推進農村基層治理法治化有效模式

任雪瑩

推進農村基層治理法治化是全面依法治國的基礎性工程。在農村如何找到一種有效的法治化治理模式，是全面落實依法治國戰略，推進社會主義新農村建設的重大任務。近年來，內蒙古赤峰市阿魯科爾沁旗全面實施了村務契約化管理，取得了明顯成效。這一基層治理模式符合基層民主法治化的要求，是推進農村基層治理法治化的重大創新，具有普遍推廣價值。

村務契約化管理模式的內涵和運行機制

村務契約化管理，就是通過合同、協議等法律文本，明確村級組織與村民之間、村干部與村民之間、村民與村民之間以及涉及村級事務的所有相關主體之間的權利、義務及履約時間和責任，使村級事務管理公開透明、責權明確、執行有據、運作規范，形成有法有據的長效治理機制。阿魯科爾沁旗從2008年開始探索這一管理方式，形成了一套具體的管理運行模式。

堅持五個原則。一是合法性原則。在擬定各類契約文本的過程中，做到有法可依，并邀請政法機關和相關執法部門的人員參與，使各項條款要件齊全、合法有據。二是民主性原則。凡契約涉及的范圍、內容和形式，均由村級組織和村民代表會議充分討論，充分征求群眾意見，體現群眾意愿。三是公開性原則。對村務決策活動、契約文本等，及時公開、公示，全程陽光操作。四是書面性原則。凡是確定的契約事項都要落實在紙上，不能以口頭承諾代替。五是實效性原則。協議事項因事而異，力求明確規范，實際實用，簡便易行。

分類契約管理。契約化管理內容涵蓋了村級事務的方方面面，阿旗把它歸類為集體資產管理、經濟項目建設、公益事業管理、社會事務管理、基層組織建設5個大類，每類中又劃分若干小項。在此基礎上，根據涉及對象的適用性質分別用合同、協議、紀要等方式實行契約化管理。

規范運作程序。建立以“四議一簽三公開一報告”為內容的決策、執行、監督機制。在決策程序上用“四議”規范議事決策機制，“四議”，即黨組織提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會或村民會議決議。在執行程序上用“一簽”規范執行落實機制，即嘎查村“兩委班子”根據決議研究起草簽訂并落實契約文本（屬于村級事務由村委會與相關責任者簽訂契約并執行，屬于黨內管理事務由村黨支部與相關責任者簽訂契約并執行）。在監督程序上用“三公開一報告”規范監督評議機制?！叭_”，即契約文本公開、實施過程公開和實施結果公開。“一報告”，即對重大事項或有關需蘇木鄉鎮協調的事務須黨支部提前報蘇木鄉鎮黨委審核，并在契約簽定后上報備案。

強化管理服務。采取了5項措施推進村務契約化管理實施：一抓組織領導。旗委和各蘇木鄉鎮、辦事處分別成立以主要領導為組長的契約化管理工作領導小組和配套工作機構，形成上下貫通、左右銜接的工作網絡，實行專項推進。二抓宣傳教育。通過編發嘎查村務契約化管理知識問答和宣傳單，舉辦專題講座、培訓班和現場會等多種形式，統一干部群眾的思想，提高認識，掌握相關技能。三抓示范規范。在選擇兩鎮示范探索的基礎上，總結編寫了《案例匯編》、《合同示范文本》，供各嘎查村參考選用。四抓訴訟調解。旗委組織部、旗人民法院、旗司法局聯合制定了嘎查村務契約化管理矛盾糾紛調處意見和違約調解辦法及實施方案，明確了人民調解與司法調解相銜接的程序、實體、救助機制，確保矛盾糾紛有效調解。五抓監督落實。各蘇木鄉鎮、嘎查村都成立了契約化管理工作監督小組，對契約內容是否全面真實、合理合法，執行是否到位全程跟蹤，形成有效監督機制。

