典型區域水權交易水市場案例研究

劉　峰,段　艷,馬　妍

(水利部綜合開發管理中心,北京　100053)

典型區域水權交易水市場案例研究

劉峰,段艷,馬妍

(水利部綜合開發管理中心,北京100053)

摘要：為落實黨中央國務院關于建設和運用水市場、提高水資源配置效率和效益的重要部署,推進我國水權制度建設,對寧夏回族自治區、內蒙古自治區和廣東省水權水市場建設的實踐開展調研。總結我國各地區水權交易制度建設的路徑、模式和經驗,通過實地調研、座談、資料收集等定量研究方法,分析3個典型省份的案例,明確了建設水權交易制度在提高水資源利用效率、拓寬水利設施融資渠道等方面的積極作用,提出有關省區在實踐中存在過分強調政府作用、定價機制不完善、缺乏社會參與、水資源監控能力不夠等問題,并針對性地提出健全水權交易制度、建立價格形成機制、構建多層次交易平臺、構建有效監督體系等政策建議。

關鍵詞：水權交易;制度建設;寧夏回族自治區;內蒙古自治區;廣東省

我國是一個水資源短缺的國家,長期面臨人多水少和水資源時空分布不均的問題。這一問題對我國的現代化建設和可持續發展構成了嚴峻挑戰。建立國家水權制度,促進水權交易流轉是提高水資源利用效率、控制用水總量、建設節水型社會的有力舉措。21世紀伊始,水權這一主題已經引起學術界注意。經濟學、法學、水利學、管理學等多個學科從不同角度對水權問題進行了研究,包括國外水權制度建設的經驗介紹[1]、中國水權制度建設的案例研究[2]、水權制度的立法保障[3]、初始水權分配[4]和水權交易等制度設計[5]等,取得了豐碩的研究成果。

在學術界進行研究的同時,各級政府也逐步認識到水權制度建設的重要意義。黨的十八大報告在大力推進生態文明建設的重要部署中提出“積極開展節能量、碳排放權、排污權、水權交易試點”[6]。黨的十八屆三中全會和五中全會明確提出建立權屬清晰、權責明確、監管有效的水權制度,推行水權交易。習近平提出的新時期治水思路也強調了市場和政府“兩手發力”的作用。為貫徹黨的十八大、十八屆三中全會精神以及習近平新時期治水思路,2014年7月,水利部選擇7個試點省區開展水資源使用權確權登記、水權交易試點,進行水權交易平臺搭建和配套制度建設。筆者在這些試點中選擇寧夏回族自治區、內蒙古自治區和廣東省,就水權交易市場建設進行調研,并對調研成果進行案例分析,以期總結試點實踐中的優秀經驗,發現制度建設過程中尚待完善的問題,為建立健全我國水權制度提供實踐參考和政策建議。

1寧夏回族自治區、內蒙古自治區、廣東省水權交易與水市場建設

1.1區域試點情況

目前我國尚未形成全國統一的水權交易市場,水權制度也仍在試點探索的過程中,各地進行的水權交易實踐各自體現了適應本地區需求的特點。水利部根據水權試點的代表性、地方積極性和工作基礎等條件,選擇了7個省區作為水權建設試點地區,筆者又從中選取寧夏回族自治區、內蒙古自治區和廣東省3個省區作為典型案例進行研究。這3個典型案例分別對應水權制度建設的3項重點內容。

寧夏回族自治區的試點工作重點圍繞水資源使用權確權登記工作展開,包括區域用水總量控制的指標分解,以及在此基礎上進行的多種形式的用水權的確權登記。對寧夏回族自治區案例的分析重點關注用水權確權登記的操作經驗、數據庫搭建、制度建設和水權交易流轉的實踐經驗。

內蒙古自治區的試點工作重點圍繞巴彥淖爾與鄂爾多斯等跨盟市間的水權交易展開。對內蒙古自治區案例的分析重點關注已成立的內蒙古自治區水權收儲交易中心的試點工作,總結水權交易平臺在運作機制、交易規則、定價機制、第三方影響評價等方面取得的實踐經驗和表現的不足之處。

