浙江省投資項目“先建后驗”的經驗及對我區的啟示

文民

黨的十八屆三中全會指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。全面推進經濟體制改革，必然要進一步深化投資體制改革，確立企業投資主體地位。這就需要政府全面正確履行職能，進一步改革投資項目審批制度，努力為企業創造一個公平開放透明的市場環境。

在如何進一步推進投資項目審批制度改革方面，全國各地都主動作為，進行了有益的探索和嘗試，在創新中不斷積累改革經驗。其中，浙江省在舟山群島新區、嘉善縣、海寧市、紹興市柯橋區開展的核準目錄外企業投資項目不再審批改革試點，即項目管理由“先批后建”轉向“先建后驗”，值得我們在審批制度改革中學習和借鑒。企業投資項目“先建后驗”，大幅度精簡了項目審批事項，縮短了項目開工前辦理手續的時間，不僅充分調動了企業投資的積極性，而且還增強了政府的公信力和執行力。作為四個試點之一，紹興市柯橋區的“先建后驗”改革取得了積極成效，具有一定的代表性。

一、紹興市柯橋區“先建后驗”的基本做法

柯橋區為紹興市轄區，2013年10月經國務院批復設立（撤銷紹興縣），現已發展成為浙江省經濟最發達的地區之一。2015年，柯橋區戶籍人口達到65萬人，地區生產總值達到1200億元，人均生產總值達到17萬元以上。柯橋區現有工業單位16000多個，其中規模以上工業企業1200多家，年主營業務收入超億元企業（集團）531家，其中超10億元企業（集團）57家，超50億元企業（集團）7家，超百億企業（集團）2家。

隨著市場競爭的加劇，項目審批環節多、時間長成為影響企業投資效率、制約有效投資增長的一個重要因素，企業為減輕負擔、贏得時間也更加期待相關職能部門簡化審批流程。在浙江省新一輪深化行政審批制度改革的背景下，柯橋區在推進投資項目審批改革、創新縣級行政審批方式方面進行了大膽探索。

第一步，全面開展企業投資項目高效審批省級試點工作。2013年，柯橋區向浙江省政府請示開展企業投資項目高效審批省級試點，并獲得了正式批復。浙江省政府為保障柯橋區的“高效審批”順利實施，直接下放了13項省級權限審批事項，紹興市政府也相應下放了12項審批權限，涉及項目審批的主要權限全部下放到柯橋區。柯橋區以承接好省市兩級下放的項目審批權限為基礎，完善企業投資項目審批的組織保障、跟蹤服務、監管、考核等運行機制，通過設立審批專窗、強化審批授權、創新審批方式、規范中介服務等具體措施，建立了企業投資項目從土地征轉用審批到項目開工行政審批全流程定時辦結的高效審批制度。

第二步，在高效審批的基礎上開展“先建后驗”試點工作。2014年，浙江省政府發文，將柯橋區列為“先建后驗”改革四個試點縣（區、市）之一。政府在項目核準目錄的基礎上制定負面清單，企業可以自主決策負面清單以外、符合準入標準的投資項目。按照“先建后驗”改革方案，柯橋區委、政府制定了具體的實施意見，界定了“先建后驗”的含義和適用范圍（主要是備案類的工業項目），規定了辦事程序及流程、相關標準及制度、監管和組織領導等詳盡的工作措施。按照柯橋區“先建后驗”的實施意見，企業在項目決策和建設中可以充分發揮投資自主權，相關職能部門對項目的管理重點體現在前期的統一服務和竣工后的集中綜合驗收上。按照項目驗收合格后方可投產的目標要求，企業在項目建設中更加規范自身行為，政府在項目審批過程中進一步簡化環節，政府和市場的關系得到捋順。

第三步，全面加強項目竣工后的集中綜合驗收。按照“先建后驗”的辦事流程，企業在獲得用地后，對原來前置審批事項只要依法作出承諾并經公示和備案后，項目即可“先建”。“先建”的環節極大地減少了企業取得項目前置要件所需時間，加快了項目投資落地進程，為企業搶占市場贏得了機會和時間。雖然項目審批環節被大幅縮減，辦理手續簡化，但不等于相關部門放松了對項目的監管，監管的重點落在嚴格的集中驗收、責任追究等“后驗”環節上，項目不達標不但不能投產，而且還要追究有關人員的責任。柯橋區在加強“后驗”方面成立了相關的組織領導機構，制定了《企業投資項目不再審批試點項目綜合監管驗收實施方案》、《企業投資項目不再審批試點工作運作協調機制》和《開展工業投資項目建設工程竣工聯合測繪實施辦法》等配套管理措施。

二、紹興市柯橋區“先建后驗”的經驗

“先建后驗”使企業擺脫了投資項目審批繁瑣的程序，在項目前期工作中投入的時間和資金大幅壓縮，切實享受到了改革帶來的實惠。“先建后驗”作為行政審批制度改革的一種實驗和示范，其中有不少經驗值得學習借鑒。

