當前海南區域金融風險及財政風險傳導機制研究分析

張鳳玲 吳雪香 盛永亮

當前海南區域金融風險及財政風險傳導機制研究分析

張鳳玲 吳雪香 盛永亮

編者按：新常態經濟下，財政金融運行呈現新常態。黨中央、國務院從國家治理高度，要求財政部門高度重視防范和化解金融風險。今年以來，財政部組織財政部駐各地專員辦開展金融企業專題調研，密切關注金融風險動態變化，防范金融風險轉化為財政風險。各地專員辦積極展開調查研究，深入金融企業內部收集整理第一手數據資料，為及早防范和化解金融風險轉化為財政風險作出了有益探索。本刊密切關注各地專員辦開展金融風險調研情況，并征集到諸多有價值的調研報告，特以專題形式集中刊發報道，為各地防范金融風險提供借鑒，以充分發揮財政在國家治理中的職能作用。

防范和化解金融風險一直以來都是黨中央、國務院高度重視的重大問題。本文對海南省主要金融機構信貸資產變化情況進行了詳細調研，了解和摸底區域性和系統性金融風險，從利潤增速放緩、信貸結構不合理等方面對金融風險變化及其原因進行分析，研究金融風險轉化為財政風險的不同傳導路徑和機制，進而提出防止金融風險轉化為財政風險的建議。

金融風險財政風險傳導

圖1 2014—2016年資產負債變動情況

防范和化解金融風險一直以來都是黨中央、國務院高度重視的重大問題。根據財政部《關于開展金融企業專題調研的通知》（財辦監〔2016〕3號）要求，海南專員辦成立調研課題組開展了“防止金融風險轉化為財政風險”專題調研。課題組制定詳細的調研方案，針對海南省轄區內二十多家主要金融機構下發調研通知，收集相關數據進行分析，并選取海南多家具有代表性的金融企業進行實地走訪，摸底情況。同時，積極借助有關金融監管部門的力量，充分利用現有數據、相關案例和調研成果進行分析。通過調查金融機構信貸資產等風險變化情況，了解和研判區域性和系統性金融風險，分析金融風險轉化為財政風險的傳導機制，對財政面臨的兜底風險進行分析判斷，提出對策建議。

一、海南省主要金融機構①經營情況分析

（一）資產負債情況

截止2016年1季度，海南省金融機構總資產12228.61億元，分別比2015和2014年末增長5.64%和29.67%；總負債11952.47億元，分別比2015和 2014年末增長5.91%和30.04%。從資產來看，股份制商業銀行資產占比②上升較快，國有商業銀行資產占比下降較多。股份制商業銀行的資產占比從2014年1季度的9.01%上升到2016年1季度的13.23%，上升了4.23個百分點；政策性銀行和其他金融機構的資產占比分別上升1.7和1.72個百分點；國有商業銀行的資產占比從2014年1季度的43.27%下降到2016年1季度的35.63%，下降了7.64個百分點；從負債來看，股份制商業銀行負債占比③上升較快，國有商業銀行負債占比下降較多。股份制商業銀行的負債占比從2014年1季度的9.11%上升到2016年1季度的13.43%，上升了4.33個百分點；政策性銀行和其他金融機構的負債占比分別上升1.96和1.38個百分點；國有商業銀行的負債占比從2014年1季度的43.75%下降到2016年1季度的36.07%，下降了7.66個百分點?？傮w來看，近三年來金融機構資產負債總體呈現持續上漲趨勢（見圖1）。

（二）利潤情況

2016年1季度，海南省金融機構利潤比去年同期增加5.96億元，比2014年1季度增加7.72億元；其中，中間業務收入12.45億元，比去年同期增加2.07億元，比2014年1季度增加3.24億元（見圖2）。

圖2 2014—2016年利潤和中間業務收入情況

2016年1季度，海南省金融機構中間業務收入比率15.18%，比去年同期上升0.95個百分點，比2014年1季度上升1.72個百分點。中間業務收入比率總體呈現起伏上升趨勢（見圖3）。