廣東省試點工作重點圍繞東江流域上下游水權交易展開。對廣東省案例的分析重點關注依托廣東省產權交易集團開展的試點工作,包括水權交易的信息化管理系統建設和監管體系建設,總結試點工作在水權交易的資格核查、賬戶注冊、交易形成、價格確定、金額結算等交易環節的信息化管理經驗,以及維護水權交易市場秩序的監管經驗。

1.2實踐探索

1.2.1總量控制,配置水權

寧夏回族自治區根據1987年國務院《黃河可供水量分配方案》分配給自治區40億m3的耗水指標,聯合水利部黃河水利委員會共同批復了《寧夏黃河水資源初始水權分配方案》。2009年,自治區人民政府批轉了《寧夏黃河水資源縣級初始水權分配方案》,建立了自治區、地級市、縣(區)三級水權控制指標體系。

內蒙古自治區積極推行總量控制下的初始水權分配。鄂爾多斯市、巴彥淖爾市根據自治區對各盟市黃河水權細化成果,結合水權轉讓后灌區引黃指標情況,對灌區水權進行了進一步細化工作,將水量分配給各斗口用水者協會并細化到各用水戶。

廣東省探索研究建立水權確權登記機制,以用水總量控制為基礎,開展試點范圍內取用水戶水權確權登記及用途管理試點工作,對已有取水許可證的取水戶進行規范管理,確定取用水戶的取水權。

1.2.2建立制度,規范轉讓

寧夏回族自治區制訂了自治區《黃河水權轉換實施意見》、《水權轉換實施細則》、《水權轉換資金使用管理辦法》等,明確了出讓方和受讓方的責、權、利,使水權轉讓工作有章可循。

內蒙古自治區先后出臺了《關于黃河干流水權轉換實施意見》和《自治區水權轉換節水改造建設資金管理辦法》等,對國家有關規定進行細化和補充,豐富和完善了水權轉換規章制度,提高了水權轉換工作的規范性和可操作性。

廣東省通過修訂《廣東省實施〈中華人民共和國水法〉辦法》,為水權交易開展提供法規依據和保障。研究制訂廣東省水權交易規章及規范性文件,明確水權交易的基本規則、監督管理等相關規定。

1.2.3投資節水,置換水權

自2003年起,寧夏回族自治區和內蒙古自治區先后實施了“由工業建設項目出資,建設引黃灌區節水改造工程,把輸水過程中損失的水量節約下來,滿足擬建工業項目用水需求”的水權轉換工程。通過實施“投資節水,置換水權”工程,實現了“農業節水,工業用水,富一方百姓,強一域經濟”的多贏目標;在農民得利的同時，工業項目獲得了不可或缺的重要資源，不僅改善了農業灌溉基礎設施,而且保證了新增工業項目用水,獲得巨大財政收入。據統計,鄂爾多斯市轉換出的1.3億m3水,可保證14個工業項目正常生產,每年能實現工業產值265.5億元,新增利稅80多億元,增加財政收入近50億元。

1.2.4創新模式,注重實效

2006年以前,鄂爾多斯市水權轉讓是以“點對點”方式展開的,即一個工業項目的水權轉讓對應一定規模的節水改造工程,各項目各自開展前期工作和灌區節水改造工程建設。近年來,在總結經驗的基礎上,鄂爾多斯市政府提出統一組織節水工程的建設,從過去的“點對點”方式改為“點對面”方式,即由當地政府統一組織進行前期工作和工程建設,統一水權轉讓單方水價格,綜合考慮項目的核準進度、資金到位情況、項目需水和節水工程節水量,虛擬劃分企業水權轉讓所對應的地塊或渠道,大幅度提高了水資源配置的效益和效率,取得了“多贏”的效果。