一是省級層面的設計。無論是“高效審批”還是“先建后驗”，都是浙江省政府直接以“紅頭”文件形式授權柯橋區政府開展試點。高效審批試點方面，省政府直接向柯橋區下放13項審批事項，同時要求紹興市政府同步下放配套審批事項，柯橋區在承接省市兩級審批事項后，審批權限超過市級，部分權限和省級一樣。只要法律沒有明文禁止，高效審批需要下放的審批權限，浙江省政府都最大力度地下放。近三年來的實踐也證明，柯橋區完全可以做到“接得住、管得好”下放的審批事項。“先建后驗”試點方面，省長更是親自督辦，由省審改辦牽頭組織實施，最大程度地實現部門之間協作聯動，為柯橋區開展“先建后驗”創造了寬松的外部條件。同時，省級層面制定出臺的行業準入負面清單制度，也為企業自主投資提供明確指導。浙江省這種以省政府直接推動的形式，最大程度地調動和發揮了基層的積極性和創造力，破除了基層行政審批制度改革面臨的阻礙。

二是扎實穩定的基礎。柯橋區“先建后驗”改革是在幾輪扎實有序的行政審批制度改革的基礎上建立起來的。市場競爭和企業發展的要求，促使柯橋區行政審批制度需要不斷創新才能跟上區域經濟發展的步伐。柯橋區在行政審批制度改革上，每年都有新舉措，先后推行了“聯審會議”、“聯合踏勘”、“并聯審批”、“多證聯辦”、“聯合圖審”、“模擬審批”、“聯合測繪”等各部門“橫向聯審”的新模式，同時還構建了“1個綜合性區級中心—3個區域分中心—17個鎮（街道、開發區）便民服務中心—313個村（居）便民服務中心”的四級便民服務體系，構建起了全區半小時便民服務圈。這種橫向聯動、縱向深入的審批服務體系，為推行“先建后驗”積累了經驗，創造了條件。在開展“先建后驗”試點之前，柯橋區先全面開展了企業投資項目高效審批省級試點工作。對于企業來講，無論項目是備案還是核準，都要取得所有審批部門的要件才能開工建設，因此企業最關心的是整個審批流程的時間。在國家簡政放權的要求下，行政審批已經盡可能做到簡化高效，而有些中介機構的效率成為了拖延審批時間的癥結。為推進高效審批，柯橋區及時啟動中介機構管理配套改革，成立了全國第一家“中介超市”，對入駐的中介機構辦理時限、收費標準和服務標準實行“三個統一”，建立健全備案管理、考核評定、清退淘汰“三大機制”，促進中介市場在競爭中健康有序發展。柯橋區這種完善的政務服務體系、高效的審批流程、規范的中介市場，為“先建后驗”試點順利開展奠定了堅實的基礎。

三是完善配套的保障。第一，建立了組織領導保障。柯橋區建立了“先建后驗”工作領導小組，下設辦公室，辦公室下設三個工作小組。區委、政府主要領導親自掛帥，區各委辦局等有關職能部門和鎮（街道、開發區）政府協同配合、各司其職，有序開展項目“先建后驗”的預審、公示、施工前審查、建設中監管、竣工后驗收等綜合協調工作。第二，建立了制度保障。柯橋區在落實省“先建后驗”實施方案的具體過程中，制定了兩大標準、十項制度，具體設定了項目準入標準、企業自主選擇中介的依規標準，對負面清單、事前審查統一服務、前置審批承諾加備案、預審公示、集中統一驗收、責任追究、中介管理等環節建立健全了具體可操作的工作制度，保障“先建后驗”項目順利實施。第三，建立了工作隊伍保障。柯橋區的“先建后驗”項目統一納入行政服務中心管理，區各委辦局等有關職能部門選派能力強、素質高的專人進駐行政服務中心，服務中心通過工作例會制、定期培訓制、工作考核制等措施加強對工作人員的培訓和管理，確保服務窗口的工作人員能夠為企業提供最高效便捷的服務。

三、對我區的啟示及建議

從柯橋區“先建后驗”的經驗看，項目審批程序越精簡，政府對資源的直接配置就越少，從而市場機制作用就越明顯。在當前經濟發展進入新常態的時期，真正使市場對資源得到有效配置，政府就可以通過深入分析市場的表現，探索未來產業發展的方向。我區在適應新常態的過程中，面臨著加快產業結構調整、推動傳統優勢產業升級等諸多問題。通過學習效仿浙江省開展“先建后驗”改革試點工作，不僅是行政審批制度改革的有益嘗試，而且是適應新常態的積極舉措，更是供給側結構性改革的創新探索。總體來講，我區應立足實際，以自治區“8337”發展思路為統領，以改革創新為動力，以轉變政府職能、提高行政效能為基礎，以實現資源配置效益最大化和效率最優化為目標，通過“先建后驗”試點的實踐摸索，為全面推進投資體制改革、供給側結構性改革積累經驗。為此提出以下建議：

