地方政府債務(wù)存在的原因分析及風(fēng)險(xiǎn)探討

摘要：地方政府債務(wù)是地方政府平衡財(cái)政收支的重要手段，也是社會(huì)發(fā)展的“雙刃劍”，如果運(yùn)用適度，則能夠促進(jìn)地方社會(huì)事業(yè)穩(wěn)定健全發(fā)展，而如果運(yùn)用不當(dāng)，則會(huì)導(dǎo)致社會(huì)可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)不良反應(yīng)。那么地方政府債務(wù)的含義是什么，存在的原因以及風(fēng)險(xiǎn)又有哪些，應(yīng)該如何預(yù)防等，本文就這些方面進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；存在原因；風(fēng)險(xiǎn)探討

一、地方政府債務(wù)的含義和分類(lèi)

1.地方政府債務(wù)的含義

地方政府債務(wù)是指企事業(yè)單位、地方政府機(jī)關(guān)等經(jīng)濟(jì)組織以政府的名義向外國(guó)政府組織或社會(huì)大眾等組織借款，以貨幣或者其他經(jīng)濟(jì)資源償還的各種債務(wù)。一般來(lái)說(shuō)，地方政府債務(wù)有三個(gè)部分組成：第一，地方政府提供擔(dān)保所形成的債務(wù)。第二，地方政府的欠款所形成的債務(wù)。第三，地方政府發(fā)行具有票面價(jià)值的債券所行政的債務(wù)。

2.地方政府債務(wù)的分類(lèi)

一般來(lái)說(shuō)依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可以將地方政府債務(wù)分為以下幾個(gè)大類(lèi)：

第一，從債務(wù)不確定的程度來(lái)說(shuō)，可以將地方政府債務(wù)分為或有債務(wù)和直接債務(wù)。或有債務(wù)是指基于特定事件而產(chǎn)生的地方政府必要承擔(dān)的債務(wù)。是否會(huì)出現(xiàn)或有債務(wù)，主要是看特定事件是否發(fā)生，政府不能完全控制或有債務(wù)，而或有債務(wù)也不一定能夠轉(zhuǎn)化為財(cái)政負(fù)擔(dān)。直接債務(wù)是地方政府能夠控制和預(yù)測(cè)的，是在任何情況下都需要承擔(dān)的債務(wù)。

第二，從風(fēng)險(xiǎn)方面來(lái)看，可以將地方政府債務(wù)分為隱形債務(wù)和顯性債務(wù)。隱性債務(wù)是指基于某些事件的發(fā)生，地方政府出于道義責(zé)任以及公眾期望等所承擔(dān)的不由法律規(guī)定的債務(wù)。顯性債務(wù)是指由政府明確簽訂的合同或者法律明確規(guī)定的債務(wù)。

第三，從表現(xiàn)形式來(lái)說(shuō)，可以將地方政府債務(wù)分為融資債務(wù)和赤字債務(wù)。融資債務(wù)是指地方政府由于資金通融而形成的債務(wù)。赤字債務(wù)是指以赤字形式存在的債務(wù)。

第四，從管理方式來(lái)說(shuō)，可以將地方政府債務(wù)分為預(yù)算外債務(wù)和預(yù)算內(nèi)債務(wù)。

第五，從來(lái)源方面來(lái)說(shuō)，可以將地方政府債務(wù)分為外債和內(nèi)債。

第六，從預(yù)算的級(jí)別來(lái)說(shuō)，可以分為省級(jí)債務(wù)、市級(jí)債務(wù)、鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)和縣級(jí)債務(wù)。

二、地方政府債務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)存在的原因

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成不是單靠某一方面因素而形成的，是受到多種因素影響的。具體來(lái)說(shuō)可以總計(jì)為以下幾個(gè)方面：

