年財務數(shù)據(jù)基于現(xiàn)狀和趨勢進行預測。

4.2.1營業(yè)收入

工程設計多年平均水平為農(nóng)業(yè)灌溉供水量47 600萬m3、城市供水量9 100萬m3、生態(tài)補水量7 600萬m3。當前的農(nóng)業(yè)灌溉水價加權(quán)平均后達到0.12元/m3，城市供水價格加權(quán)平均后達到1.2元/m3，生態(tài)補水價格為0.06元/m3。以當前實際執(zhí)行的各種水價為基礎,假定2020年的供水量逐步達到設計多年平均水平,可得出相應的營業(yè)收入。

樂觀估計,2014年工程營業(yè)收入達到3 708萬元,同比2013年增長近一倍,其中農(nóng)業(yè)灌溉2 868萬元、城市供水600萬元、生態(tài)補水240萬元;自2020年開始,工程營業(yè)收入達到17 088萬元,是2013年的9.2倍,其中農(nóng)業(yè)灌溉5 712萬元、城市供水10 920萬元、生態(tài)補水456萬元。而且,隨著配套工程的完善和供水能力的提升,在城市供水價格比農(nóng)業(yè)灌溉高出數(shù)倍的情況下,工程營業(yè)收入將由農(nóng)業(yè)灌溉為主轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄┧疄橹鳌?/p>

4.2.2成本費用

工程運行費用包括水資源費、燃料動力費、工資及福利費、修理費(工程維護費)、管理費、其他費用等。水資源費、燃料動力費(主要是泵站電費)分別按照供水量的0.005元/m3、0.03元/m3標準測算,工資及福利、工程維護費及管理費分別在現(xiàn)有基礎上按照每年遞增250萬元、150萬元、50萬元測算,其他費用為燃料動力費、工資及福利費、工程維護費三項費用總和的10%;稅金支出包括所得稅、增值稅、營業(yè)稅金及附加(其中所得稅因工程虧損嚴重無需繳納,增值稅為流轉(zhuǎn)稅,營業(yè)稅金及附加很少),再加上固定資產(chǎn)折舊、無形資產(chǎn)攤銷以及財務費用即得出總成本費用。

假定工程建設投資中省財政投入的1.2億元債券融資成本由省財政負擔(已屬于貸款利息補貼)、2014年1億元銀行貸款(10年期、8%利率)用于新增投資,2014年工程總成本費用達到12 763萬元,其中運行費用3 225萬元、固定資產(chǎn)折舊8 208萬元、無形資產(chǎn)攤銷930萬元以及財務費用400萬元;2020年工程運行費用達到7 529萬元,總成本費用達到17 272萬元;2040年工程運行費用達到17 329萬元,總成本費用達到23 579萬元。

4.2.3財務生存與盈利能力

工程2015年尚需再投資3億元左右方可完成建設,如果由財政資金投入(即一次性補助),盡管短期內(nèi)還不具備盈利能力,但由于營業(yè)收入的快速增長,使得工程基本可具備財務生存能力(2014—2016年項目累計盈余為負,可以和2011—2013年一樣采取短期融資的方式使得項目累計盈余為正)。但是目前工程已經(jīng)得到了中央和省財政資金13.0億元的投入,其他配套資金和各個渠道投資也高達5.4億元,占已完成投資20.6億元(含2014年銀行貸款1億元)的89%,難以再進行大規(guī)模的財政投入,因此需要再進行銀行貸款或者由民間資本參與。

若剩余投資由銀行貸款,財務費用將進一步增加,導致工程短期內(nèi)連基本的財務生存能力都不具備,為此需要采取運行費用補貼、貸款利息補貼、水價提高和貸款展期等措施使工程具備財務生存能力;若剩余投資由民間資本參與,盡管工程具備財務生存能力但還不具備盈利能力,與民間資本的利益訴求存在矛盾,為此也需要采取運行費用補貼、貸款利息補貼和水價提高等措施提高工程的盈利能力。