圖3 2014—2016年中間業務收入比率變動情況

（三）資產質量情況

2016年1季度，海南省金融機構不良貸款余額比去年末增長15.45%；比2014年1季度增長166.11%。不良貸款率較上年末提升0.14個百分點，比2014年1季度提升0.79個百分點（見圖4）。

圖4 2014—2016年不良貸款變動情況

從撥備覆蓋率來看，2016年1季度，海南省金融機構的撥備覆蓋率比2014年1季度下降105.8個百分點。其中，股份制商業銀行的撥備覆蓋率下降幅度較大（見圖5）。

圖5 2014—2016年撥備覆蓋率變動情況

（四）貸款行業集中度情況

2016年1季度，海南省金融機構前十大行業貸款余額5650.04億元，占全部貸款余額79.76%，較上年末下降1.06個百分點，比2014年1季度上升2.52個百分點（見圖6）。

圖6 2014—2016年前十大貸款行業貸款余額占比情況

前十大行業中，貸款余額占比④較高的行業是房地產業（18.15%）和交通運輸倉儲郵政業（16.29%），貸款余額占比較低的行業是農林牧漁業（2.8%）和建筑業（3.25%）；比2014年1季度占比提升較大的行業是房地產業（3.95%）和批發零售業（3.87%），比2014年1季度占比下降較大的行業是水利環境公共設施管理業（-2.82%）和交通運輸倉儲郵政業（-1.81%）（見圖7）。

圖7 2014—2016年前十大貸款行業貸款余額占比變化情況

（五）房地產業貸款情況

2016年1季度，海南省金融機構的房地產業貸款余額較上年末增長11.74%；比2014年1季度增長85.65%。貸款余額占比18.15%，較上年末提升0.85個百分點，比2014年1季度提升3.95個百分點。房地產業貸款余額和占比總體呈現持續上升趨勢（見圖8）。

圖8 2014—2016年房地產業貸款情況

2016年1季度，海南省金融機構房地產業不良貸款余額較上年末減幅7.03%；比2014年末增長237.86%；比2014年1季度增長555.75%。不良貸款率較上年末下降0.36個百分點，比2014年末提升0.98個百分點，比2014年1季度提升1.28個百分點。房地產業不良貸款余額和不良貸款率總體呈現持續上升趨勢（見圖9）。

圖9 2014—2016年房地產業不良貸款情況

2016年1季度，政策性銀行的房地產業貸款余額比2014年1季度增長130.87%；貸款余額占比44.45%，比2014年1季度提升8.71個百分點。國有商業銀行的房地產業貸款余額比2014年1季度增長28.15%；貸款余額占比28.29%，比2014年1季度下降12.69個百分點。其他金融機構的房地產業貸款余額比2014年1季度增長111.65%；貸款余額占比17.35%，比2014年1季度提升2.13個百分點。政策性銀行和其他金融機構的房地產業貸款規模不斷擴大，國有商業銀行的房地產業貸款規模不斷縮?。ㄒ妶D10）。

圖10 2014—2016年各類金融機構房地產業貸款情況

2016年1季度，政策性銀行的房地產業不良貸款率比2014年1季度提升2.01個百分點。國有商業銀行的房地產業不良貸款率比2014年1季度下降0.21個百分點。其他金融機構的房地產業不良貸款率比2014年1季度提升3個百分點。政策性銀行和其他金融機構的房地產業不良貸款余額和不良率總體呈現持續上升趨勢，國有商業銀行則呈現下降趨勢（見圖11）。

圖11 2014—2016年各類金融機構房地產業不良貸款率情況

從上述分析結果可以看出，2014—2016年一季度，海南省金融機構整體經營穩健，信貸投放活躍，資產規模不斷擴大，利潤持續增長但增速放緩，收入結構不斷優化；資產質量呈現不良貸款余額和不良率持續“雙升”趨勢，撥備覆蓋率大幅下降；貸款行業集中度上升，其中房地產業貸款規模不斷擴大，較為突出。