1.財(cái)政體制改革不徹底

首先，我國(guó)地方政府的財(cái)政支出不斷增長(zhǎng)，支出的范圍不斷擴(kuò)大。雖然國(guó)家對(duì)財(cái)政收入進(jìn)行了劃分，但是地方政府的財(cái)政支出范圍并沒(méi)有得到明顯改善，這就導(dǎo)致事權(quán)下移而財(cái)權(quán)向中央集中的狀況，無(wú)形中增加了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其次，地方政府的財(cái)政收入有限。地方政府的財(cái)政收入基本是靠營(yíng)業(yè)稅和增值稅獲得，收入不能滿(mǎn)足支出的需求，久而久之導(dǎo)致財(cái)政缺口擴(kuò)大，負(fù)債迅速膨脹，形成債務(wù)危機(jī)。再次，轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)置不合理，相關(guān)的內(nèi)容有待完善。目前我國(guó)缺乏專(zhuān)門(mén)的法律來(lái)保障政府間轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施，因此政府間轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施隨意性大，再加上立法基礎(chǔ)較低，就導(dǎo)致支付金額、方法、時(shí)間以及對(duì)象方面存在任意性，甚至有些地區(qū)出現(xiàn)討價(jià)還價(jià)的情況。另外，統(tǒng)一規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度在實(shí)際運(yùn)行中有所欠缺，這就容易導(dǎo)致支付資金在轉(zhuǎn)移的過(guò)程中或多或少會(huì)出現(xiàn)滯留狀況，再加上相關(guān)的監(jiān)管機(jī)制缺乏，沒(méi)有實(shí)時(shí)對(duì)資金的使用狀況和使用效果進(jìn)行有效的監(jiān)管，所以存在失控狀況。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展的弊端

從經(jīng)濟(jì)方面來(lái)說(shuō)，地方政府債務(wù)形成的原因有兩個(gè)方面，首先是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低直接影響財(cái)務(wù)收入，如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平過(guò)低，那么會(huì)導(dǎo)致財(cái)政收入不能滿(mǎn)足財(cái)政支出進(jìn)而形成財(cái)政缺口。其次是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，地方政府債務(wù)是產(chǎn)生于城市化、金融化、市場(chǎng)化于一體的環(huán)境中的，任意一個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)積聚都會(huì)導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌促使地方政府債務(wù)形成了相應(yīng)的負(fù)擔(dān)：第一，來(lái)自義務(wù)教育方面的壓力，九年義務(wù)教育的實(shí)施導(dǎo)致教育方面的債務(wù)迅速增加。第二，國(guó)企改革之后，將員工的住房、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等問(wèn)題附加給相應(yīng)的社會(huì)部門(mén)，最終由政府負(fù)擔(dān)，在一定程度上加大了政府的壓力。第三，來(lái)自社會(huì)保障方面的壓力，我國(guó)很多鄉(xiāng)縣級(jí)企業(yè)因?yàn)闆](méi)有能力交納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，導(dǎo)致賬戶(hù)空賬，這些缺口最終是由政府彌補(bǔ)的，這就加重了政府的負(fù)擔(dān)。

3.債務(wù)管理制度有待完善

目前，我國(guó)地方政府債務(wù)管理的機(jī)制設(shè)置還不夠合理，缺少統(tǒng)一規(guī)范的管理機(jī)制和監(jiān)管機(jī)構(gòu)。地方政府債務(wù)的類(lèi)型比較多，并且債務(wù)管理模式分散，這就增加了對(duì)債務(wù)控制的難度，阻礙了相關(guān)人員及時(shí)發(fā)現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從而促進(jìn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的提升。另外，我國(guó)政府部門(mén)很多人員的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)比較薄弱，風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制和預(yù)警體系缺失，沒(méi)有形成統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，這就沒(méi)有辦法對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行及時(shí)有效的監(jiān)控，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不能盡早發(fā)現(xiàn)，更無(wú)法提早采取有效的管理措施進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的遏制。

三、防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的存在不僅不利于社會(huì)的穩(wěn)定和諧發(fā)展，而且容易導(dǎo)致社會(huì)誠(chéng)信體系的損害，引發(fā)社會(huì)信用危機(jī)，阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，因此加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范，提高防范效果成為了亟待解決的問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策有以下幾點(diǎn)：