4.3保障工程良性運行的方案測算

經(jīng)測算,各種保障工程良性運行方案在剩余投資由銀行貸款和由民間資本完成兩種渠道情形下的財政補貼額度、產(chǎn)品提價幅度、貸款展期長度如下。

4.3.1剩余投資由銀行給予貸款

為保證工程具備財務生存能力、維持工程正常運行,可采取運行費用補貼、貸款利息補貼、提高供水價格和延長還貸期限等4種方案。

a. 運行費用補貼。2014—2019年期間,工程需要由財政資金每年補貼運行費用2 565萬元,這同將一次性建設投資補助數(shù)額按照長期貸款利率進行6年等額財政補貼有相似之處,但是同時還受到財務費用大幅變化的影響。運行費用補貼的目的是彌補公益性運行費用缺口,但實際補貼額在前期超過了公益性運行費用;而且,運行費用補貼應當每年提供,但工程達產(chǎn)后營業(yè)收入較理想無需再給予補貼。

b. 貸款利息補貼。按照當前貸款合同約定的還本付息計劃,工程需要在若干年內(nèi)由財政資金進行貸款利息補貼,這與運行費用補貼較為接近,但是受到貸款利息變化的影響,每年補貼額并不固定。2014年工程需要補貼貸款余額10 000萬元的利息400萬元(按半年計息)，2015—2018年再分別補貼2 000萬元、3 120萬元、2 800萬元和2 158萬元,累計補貼貸款利息10 478萬元。即便如此,2016、2017年由于償還本金壓力過大,工程仍然不具備財務生存能力。

c. 提高供水價格。工程可在2014年以后(不含2014年)提高水價,這類似于每年財政補貼,即供水量與水價提高部分之積為補貼運行費用的數(shù)額,區(qū)別在于提高水價還可使工程在2020年以后繼續(xù)受益。本方案采取各口門加權(quán)平均以后的農(nóng)業(yè)灌溉水價、城市供水價格和生態(tài)補水價格同步上漲的方式,工程需從2015年開始將農(nóng)業(yè)灌溉水價從0.12元/m3提高到0.2元/m3,將城市供水價格從1.2元/m3提高到2.0元/m3,將生態(tài)補水價格從0.06元/m3提高到0.1元/m3。即便如此,2014年仍然需要短期融資,工程才能具備財務生存能力。

d. 延長還貸期限。工程可與銀行協(xié)商延長還貸期限,將2015年新增投資貸款30 000萬元還款期限由目前的10年最多延長至15年,即最后還款時間分別由2025年最長展期至2030年。在這種情況下,財務費用有所降低,但是2015年經(jīng)營活動凈現(xiàn)金流量偏少,只有911萬元,而當年財務費用就高達2 000萬元,2016—2020年經(jīng)營活動凈現(xiàn)金流量逐年增加,但每年還需要償還3 000萬元的本金和2 000萬元以上的利息,因此工程仍然不具備財務生存能力。

4.3.2剩余投資由民間資本完成

為保證工程具備一定盈利能力、吸引民間資本參與,資本金內(nèi)部收益率應該達到1.02%(根據(jù)民間資本占總投資的比重約12.75%、投資回報率應達到銀行長期貸款利率8%推算)。由于延長還貸期限不影響內(nèi)部收益率,因此只有運行費用補貼、貸款利息補貼和提高供水價格等3種方案。

a. 運行費用補貼。2014—2017年,工程需要按照實際運行費用給予補貼,自2018年開始一直到2040年,每年補貼運行費用5 500萬元。此時的運行費用補貼額度較高,在很多年份已經(jīng)明顯超出了公益性運行費用。

b. 貸款利息補貼。2014—2024年,工程需要全額補貼貸款利息,累計補貼貸款利息4 800萬元。受貸款金額影響,貸款利息補貼額度偏少,此時工程只具備財務生存能力,但沒有盈利能力,無法滿足民間資本的獲利需求。

c. 提高供水價格。工程需從2015年開始將農(nóng)業(yè)灌溉水價從0.12元/m3提高到0.163元/m3,將城市供水價格從1.2元/m3提高到1.63元/m3,將生態(tài)補水價格從0.06元/m3提高到0.081 5元/m3。即便如此,2014年仍然需要短期融資,工程才能具備財務生存能力。