二、海南省金融運行中的風險因素分析

（一）銀行業利潤增速下滑，不良貸款上升趨勢明顯

近幾年，銀行的增盈力度明顯放緩甚至停滯下滑。如海南省某國有控股銀行受利率市場化進程加快、同業競爭加劇以及資產質量劣變等因素影響，近三年效益增長放緩，增幅從2014年末的9.55%，下降到2015年末的3.86%，到2016年1季度則為-4.25%。目前穩健偏寬松的貨幣政策取向，使得銀行利差進一步收窄，從全國經濟運行和GDP情況看，2016年再一次降息的可能性很大。利差收窄將繼續成為影響商業銀行凈利潤增長的主要負面因素。實體經濟貸款需求不振，經濟下行壓力猶存，很大程度上也將侵蝕商業銀行利潤增長。從負債端看，銀行資金來源的穩定性不斷下降，大量存款轉變為市場化資金，競爭的結果是資金價格上升，依靠增值服務吸收的低成本資金供給面臨不足；從資產端看，實體經濟的利潤率下降、風險增大，銀行傳統業務的收益能力下滑，依靠增值服務高收益資產供給面臨不足。“資產荒”背景下，商業銀行規模擴張或將穩中趨緩，使得規模因素對凈利潤增長的貢獻有所下降。

相關數據表明，海南銀行業不良貸款上升趨勢明顯，主要原因為：一是受宏觀經濟形勢下行影響，海南工業整體處于低迷狀態，一些重點行業重點企業產值下降，存貨及應收賬款增加，經營困難。如海南具有代表性的某制造企業目前雖然還款正常，尚未形成不良，但受全球需求低迷及美國“雙反”調查影響，銷售回款期增大，持續虧損，給相關金融機構信貸資產帶來風險。二是在全球經濟增長乏力，主要貿易伙伴復蘇力度不及預期的背景下，進出口貿易持續低迷。特別是大宗商品需求銳減，價格持續低迷，由此導致制造業、批發業等部分行業及產品出現盈利減少或虧損，信貸資產的風險持續上升，不良資產所在的行業和區域也呈擴散態勢。如海南某代表性的橡膠企業，2015年還在海南省企業100強中位居前列，但近期受橡膠價格持續走低的嚴重影響，該企業所從事的橡膠貿易出現巨大虧損，最終導致資金鏈斷裂，涉及整個海南省的銀行貸款超過15億元轉為不良。從目前情況看，商業銀行的不良資產額增長概率依然較大，銀行業不良貸款將處于慣性增長階段。

（二）房地產信貸風險逐步顯現

房地產一直是海南的支柱型產業，也是金融貸款最為集中的行業。據前文統計數據，2016年第1季度房地產業貸款占比為18.15%。而如果考慮把旅游地產、建筑業、個人住房貸款等納入大概念的房地產貸款統計，則占比更高。且房地產貸款客戶大多貸款金額較高，億元以上貸款戶占比近70%，單一客戶貸款發生劣變都會產生較大影響。如海南某銀行單筆不良貸款達到43億元，對不良率的影響為1.8個百分點。

受宏觀經濟周期變化影響，近兩年海南房地產市場銷售整體緩慢，開發商資金鏈趨緊，加之一些企業自身經營不善等原因，房地產貸款業務的潛在風險逐漸暴露，頻繁出現欠本或欠息等情況，貸款質量劣變可能性大大增加。如某銀行截至2016年第1季度，房地產貸款余額為113.44億元，不良余額1.1億元，較2014年初增長0.31億元，增幅達到39.24%。

今年一季度以來，在中央和地方寬松的政策刺激、一線城市房地產市場火爆以及節日因素等多重因素作用下，海南房地產市場有所回暖，1—3月份全省累計房屋銷售面積及銷售額分別為340萬平方米、352.85億元，同比增長78.1%、73.9%。但海南樓市整體庫存仍保持在高位，后續市場走向不明朗，去庫存壓力依然很大。與此同時，海南省房地產貸款保持較快增長。2016年1季度末，全省房地產貸款同比增長44%，較同期高17個百分點。房地產貸款保持較快增長，一方面間接增加了房地產去庫存壓力；另一方面加大了信貸資產風險，一旦房地產業的風險絕大部分轉嫁到銀行，形成系統性金融風險，必將進一步轉化為財政風險。