村務契約化管理的實踐成效

阿魯科爾沁旗村務契約化管理模式是一套系統的綜合治理模式，這一治理模式使該旗實現了村級事務管理由“人治”向“法治”的轉變、村級矛盾糾紛由“治標”到“標本兼治”的轉變、村務管理機制由“單治”到“雙治”的轉變、村民自治從“要我自治”到“我要自治”的轉變，取得了顯著的實踐成效。

加快了農村民主法治化進程，推進了村民自治的落實。村務契約化管理把農村民主管理與依法管理有機結合起來，依法落實和保障了村民的知情權、參與權、選舉權和監督權，使群眾管理村級事務的主觀意愿變成了看得見、摸得著的民主實踐。比如，村主任競選中的賄選、宗族勢力干擾和亂承諾，以及村干部自由用權度大，難監督，一直是村民自治中的老大難問題。在換屆選舉中，阿旗以契約方式規范了候選人的“競選承諾”和目標責任，從而給競選者帶上“緊箍咒”，改變了以往競選時的亂承諾現象，既確保了村民能夠選出中意的帶頭人，減少了因競選引發的沖突，也強化了對當選者的后續監督。同時，村務契約化確定的決策程序，將村級事務決策完全建立在民主協商的基礎上，將村官執行決策的過程公開置于村民監督之下，從制度上鏟除了村官不兌現承諾、個人說了算、以權謀私的土壤，從而使村官的腐敗行為和決策失誤大為減少。經跟蹤調查，干部群眾認為在村委會換屆選舉中實施競職創業承諾的效果非常有效（59. 8%）、比較有效（32. 1%）的合計占91.9%；新當選的村干部普遍感到壓力很大，積極兌現承諾，大多數做出了突出成績。

培育了社會主義新風尚，促進了農村社會和諧穩定。契約化使各項村級事務有了具體明確的契約規定，大大減少了各類矛盾糾紛的發生。即使發生了矛盾糾紛，也能以契約為依據，通過調解及時解決，避免了矛盾激化；對少數調解不了的矛盾，通過司法途徑也能夠提供有力的證據，方便了司法機關依法判案。同時，契約化管理對大到土地調整，小到贍養老人、柴草堆放位置等，都給予了詳細規定，有效避免了家庭、鄰里之間的摩擦。類似契約，從表面上看是些雞毛蒜皮的瑣事，但正是對這些日常瑣碎問題的規范解決，有效促進了人們思想的升華，使干群關系更加和諧、家庭關系更加和睦、鄰里關系更加融洽，文明村風蔚然興起，有力地促進了和諧穩定。

理順了黨支部和村委會的關系，加強了基層黨組織建設。在村民自治的背景下，如何處理好黨支部和村委會“兩委“關系，一直是上下難解的問題。村務契約化管理的創新，為解決這一難題提供了一個很好的抓手。契約化管理促進村黨支部的領導職能轉變到民主決策、規范管理、監督保證上來，有效地改變了黨組織抓經濟社會工作束手無策的被動局面。通過契約規范，突出了黨支部的領導核心作用，發揮了村委會的管理職能，理順了兩者的關系。通過對黨員設崗定責，實現了黨員權利與義務、責任與利益之間的對等，為黨員有效發揮作用設置了平臺，使黨員的作用明顯提高。村干部從處理矛盾糾紛的繁雜事務中解脫出來，將更多的精力用在了發展經濟和公共事業上，工作做細做實了，工作阻力減少了，工作成效明顯提升。endprint

改變了鄉鎮干部的工作方式，加快鄉鎮服務型法治型政府建設。過去在公共事務管理中，鄉鎮黨委、政府以責任書的形式安排工作，對村都是硬性行政命令，完不成任務對村干部處罰，而對自身卻不設定任何約束條件，不承擔任何責任。實行契約化管理，改變了這種上對下的單向履職模式，鄉鎮黨委、政府在村級公共事務決策上，必須首先征求村級組織和村民的意見，在充分醞釀協商的前提下，雙方平等簽訂責權分明行政契約，由過去的上下級變成了甲乙方，形成了雙方共同遵守、雙向監督的承諾，這是傳統管理方式根本轉變，大大加快了服務型、法治型政府建設。