4.4保障工程良性運行的路徑選擇

4.4.1方案比較

該工程剩余投資由銀行給予貸款和由民間資本完成的基本條件有明顯差異,各種保障工程良性運行方案也有著很大區(qū)別。

從運行費用補貼方案來看,為了還貸期能夠還本付息,剩余投資由銀行給予貸款時運行費用補貼數(shù)額較少而且補貼年限較短(達產(chǎn)期以后無需再進行補貼);為了達到盈利能力的要求,剩余投資由民間資本完成時運行費用補貼數(shù)額較多而且補貼年限較長(一直持續(xù)到項目結(jié)束)。

從貸款利息補貼方案來看,受到貸款規(guī)模的影響,剩余投資由銀行給予貸款時累計補貼數(shù)額較多,但補貼時間較短(未到達產(chǎn)期就無需再進行補貼);剩余投資由民間資本完成時累計補貼數(shù)額較少但補貼時間較長(一直持續(xù)到還清貸款),而且由于補貼額度偏小,無法滿足盈利能力的要求。

從提高供水價格方案來看,剩余投資由銀行給予貸款時供水價格提高幅度比剩余投資由民間資本完成時要高,這主要是因為還貸期內(nèi)還本付息壓力較大,但是供水價格的提高會對項目效益產(chǎn)生持續(xù)的正面影響,因此剩余投資由銀行給予貸款時項目的盈利能力比剩余投資由民間資本完成時還要強。

4.4.2實施路徑

經(jīng)過綜合分析,建議剩余投資無論是由銀行給予貸款還是由民間資本完成,為了避免給財政造成太大壓力,該工程都要積極爭取提高供水價格,在供水價格一時難以上漲到位的情況下,也要積極爭取一定的運行費用或者貸款利息補貼。隨著供水價格的不斷提高,可以逐步減少直至取消財政補貼。

如果工程的剩余投資準備由銀行給予貸款,應該以短期財政補貼為重點。比較可行的保障工程良性運行方案是2014—2019年根據(jù)實際發(fā)生的公益性功能運行費用給予全額或者部分補貼,同時適當提高供水價格。

如果工程的剩余投資準備由民間資本完成,應該以長期提高供水價格為重點。比較可行的保障工程良性運行方案是盡快提高供水價格,同時對實際發(fā)生的公益性功能運行費用給予部分補貼或者對需要支付的銀行貸款利息給予一定補貼。

5相關(guān)政策建議

5.1前期工作方面

5.1.1明確工程建設定位

既要充分發(fā)揮調(diào)水工程的經(jīng)濟效益,積極利用市場融資,解決財政資金投資不足的問題,又要充分發(fā)揮調(diào)水工程的社會、環(huán)境效益,不能因經(jīng)濟開發(fā)損害公眾的利益。應堅持按照“政府主導、財政補貼、市場運作”的原則開展調(diào)水工程建設與管理。

5.1.2轉(zhuǎn)變政府管理職能

對于大中型調(diào)水工程應當進行審批制度改革,由建設期間前置審批為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO運行期間后期監(jiān)管為主,同時適當放開供水價格的核定,允許工程水價由供水、需水雙方協(xié)商確定,鼓勵和引導民間資本參與調(diào)水工程建設。

5.1.3科學設定經(jīng)濟參數(shù)