（三）貸款結構不合理問題日益突出

1、信貸資金規?？焖僭鲩L，但投入產出效率下降明顯。2015年來，海南省貸款總量為6650.66億元，當年的GDP為3702.76億元，貸款總量/當地GDP為179.6%，高于全國32.8個百分點。2011年—2015年，海南省信貸資金投入產出效率已從0.79下降至0.56。盡管信貸增長呈現較高的速度，但投向主要集中基礎設施、房地產和大型項目等領域，投入產出周期較長，經濟增長和信貸投放出現背離。2016年1季度，全省中長期貸款330.64億元，占全部新增貸款的76%，而短期貸款僅增加9.51億元，占比2.2%。

2、貸款集中度偏高。處于風險偏好，銀行貸款發放對象往往集中在少數規模大、效益好的大型企業。隨著經濟周期的調整或新一輪宏觀調控影響而出現問題，會給銀行帶來集中風險。同時，銀行集中圍繞大企業貸款展開競爭，容易導致貸前調查的放松、貸款條件及流程的簡化等違規行為。

3、貸款行業分布趨同。很多銀行機構往往偏好將貸款投向通信、交運、電力等基礎性行業和基建項目，導致銀行貸款結構相似現象加劇。由于這些貸款對象一般具有項目工期較長、自有資本較少、資金需求量大、受政策影響較大等特點，信貸風險大大增加。

（四）部分“隱藏”不良貸款造成信貸風險評估失真

調研發現，部分金融機構存在不良貸款數據失真的問題。如某金融機構2015年末不良貸款比年初下降。然而，據有關金融監管機構調查顯示，該行貸款不良率“逆勢”下降主要是由于存在“隱藏”不良貸款的情況。其主要通過貸款逾期未計入不良、貸款重組未計入不良、貸款借新還舊未計入不良、展期拖欠利息貸款未計入不良等方式減少不良貸款、降低不良貸款率。若將上述四類“隱藏”的不良貸款計入，則2015年末不良貸款率比之前大幅度上升。“隱藏”不良貸款直接造成撥備提取不足，監管機構無法獲取真實信貸質量狀況。隨著經濟下行壓力的加大，預計未來信貸資產風險將進一步暴露，同時，隨著利潤增長大幅放緩，核銷風險資產的能力也嚴重削弱。

（五）非標資產業務存在增加系統性金融風險的隱患

調研發現，部分金融機構“應收款項類金融資產”項下的非標資產，通過吸收存款和同業理財資金，購買其他金融機構發行資管計劃，從而達到間接發放貸款的目的。以某金融機構為例，據相關監管機構調查數據顯示，其主要投資種類為商業銀行理財、資管計劃、非標準化債權。

在當前經濟下滑、符合銀行要求的信貸有效需求不足，銀行不良貸款上升、資產規模收縮、利潤大幅下滑情況下，投資非標資產能夠為其帶來一定的益處。一是與普通貸款相比，通過投資非標資產為實體經濟提供“貸款”業務的收益率相對偏高；二是可以規避貸款規模限制，也繞開正常貸款業務的用途限制。

但在擴張的同時，非標業務隱藏的金融隱患逐漸顯現。非標業務不受存貸比限制，會刺激銀行為規避貸款限額，通過各種途徑進入非標業務，導致中間理財業務混亂。其次，相對于信貸業務風險大、獲利薄的缺陷，銀行將更多精力投入到非標業務，一定程度上會導致銀行對正常信貸業務疏于管理，收縮信貸投放規模，使大量中小微企業獲取的信貸支持減少而陷入困境，進一步加劇信貸風險，惡化銀行信貸經營環境。最后，容易導致大量資金通過傘形信托、配資等方式進入股市，加劇股市泡沫，不利于經濟發展?？傊?，非標資產業務增速較快、單筆額度較大、合作對象較多、涉及不同類型金融機構且相互間資金聯動性強，如果相關風險點處理不當，局部風險事件的發生會快速擴散并引發交叉性風險傳染，積聚系統性金融風險。