一是加大體制創新力度。改革需要創新，創新是改革的內在動力。“先建后驗”的行政審批制度改革，創新之處就在于政府通過削減自身權力，為市場的開放和競爭創造有利條件。我區是以資源型產業為主導的地區，長期以來，市場結構比較單一，要適應新常態、引領新常態，最重要的就是培育和發展一個健康繁榮、統一有序的市場，順利實現結構調整、產業升級。因此，我們在推進行政審批制度改革的過程中，“膽子要大一點，步子要快一點”，深入結合內蒙古的實際，大膽地把自己的創新理念融入“先建后驗”的改革試驗中，走出一條適合內蒙古的投資體制改革路子。

二是科學選擇試點。“先建后驗”試點工作能否順利開展，關鍵的第一步是要科學合理選擇試點。從浙江省的情況看，試點地區一般經濟發展水平較高，當地政務服務體系建設比較完備，推行行政審批制度改革的外部環境要求較高，內部基礎較好。從我區的情況看，區域的經濟發展水平、基礎條件、政府的服務能力有明顯的差別，在試點的選取上如果能夠從不同維度進行綜合考慮，對政府的下一步決策會帶來更多幫助。因此，建議把旗縣、工業經濟開發區統籌列入選擇范圍。旗縣在“擴權強縣”試點縣中選取，東部、中部、西部各安排一個試點；工業經濟開發區在國貧、區貧縣和重點開發區中已賦予審批權的開發區中選取。

三是做好具體制度設計。“先建后驗”簡化了項目前期審批環節，把管理的重心轉移到項目竣工后集中綜合驗收上，與傳統的項目管理方式相比發生了很大的變化，需要政府通過再造審批流程，設計一套新的完整的制度，充分保障企業和政府雙方的權利，明確相應的責任和義務。如，既要充分保障企業的投資自主權，又不能放松對限制、禁止類項目的管控，這就需要對項目準入標準進一步明確，建立“先建后驗”項目準入制度，為企業自主投資劃清邊界。又如，按照部門原有規定，項目只有取得相關要件后，有關部門才可以為企業提供用水、用電、融資貸款等服務，這就需要建立新的制度予以保障。再如，為了保障“先建后驗”起到對項目規范管理的作用，需要研究制定項目竣工集中統一驗收制度、責任追究制度等，充分發揮項目驗收對項目管理的約束作用。因此，政府改革牽頭部門、法制部門應該積極開展有關制度的研究制定工作，為“先建后驗”順利推行提供保障。

四是提高服務水平。“先建后驗”放松了對項目前置審批的管制，這就要求政府的相關部門服務進一步跟進，積極轉變職能，提高服務水平。如柯橋區對企業取得土地出讓前的水土保持、文物保護、礦產壓覆等前置審批，改為由所在鎮（街道、開發區）統一提供相關要件的編制服務，并負擔編制費用。企業提出項目申請后，環評、能評、消防等前置審批全部改為企業填寫承諾書向相關部門備案。因此，有關部門應從建設服務型政府的角度出發，科學制定“先建后驗”辦事程序和服務流程，為企業提供優質便捷的服務。

五是健全相關機構。“先建后驗”改革試點涉及到多個政府部門，需要設立一個專門的領導機構統籌協調，從而有效減少部門之間的推諉、形成工作合力。嚴格的項目竣工驗收標準要求，也需要相關職能部門聯動起來，進一步加強事中事后監管。柯橋區通過建立健全“先建后驗”的工作機構加強對監管的組織領導，組織上由區委、區政府、區紀委承擔領導責任，橫向上所有與項目審批有關的職能部門協作配合，縱向上區政府、鎮（街道、開發區）政府上下聯動，實現了對“先建后驗”試點工作的綜合協調、工作考核、項目預審公示、項目建設過程監管、項目竣工集中驗收等的全方位綜合監管和服務。因此，建議我區準備開展“先建后驗”試點的旗縣、開發區應提前做好組織機構的籌備工作，明確分工和責任，扎實做好前期準備工作。

六是扎實打好工作基礎。浙江省經濟發展水平、市場化程度都比較高，企業對市場的反應敏銳，對政府保障投資效率的要求高。與之相應，柯橋區政府通過幾輪行政審批制度改革積累了大量經驗，建立了非常完備的政務服務體系，從實現高效審批到“先建后驗”試點，工作一步步扎實有序開展，打下了良好的硬件和軟件基礎。因此，建議我區準備開展“先建后驗”試點的旗縣、開發區，應扎實做好前期基礎工作，抓緊完善試點政務服務體系建設，建立一套科學完整的項目高效審批辦理流程，為“先建后驗”打造一個扎實的運轉平臺。

（作者系內蒙古自治區發展改革委副主任）

責任編輯：楊再梅