1.3成效

1.3.1破解了水資源短缺與流域經濟社會之間的突出矛盾

寧夏回族自治區和內蒙古自治區通過水權轉讓,把農業節余下來的水權讓給工業,引導水資源有序地由水資源利用效率與效益較低的農業用水向水資源利用效率與效益較高的工業用水轉移,實現了同一區域內不同行業之間水資源的優化配置,形成了以工業發展反哺農業,以農業節水支持工業發展用水,經濟社會、資源環境協調發展的良性運行機制,走出了一條成功解決干旱地區經濟社會發展用水的新路子。

1.3.2拓寬了水利基礎設施建設的投融資渠道

水權轉讓的實施,拓寬了灌區水利基礎設施建設的資金渠道,推動了灌區節水改造步伐。據初步測算,內蒙古自治區50多個水權轉讓項目為灌區募集節水改造資金達30億元,有效彌補了灌區節水改造資金不足,也使灌區水利基礎設施得到了極大改善,按照水權轉讓的有關規定,獲得水權的企業每年還應繳納一定費用,用于灌區水利工程維修,為灌區可持續發展創造了條件。

1.3.3提高了水資源的利用效率和綜合效益

通過水權轉讓的實踐,實現了在政府宏觀調控下水資源的優化配置,有效緩解水資源的供需矛盾,解決了新上工業項目的用水問題,促進了地方社會經濟的發展；促進了水資源從第一產業向第二、第三產業流轉,以投資節水來提高水資源的利用效率,使有限的水資源獲得最大的經濟效益。目前,寧夏回族自治區單方水用于農業生產的效益為2.9元,而用于工業可達到156元,到2015年實現轉讓水量4.94億m3,按當前產出率將產生經濟效益756億元;內蒙古自治區通過水權轉讓,籌措節水改造資金30余億元,計劃轉讓水量3.32億m3,不僅解決了50多個工業項目用水問題,還為區域增加了約1000億元的工業增加值；改善灌區農業灌溉設施,提高了農業用水效率,通過實施農業節水改造工程,節約了農業用水,減少了農民水費支出。

1.3.4促進了區域節水型社會建設

寧夏回族自治區和內蒙古自治區水權轉讓在不新增黃河用水指標的前提下,把“投資節水,轉讓水權”有機結合起來,搭建了符合市場規律的節水激勵機制和投入管理體制的框架,豐富了節水型社會建設中的水權制度建設內容。同時,對農業灌溉工程進行節水改造,調整種植結構,節約農業用水;通過價格機制促進工業企業采用新的工藝技術,促進工業項目采用先進設備和工藝,提高工業用水的利用效率,實現了農業、工業重點行業節水,促進了區域節水型社會建設。

1.3.5推動了國家水權制度建設步伐

實施水權轉讓,引入市場機制優化配置水資源,探索出了一條解決干旱缺水地區經濟社會發展的用水新途徑,對于促進水資源的高效利用和有效保護具有重要的意義。三省區水權轉讓是運用水權、水市場理論的成功實踐,是水資源管理制度的創新,極大地推動了國家水權制度建設步伐,為培育水市場健康發展提供了重要的示范和借鑒。

2存在的問題

2.1過分強調政府主導作用,“兩手發力”機制尚未建立

目前的水權轉讓完全由政府部門主導完成,市場機制作用發揮不夠。內蒙古自治區在河套灌區跨盟市水權轉讓上,區政府確定了水權轉讓目標為3.6億m3,明確了出讓方為河套灌區,受讓方為烏海市、阿拉善盟和鄂爾多斯的工業項目用水,實施方為內蒙古自治區水務投資公司,水利廳灌溉管理局為項目建設法人單位,負責水權轉讓項目的規劃、設計、施工組織與管理;寧夏回族自治區的水權轉讓,由區水利廳負責組織實施,協調轉讓方、出資方、受讓方和當地相關部門。自治區水利廳灌溉管理局為項目建設法人單位,負責水權轉讓項目的規劃、設計、施工組織與管理。而真正的水權主體——灌區用水戶和用水組織基本上都是“被動主體”,政府與市場的界限不清,市場機制作用十分有限。