（六）地方債務風險對金融風險的傳導值得關注

在政府一系列財政新規出臺后，政府類債務風險得到一定緩解，但仍需密切關注融資平臺經營治理和現金流情況，嚴格監控資金流向和貸款用途。一是海南省地方債務總體規模不大，但按照負債率（債務規模與GDP的比率）計算，在全國處于較高水平。海南省地方債務主要用于公路、市政建設和土地儲備等公益性的項目上，這些項目投資期限長、回報慢，短期內產生的現金流不足以應付償債高峰，容易出現流動性錯配，可能造成建設項目無法正常完工和引發債務償還危機。二是債務償還主要依賴土地價值。海南各級政府舉債，多以土地作質押，還款來源也主要是土地出讓收入。一旦房地產市場出現劇烈下挫，一方面土地出讓收入減少，會對政府的還款能力造成影響，觸發財政風險；另一方面債務質押資產價值也將隨之下降，加大提前償還債務的壓力。三是地方債置換貸款未能從根本上解決地方債務風險。短期看，通過置換債券方式化解了債務風險，有效緩解了銀行信貸到期壓力，但長遠看，如果地方政府債務未得到有效管控，出現還債困難，最終還會給金融機構帶來風險隱患，繼而傳導給財政，地方債務風險和金融風險將處于不停地轉換傳導狀態。

三、金融風險轉化為財政風險的傳導機制分析

金融風險和財政風險之間的相關性，主要表現為兩者之間的互相傳導機制。在我國，金融風險傳導為財政風險，一方面源于財政與國有金融機構的特殊關系，另一方面，金融在現代經濟中居于核心地位，其穩定與否對整體經濟至關重要。一旦金融風險加劇，甚至演變為金融危機，政府必然出于公眾利益承擔出手救助責任。概括起來，目前我國金融風險傳導為財政風險的主要途徑包括：

（一）金融企業經營風險傳導為財政風險

在現有體制下，前文述及的金融企業存在的各類經營風險，尤其是創新業務帶來的風險，勢必傳導為財政風險。當前，隨著利率市場化改革的不斷推進和監管環境的相對寬松，各金融機構都大力發展資產管理業務。它在推動利率市場化和改善金融體系的資金配置效率方面確實發揮了積極作用，但同時也應看到，由創新業務帶來的風險也在不斷積聚。一是降低了個別金融市場的進入門檻，容易使巨量資金在局部市場上快速集聚，進而引發局部市場的泡沫和劇烈波動。二是加速局部金融風險向外傳導的速度和范圍，引發系統性風險。三是產品規模過大，錯配所造成的資金缺口容易造成流動性風險。財政作為國有或國有控股金融企業的股東，必然為其經營管理引發的金融風險承擔兜底責任。

（二）融資平臺傳導風險

原《預算法》明確禁止地方政府以債券的形式舉債，卻沒有對政府以其他形式的舉債行為作出禁止性規定。因此，多數地方政府部門選擇通過向融資平臺公司注資，以平臺公司名義向商業銀行舉債，同時承擔平臺公司未來可能違約的相關風險。究其原因，主要有以下兩點：一是融資平臺為政府分擔公共服務職能，投資公路建設、城市綠化等資本密集型項目，這些項目資金回報率低、資金回籠周期較長。二是融資平臺通常將土地財政產生的預期收益作為償債來源，其實土地出讓收益需要在土地出讓收入的基礎上扣除土地開發成本與征地拆遷補償金，這降低了依靠土地出讓收益償債的可能性。此外，土地出讓收入主要依賴于房地產市場的繁榮，一旦房地產市場陷入低迷境地勢必會殃及土地出讓收入。土地收入是財政收入的主要組成部分，土地收入減收會對政府的信用甚至還款能力造成影響，觸發財政風險。

（三）金融企業承擔了部分財政職能，可能傳導為財政風險

長期以來，我國財政的部分職能缺位，轉而由金融企業承擔，或者政府干預驅使銀行完成特定政府目標的問題一直存在，信貸職能和財政職能劃分不清。一是宏觀調控過程中，由于財力不足，政府往往借助行政力量影響銀行的信貸投向，如廉租房、保障房建設資金貸款和專項貸款等，給予扶持產業資金支持，金融企業一定程度上放寬貸款條件，一旦還款來源不足，將引發信貸風險。二是財政擴張周期中，為彌補財政赤字，解決資金缺口，會大量擠占銀行的信貸資金。財政職能的缺位轉由金融業替補承擔，雖然一定程度上緩解了財政壓力，但從長遠看，政策執行過程中的管理風險及誘發的其他系統風險無疑會加大金融風險，進而傳導為財政風險。