對于新建大中型調(diào)水工程,應當加強對可研、初設階段國民經(jīng)濟評價和財務評價結(jié)論的合理性分析與驗證工作,科學設定資金結(jié)構(gòu)、供水價格等邊界條件,為工程建成以后的良性運行創(chuàng)造有利條件。

5.2工程建設方面

5.2.1合理安排進度,嚴格控制投資

應加強調(diào)水工程建設方案優(yōu)化比選,盡可能減少占地和移民數(shù)量,嚴格控制工程概算。同時,應加強項目管理,盡可能減少實際投資超初步設計概算的現(xiàn)象,降低工程建設投資。

5.2.2優(yōu)化投資結(jié)構(gòu),降低融資成本

考慮到大中型調(diào)水工程具有達產(chǎn)時間較長、供水價格逐步上漲等特點,應當采取追加財政資金沖抵貸款、吸引民間投資入股等方式,適當增加調(diào)水工程項目資本金,減少對銀行貸款的依賴。同時,加強與金融機構(gòu)的合作,建立調(diào)水工程的多樣化投融資機制,根據(jù)其功能結(jié)構(gòu)、融資能力采取適當?shù)娜谫Y方式,降低工程融資成本。

5.2.3吸引民間資本參與

鑒于大中型調(diào)水工程運行狀況普遍不佳,應當采取投資補助、運行費用補貼、貸款利息補貼和提高工程水價等多種措施,增強調(diào)水工程的財務生存和盈利能力,并且通過設立國家節(jié)水供水重大水利工程投資基金、公私合營(PPP)等方式吸引民間資本參與調(diào)水工程建設[9]。

5.3工程運行方面

5.3.1完善工程水價形成機制

按照實行最嚴格水資源管理制度、加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革的要求,積極推進水價改革,完善水價形成機制,合理確定調(diào)水工程的供水價格。對于水價較低而且運行困難的工程應適當上調(diào)供水價格,并保證批復價格及時到位。

5.3.2提高供水效率與需水保障

應當加強城鄉(xiāng)供水配套工程建設,盡早達到設計供水效益,在確保灌溉任務完成的前提下,增加城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活供水量。同時,應當規(guī)定受水區(qū)最低需水量(特別是保障適當?shù)纳鷳B(tài)補水量),以保障調(diào)水工程具有穩(wěn)定的收入。

5.3.3建立公益性支出補償機制

在有效控制工程整體運行費用支出規(guī)模特別是減少不合理支出的基礎上,建立健全調(diào)水工程公益性支出補償機制[10],采取運行費用補貼、貸款利息補貼和受水區(qū)征收生態(tài)補償費等多種方式,拓寬工程公益性支出補償渠道。

5.3.4加強工程運行內(nèi)部管理

以深化水利工程管理體制改革為契機,建立調(diào)水工程績效評價、目標考核等運行機制,從而形成對工程管理機構(gòu)、人員有效的激勵約束,為增加工程收入以及控制工程支出創(chuàng)造有利的制度環(huán)境。

參考文獻：

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Safeguard measures and empirical analysis of benign operation of large and medium-scale quasi-public water diversion projects/CHEN Xian, et al (Chinese Society of Water Economics, Beijing 100053, China)

Abstract:Based on the summarizationof operating situations of large and medium-scale water diversion projects, the factors that affect the operation of the projects are analyzed, and main measures to ensure the benign operation of water diversion projects are discussed. The empirical research is carried out by taking a water diversion project as an example. Furthermore, some policy suggestions are put forward for the construction of benign operation mechanism of water diversion projects.

Key words:quasi-public welfare; water diversion project;benign operation; project management

(收稿日期：2015-11-04編輯：陳玉國)

中圖分類號：TV68

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9511(2016)01-0013-06

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.01.005

作者簡介：陳獻(1963—),男,北京人,教授級高工，主要從事水利政策及水利工程建設管理研究。E-mail:zccx@waterinfo.com.cn