1.加強(qiáng)財(cái)政體制改革的力度

首先要完善地方性的稅務(wù)體制，穩(wěn)定地方的財(cái)政收入來(lái)源。可以將地方稅的規(guī)模擴(kuò)大，適度拓寬現(xiàn)有稅種的增稅范圍，適度調(diào)節(jié)稅率。同時(shí)可以適當(dāng)調(diào)節(jié)增值稅和企業(yè)所得稅的收入分享制度。其次，要對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行規(guī)范。因?yàn)閷?zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度在地方政府補(bǔ)貼的比例中所占有的份額比較大，所以要科學(xué)設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，從整體上加強(qiáng)管控，區(qū)分對(duì)待經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)的資金配比。還要將一般轉(zhuǎn)移性支付的比重提高，有助于平衡不同地區(qū)的財(cái)政收入，彌補(bǔ)各級(jí)政府財(cái)政收入的差額。最后，要對(duì)地方政府的融資體制進(jìn)行完善。可以實(shí)行地方政府的資金預(yù)算管理，對(duì)地方性公共設(shè)施的構(gòu)建要適可而止，量力而行，保證資金運(yùn)用合理。還可以將多頭融資轉(zhuǎn)變?yōu)橐活^融資，所有的政府性債務(wù)包括上級(jí)財(cái)政周轉(zhuǎn)資金、基本建設(shè)資金以及國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金等經(jīng)過(guò)各級(jí)部門(mén)的統(tǒng)一劃分之后進(jìn)行統(tǒng)一的管理。

2.加快地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率

要防止地方政府債務(wù)過(guò)多，降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，最根本的方法就是加快該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的腳步，提升財(cái)政收入規(guī)模，拓展財(cái)政收入空間。首先，要加快地方的工業(yè)化發(fā)展，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須要依靠工業(yè)，要想提高地區(qū)工業(yè)化發(fā)展的效率，就要?jiǎng)?chuàng)建具有地方特色的工業(yè)機(jī)構(gòu)，形成勞動(dòng)密集型和技術(shù)密集型的產(chǎn)業(yè)鏈條，不斷開(kāi)展技術(shù)創(chuàng)新，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)化的升級(jí)換代，以先進(jìn)的技術(shù)引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展。其次，要促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。要將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在重要位置，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，在現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品的基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的加工企業(yè)，通過(guò)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的積聚形成規(guī)模效益，同時(shí)要積極開(kāi)發(fā)特色品牌，形成專(zhuān)業(yè)化的批發(fā)市場(chǎng)。最后，要大力推進(jìn)城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展。將農(nóng)村發(fā)展與城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和縣區(qū)發(fā)展的互動(dòng)，實(shí)施城市帶動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的和諧良性發(fā)展。

3.加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理制度的完善

要建立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理，建立合理的償債機(jī)制，對(duì)債務(wù)的清償進(jìn)行監(jiān)管，保證債務(wù)到期能夠及時(shí)償還。還要對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行合理的規(guī)劃，提高相關(guān)人員的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，本年度逾期債務(wù)的償還計(jì)劃要在年初進(jìn)行編制，落實(shí)債務(wù)資金的用途。同時(shí)，可以建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)檢測(cè)制度，合理評(píng)價(jià)政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系，主要從債務(wù)拖延比率、債務(wù)承擔(dān)水平、負(fù)債水平等方面建立，制定嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)，并定期進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的反饋。另外，要提高地方政府債務(wù)信息的披露程度。目前我國(guó)政府單位的財(cái)政報(bào)告存在一系列問(wèn)題，無(wú)法對(duì)地方政府債務(wù)的狀況進(jìn)行完整準(zhǔn)確地體現(xiàn)，很多地區(qū)的隱形債務(wù)不能清晰地出現(xiàn)在報(bào)告中，這就導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的存在，因此，政府部門(mén)要完善地方政府財(cái)務(wù)報(bào)告的模板，保證其能夠全面清晰地反映地方政府的債務(wù)。同時(shí)要合理規(guī)范地方政府的擔(dān)保機(jī)制，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府承擔(dān)擔(dān)保的債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，這就加重了政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，因此，要加強(qiáng)對(duì)政府擔(dān)保債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范，建立合理的擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

結(jié)束語(yǔ)

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題是目前政府面臨的一個(gè)重要問(wèn)題，一旦地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)失控將會(huì)給各級(jí)財(cái)政部門(mén)帶來(lái)非常大的危害，甚至?xí)＜暗轿覈?guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健全發(fā)展，因此加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究，建立健全風(fēng)險(xiǎn)防范系統(tǒng)非常有必要。本文總結(jié)了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的原因，并找出解決方案，希望能夠?qū)Φ胤秸畟鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的解決有所幫助，促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展。

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