（四）央行再貸款傳導風險

目前，我國財政實力不能完全承擔金融領域中的風險，中央銀行的資金支持是轉移和化解商業銀行系統性風險的重要方式。中央銀行對金融機構的資金支持主要表現在對金融機構的再貸款和發行中央銀行票據置換商業銀行的不良資產。為了化解商業銀行的支付危機而發行的再貸款和中央銀行票據，一般可還款的可能性非常小，由此引起的中央銀行不良資產損失結果還是中央財政來兜底。

（五）網貸及民間非法集資問題傳導風險

2015年以來，全國共有677家P2P問題平臺被曝光存在問題，其中e租寶涉嫌非法集資引起了互聯網金融行業的震蕩，涉案人數達到80多萬，涉案金額達到500多億元，激發了很多投資者非法維權、非理性維權，動搖了投資者對網貸平臺的信心，并遷怒于國家支持的互聯網金融，甚至要求政府為此兜底，此外政府對民間非法集資問題的監管缺位帶來的影響社會穩定一系列問題，也使公眾國家的公信力在負面輿論壓力下遭受著挑戰。

四、化解金融風險演變財政風險的對策及建議

金融風險向財政風險的傳導并不是中國的特色，政治經濟體制決定傳導程度不同。國際上，為了應對經濟危機，大多數國家都采取了積極的財政、貨幣政策以刺激經濟發展，大規模擴大政府債務，以化解金融危機風險，使得經濟步入復蘇軌道。如美國就針對次貸危機采取了不良資產救助計劃、直接注資及貸款擔保、行政手段干預等手段，在一定程度上恢復了投資者的市場信心，緩解了市場流動性，股票市場等一些虛擬經濟市場形勢都有所好轉。但是，從長遠角度看，在危機發生后采取的擴張性經濟政策也產生了一些負面作用。因此，筆者在總結借鑒金融風險防范國際經驗的基礎上，針對當前國內及海南區域實際，提出以下對策建議。

（一）深化經濟體制改革，加大金融對外開放程度

金融風險過度傳導為財政風險，根本上來說，是經濟體制改革不徹底和制度不健全所致。隨著我國經濟發展市場化程度的加大，應進一步深化財政體制和金融體制改革，讓金融市場逐步“斷奶”，發育成為一個自負盈虧、自擔風險的市場主體，使市場在資源配置中起決定性作用，同時嚴格財政收支，形成預算硬約束，能有效抑制金融風險向財政風險的傳導。同時，隨著對外開放水平的提高，要求金融企業逐步國際化，競爭透明化是大勢所趨，客觀上要求政府正確地履行金融監管職能，維護市場競爭秩序，而不是進行無限制的指導和干預，這也遏制了金融風險財政化的過度使用。

（二）完善監管體系，健全預警機制

1、建立健全金融風險預警機制，做到及時跟蹤和預警。相關職能部門需積極探索創新監管方式，密切關注信貸增長、資產價格、杠桿率等關鍵金融指標的發展變化情況，前瞻性地分析判斷金融風險，妥善應對和控制重點領域金融風險，有針對性采取對策措施，將風險的波動和外溢限制在可控范圍內。

2、加強財政對金融機構放款的政策性引導和政策性制約。財政應出臺積極政策，引導金融支持產業兼并重組、轉型升級和產能轉移輸出，加大對健康服務、現代旅游、文化創意等現代服務業領域的投放力度。使金融機構貸款資金流向逐步減少向產能過剩行業、高污染化工等行業，控制產能過剩行業融資總量，降低因國家政策性調整導致的行業貸款逾期。

3、加快完善金融監管體系。隨著金融創新和跨行業經營的迅速擴張，業務交叉現象日益頻繁，如非標資產業務往往涉及銀信合作、銀證合作和銀保合作。這給目前分業監管模式帶來更多的挑戰。原有的機構監管在很多方面很難滿足新形勢的要求，而實行功能監管，可有效應對金融機構綜合經營的新形勢，也有利于應對互聯網金融發展對金融監管的挑戰。