村務契約化治理的法理依據與推廣價值

村務契約化治理不僅僅是“簽合同”，而是一種依法治理的配套運行機制，它具有充分的法理依據。村務契合管理模式符合農村基層治理法治化的要求和建設社會主義新農村的需要，具有普遍推廣價值。

契約化治理符合市場經濟下的契約關系要件。村務契約化治理作為一種政治現象，其形成和發展的內在動因都深植于經濟之中，既受經濟因素制約，同時對經濟發展有反作用。我國改革開放30年，農村各種活動已經完全納入市場經濟軌道，市場經濟活動成為農村社會運行的基礎。市場經濟就是法治經濟，市場關系就是契約關系。契約關系是社會成員之間建立合作和信賴關聯的基礎：當交易在不同社會實體――個人、組織或機構之間發生的時候，所有交易的條件都由參與交易的各方協議。除非交易各方都相信他們能從交易中得到好處，否則就達不成協議。在契約化治理過程中，通過協議對各方權利的保護和義務的約束，確立了各方自我管理的責任，也建立起相互間的監督關系和利益依賴關系，而且各方的利益達成都依賴于對方的合作。這樣安排的結果，將鼓勵普遍存在的合作發生，各方的利益在社會領域得到控制和調整。并且，社會契約關系的發展涉及一系列制度環境條件，這些條件將影響逃避責任行為的成本，可謂一紙契約促進了村民自治中的知情權、參與權和監督權的實現。實施村級事務契約化治理順應了市場經濟的運行規律和內在要求，符合我國社會關系的發展趨勢。

契約化治理體現主體平等的民事法律關系。實施契約化治理的核心是達成契約，契約必須具備法律要素條件。契約化治理涉及三個層面的兩種法律關系：三個層面是指村民-村委會-基層政府。兩種法律關系，一是民事法律關系，要求契約簽訂雙方的地位是平等和自由的，內容合法。二是行政法律關系，處于管理與被管理的主體之間能否簽訂契約的問題。村務契約一般是村民與村民、村民與村委會之間簽訂的契約。村民之間簽訂契約只要內容合法、不違反公序良俗就不存在法律障礙。村民與村委會之間，按照《村民委員會組織法》規定，我國的村民自治是一個完整的組織體系，村民大會或村民代表大會是村民自治的最高權力機構，村委會是村民大會或村民代表大會的執行機構，既不是政黨組織，也不是行政機關，而是群眾性自治組織。由此可見，村民與村委會在法律地位上是平等和自由的，具備訂立契約關系的主體法律要件。

契約化治理具備達成契約的行政法律要件。但在傳統行政法領域之中，政府和相對人之間形成的是以命令和強制為特征的權力服從關系，沒有地位對等可言，因而真正自由的合意也就無從產生?，F代行政法的發展為行政法領域提供了合意的基礎，并通過行政程序的設置保證自由合意的實現。在現代法治國家，隨著給付行政的興起，傳統上以行政命令和強制為特征的行政行為存在的空間已大大縮小，而且其形成的權力服從關系也是通過法律對政府和相對人彼此間權力（利）義務的不對等配置體現出來，在這種不對等的權力（利）義務配置框架中也存在法律未作規定之處，在這個法律沒有賦予政府權力及相對人相應義務的領域，政府在依法行政理念的支配下對這個領域中的事務是不能采取強制行政行為的，相對人也沒有必須服從政府領導的義務，而政府為實現行政規制目標，當然可以與相對人進行充分協商，引導其自愿接受政府意志。雖然契約自由在行政契約中的適用空間受到一定的限制，但法律并沒有從實質上予以否認。在此前提下，通過有效的程序構建自由合意的空間，保證處于劣勢地位的相對一方表達意志的自由性，從而從根本上使行政主體和相對一方能夠通過合意方式產生具有行政法律效力的契約。因此，現代行政法的發展已經拓寬了行政活動的領域，為行政主體與其他主體訂立契約關系的存在奠定了基礎。

（作者單位：哈爾濱工程大學人文社會科學院）

責任編輯：楊再梅endprint