2.2定價機制不完善,交易價格未能反映水資源的真實價值

從水權交易價格形成機制看,寧夏回族自治區和內蒙古自治區水權轉讓中的“水價”制定是政府根據灌區節水工程的造價確定的,主要包括節水工程建設費、節水工程和量水設施運行維護費、節水工程更新改造費三部分,缺乏工業供水因保證率較高致使農業損失的補償費用以及必要的經濟利益補償和生態補償,既沒有完全反映水權交易的成本價格,也沒有體現出市場的供求關系和水資源的稀缺性價值。

2.3水權交易仍處探索階段,統一的市場規則體系尚未形成

目前,水權交易仍處于探索階段,水權交易制度建設相對滯后,統一的市場規則體系尚未形成。一方面，尚無統一通用的規則。區域間的水量交易尚無交易規則和相關管理規定可以遵循,對于僅開展節水進行的水權轉換和流轉的規則也無具體規定。另一方面，已有的規則不統一。用水權交易在國家層面尚缺乏明確的規則依據,地方上對水權交易規則的探索缺乏完備性。

2.4社會監督與公眾參與不夠,相關利益主體保護機制不健全

調研發現,現有的水權交易實踐普遍存在社會監督與公眾參與不夠的問題,基本局限于水行政主管部門或政府部門與個別企業之間,尚未形成公眾與社會對水權交易進行監督的局面,水權交易成為局限于合同當事人的協議。因此,水權交易對于第三方利益的保障機制也就很難真正地建立起來。如農業用水保證率相對比較低,工業等其他行業用水保證率要高很多,在遇到枯水年份時,為保證工業等其他行業用水,對農業和農民的利益都會產生直接影響。另外,一些缺水地區農業用水擠占生態用水問題突出,內蒙古黃河南岸灌區的引黃水量轉讓已影響到灌溉面積發展,呈現出萎縮趨勢。

2.5水資源監控能力不足,水權交易和監管缺乏基礎支撐

在水權轉讓的實施過程中,寧夏回族自治區和內蒙自治區在水權轉讓節水效果、對地下水影響等方面分別開展了一定范圍和規模的監測。但是總體看,存在不足的水資源監控能力問題。據初步統計,全國約38%的工業和70%的農業取用水還未進行監測計量,50%的水功能區沒有監測手段,52%的省界斷面未開展水質監測,且監測站網布設不完善,退水控制差,監測設施建設滯后,計量監測誤差大,數據采集、運輸和處理手段落后,水權交易和監管缺乏基礎支撐。

3政策建議

a. 堅持政府和市場“兩手發力”。水資源是典型的公共產品,水市場嚴格來說是一種準市場,水權、水市場建設要堅持政府和市場“兩手發力”。政府要在用水總量控制、水量分配、水資源確權登記、用途管制、水市場培育與監管等方面更好地發揮作用,保障農業灌溉合理用水,防止擠占生態用水。水權歸屬明晰之后,要積極引入市場機制,建立水權交易制度,充分發揮市場配置資源的作用,促進水權合理流轉,激勵用水戶節約用水,提高水資源利用效率與效益。

b. 建立健全水權交易制度。盡快出臺《取水權轉讓管理辦法》,進一步明確對水權轉讓的條件、審批程序、權益和責任轉移以及對水權轉讓與其他市場行為關系的規定。建立水權轉讓第三方利益補償制度,明確水權轉讓對周邊地區、其他用水戶及環境等造成的影響進行評估、補償的辦法,研究建立與完善農民用水戶枯水年減產損失風險補償、水管單位水費減少補償、生態補償等體制與機制。