4、推進風險補償制度建設。風險補償機制在有效降低系統性金融風險發生、推動金融穩定長效發展方面起到基礎性作用。積極推進存款保險制度建設，完善市場化的風險補償機制，是我國金融業健康發展的客觀要求，將有利于減少金融風險的破壞性和沖擊力。

（三）加快立法以市場手段化解金融風險

早在2007年我國頒布新《企業破產法》時，就將金融機構納入其統一適用范圍。但現實中，我國金融業長期由政府信用“兜底”，破產客觀環境不成熟及相應制度建設滯后，金融業破產一直懸而未決；同時《企業破產法》有關規定過于原則化，缺乏可操作性，遠遠滿足不了金融業破產實踐需要。目前，金融業有序破產客觀經濟環境已成熟，供給側改革和“三去一降一補”政策導向將加速產業機構調整、淘汰僵尸企業，也促使銀行業調整信貸方向、重新確定金融資金分配格局，對于經營出現風險甚至失敗的金融機構，建立有序的處置和退出框架、允許有序破產成為大勢所趨。應加快《金融業破產法》立法進程，推動金融機構破產進入實質性操作階段，倒逼金融機構經營轉型，適應競爭，同時也有效消除民眾把政府充當最后保證人的錯覺，避免道德風險，將政府從最后買單人的困境中“解救”出來。

（四）合理確定財政干預金融風險的邊界

金融風險關系市場經濟命脈，在金融風險集中爆發甚至失控時，通過金融風險財政化的行為干預和抑制，是政府對市場失靈的一種補救和矯正。但也客觀上造成財政預算軟約束，增加政府債務規模和惡性財政支出，政府如果盲目出手相救，有可能會引發系統性的財政風險。這要求政府必須綜合評估金融風險，合理確定財政干預金融風險的邊界和程度。一般情況下，應堅持幾點原則：一要堅持政治利益大于經濟利益原則，實施具體救助措施時，根據社會影響力大小而有所不同；二要堅持盡可能保護債權人利益原則；三要堅持成本效益原則，切不可違背市場經濟規律。

（五）合理控制地方債務規模，化解地方債務風險

1、完善地方政府債務信息披露制度，保證債務信息公開化和透明化。調研了解到海南省政府地方債務相關信息未及時向公眾甚至貸款金融機構公開，導致信息不對稱，建議加快建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，主動公開債務信息，實時接受中央政府和社會公眾的評議、監督。

2、建立責任考核和追溯機制。將政府債務作為一個硬性指標納入政績考核，實行債務項目領導問責制，以有效控制債務規模。

3、不斷完善風險控制機制。目前財政專員辦正積極參與政府債務清理甄別和債券發行、分配等事項，今后應重點對風險的認知、預警信號的采集和處理、預警指標的調整與修正、新增債務和債券發行分配等方面實施全程監管。

4、采取有效措施化解地方政府債務風險。通過合理的方式將國有資產售出，或者通過大力推進基礎設施建設等方面的國有資產證券化，有效增加地方政府現金流量，降低融資成本，緩解地方政府資金壓力；引入民間資本到公共基礎設施建設中來，擴大資金來源渠道，解決融資難題，同時調動民間資本對公共事業建設的積極性，有利于加強對政府債務資金的有效監管，逐步減少債務風險。

（作者單位：財政部駐海南專員辦）

注釋：

①金融機構：包含政策性銀行、國有商業銀行、股份制商業銀行和其他金融機構。其中，政策性銀行包含國家開發銀行、進出口銀行和農業發展銀行；國有商業銀行包含工商銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行和交通銀行；股份制商業銀行包含中信銀行、光大銀行、華夏銀行、平安銀行、招商銀行、上海浦東發展銀行、興業銀行和民生銀行；其他金融機構包含海南銀行、農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用社、村鎮銀行、農村資金互助社、財務公司、郵政儲蓄銀行和外資銀行。

②資產占比：某一類金融機構的資產與全省金融機構總資產的比例。

③負債占比：某一類金融機構的負債與全省金融機構總負債的比例。

④貸款余額占比：某一行業貸款余額與全部貸款余額的比例。

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