c. 建立水權交易價格形成機制。①國家壟斷一級水權市場的水權價格。主要體現為國家作為水資源所有者對水資源使用權和取水權的出讓價格作出規定。②適當引入市場機制,特別是對用于經營性的水權出讓，可采取拍賣、競標等出讓形式。③開放二級水權市場的水權價格。為防止水權市場價格的大幅度漲落,應借鑒我國證券二級市場股價漲跌幅度、停牌限制的監管做法,建立有效市場價格監管機制。④建立完善的水權供求和價格信息披露制度。及時向社會公布交易市場有關數據,減少市場信息不對稱對交易價格的影響。⑤對于居民基本生活用水、關系國計民生的生產用水和公益用水的水權價格必須實行政府定價或政府指導價。

d. 逐步建立多層次交易平臺體系。①加快組建國家級水權交易平臺。由水利部綜合事業局牽頭聯合有關部門發起設立中國水權交易所,主要從事跨流域、區域的大宗交易,積累經驗后逐步向排污權、水金融等擴展。②在中國水權交易所基礎上,按照“1+7”模式中國水權交易所+七大流域機構分支交易機構,逐步構建七大流域片分支機構,主要從事流域內省域間、區域內較大規模的水權交易。③穩妥推進省級水權交易平臺建設,主要負責區域內地市間、地市內全部水權交易。同時,按照中國水權交易所制定的統一的交易規則、統一的鑒證程序、統一的服務標準,并通過統一的信息平臺開展水權交易活動。

e. 構建有效的水市場監管體系。①建立水市場準入制度。制定水權交易機構、水權登記結算機構、水權保險公司、水權糾紛中介機構的市場準入制度,制定從事水權交易業務人員的資格標準和行為準則,并監督實施。②建立水權用途管制制度。嚴格落實水資源規劃和水功能區劃,強化對水資源開發利用和水權交易的用途管制,明確水資源使用用途、利用方式和利用程度,保障公益性用水的基本需求,建立水資源用途變更審查制度。③建立水權保護制度。建立保障基層用水者尤其是農民用水權益保障制度、第三方影響評價與補償制度、生態補償制度等。④建立交易風險防范制度。加強對交易場所內各類水交易服務機構的管理,建立場內從業機構和人員不良記錄披露制度和強制離場制度,完善場內交易秩序,規范交易行為。

f. 探索多種形式的水權交易流轉方式。結合水利部正在開展的水權試點工作,在7個試點省區因地制宜探索地區間、流域間、流域上下游、行業間、用水戶間等多種形式的水權交易流轉方式。隨著區域用水總量控制制度的施行,將出現區域間的水量交易,即區域政府之間以用水總量控制指標或江河水量分配方案為基礎,協商開展年度或一定期限內結余水量的交易等,在經濟社會發展的不同用水層面實施水權轉讓,有利于提高水資源利用效率及效益,對水資源進行更優化的配置。通過試點地區先行先試,積累工作經驗,為加快形成全國統一的水權交易市場提供借鑒示范。

g. 加強水權交易監測系統建設。加強水權轉讓監測系統的建設,完善水權轉讓監測點的布設,對灌區節水量、企業取水量、地下水位等均需要加強監測。逐步形成完善的取水、用水、排水過程，進行實施調控、實時監測、實時評價和實時管理,為水權轉讓提供有力的數據支撐和考核支持。

h. 培育發展市場中介服務組織。當前,我國在水權交易咨詢公司等第三方組織方面還是空白,諸如此類的問題限制著我國水權交易的進一步發展。因此,要積極培育水權交易中介機構的建立和發展,充分發揮第三方組織在交易代理、盡職調查、水權評估、財務審計、資金結算、決策論證等方面的重要作用,為規范水權交易市場提供專業化技術支撐,提高社會化監督水平。

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(收稿日期：2015-11-10編輯：方宇彤)

中圖分類號：F407.9

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9511(2016)01-0023-05

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.01.007

作者簡介：劉峰(1963—),男,江蘇宿遷人,研究員,博士,主要從事經濟管理、國有資產監管、水權水市場研究。E-mail: lf0423@126.com