河北金融風險向財政風險傳導機制分析與防范對策

財政部駐河北專員辦課題組

河北金融風險向財政風險傳導機制分析與防范對策

財政部駐河北專員辦課題組

當前金融風險在逐步集聚，金融風險存在進一步向財政風險轉化的可能性，本文在分析金融風險向財政風險傳導機制的基礎上，對河北省銀行業所存在的金融風險進行了分析，并結合河北省具體情況，提出可操作性的防范對策。

金融風險財政風險傳導機制

當前我國正處在深化改革的關鍵時期，我國的改革本質上屬于政府主導型，這種改革方式決定了改革過程中出現的方方面面的新矛盾和新問題都會直接或間接地反映到財政上來，加之以往財政支出體制的慣性，致使財政支出剛性增長。財政風險與金融風險一衣帶水、唇亡齒寒。在當前情境下，河北省雖然未發生區域性金融風險，但金融機構風險因素在逐步積累，一旦發生區域性金融風險，需要財政來承擔“兜底”責任的話，則財政將入不敷出，進而引發嚴重的財政風險。

一、河北省銀行業概況

河北省銀行業保持健康平穩運行，但在宏觀經濟反彈形勢不明和各類風險交織暴露的條件下，銀行業面臨的經營和風險防控壓力日趨嚴峻。

截至2015年末，河北省銀行業資產總額達到58714.7億元，較上年末增加5898.63億元，增長11.17%，低于全國增長水平4.53個百分點。負債總額達到56771.33億元，較上年末增加5659.59億元，增長11.07%，低于全國增長水平4.03個百分點。所有者權益1943.37億元，較上年末增加239.04億元，增長14.03%。銀行業金融機構整體運行平穩。不良貸款余額比2014年末增加192.54億元，不良貸款率2.08%，比2014年末上升0.52個百分點，高于全國不良貸款率0.14個百分點，不良貸款持續“雙升”劣變趨勢未變。凈利潤比去年同期減少34.59億元，經營效益有所下滑。風險防控方面，全省法人銀行業金融機構總體撥備覆蓋率比2014年末下降17.92個百分點，總體低于150%的監管標準。全轄法人銀行業金融機構總體貸款撥備率4.37%，比2014年末上升1.61個百分點，總體符合監管要求。

二、金融風險向財政風險傳導機制分析

財政負責政府資金的籌集和運用，銀行負責信貸資金的存入和投放，雙方在經濟活動中有著千絲萬縷的聯系，是市場經濟體制中政府實施宏觀調控的兩大杠桿。兩者互相影響、彼此推進，從而造成財政風險與金融風險的互相傳導、彼此加劇。財政風險和金融風險的傳導關系具體表現為：一是財政風險“金融化”，即財政收入風險、財政支出風險、財政政策風險、債務過度風險、隱性財政風險表現為金融風險，以及開放條件下的財政風險表現為跨國性的金融風險。例如：地方債務危機、歐洲主權債務危機，等等；二是金融風險“財政化”，即利率風險、匯率風險、信用風險、金融機構重大經營風險、非系統性的金融風險表現為財政風險，以及金融國際化風險表現為跨國性的財政風險。例如：中央財政對國有商業銀行注資、償付被關閉金融機構的外債，等等。

金融風險向財政風險的傳導有兩種方式：一是直接傳導方式，即金融風險直接影響財政系統，進而發生財政風險。美國經濟學家金德爾伯格在詳細研究歐洲金融史后得出結論：不管金融危機的原因如何、倒閉銀行屬于誰，金融危機最后的損失一般總是由政府來“托底”，由財政充當“最后貸款人角色”。我國現實情況也是如此，由于金融問題的公共性以及相關法律制度的欠缺，所有金融機構的風險均由國家承擔，解決金融風險的重擔始終在政府財政的身上，金融風險最終表現為財政風險。二是間接傳導方式，即金融風險通過其他媒介間接傳導至財政系統，引發財政風險。金融風險的間接傳導方式，主要是通過稅收影響財政收入。據統計，2008年全國銀行業繳納營業稅1065.9億元，占全國營業稅收入的14%，占全國稅收總收入的2%；繳納所得稅19596億元，占全國企業所得稅收入的16.1%，占全國稅收總收入的3.5%。金融業爆發危機，必然會影響該行業稅收收入，將使弱平衡的財政收支雪上加霜，加劇財政風險的爆發。

三、河北省銀行業金融機構風險因素分析

盡管目前河北省還未出現過信貸危機或大面積的銀行倒閉事件，但銀行的資產質量狀況卻并不樂觀，其經營、管理和信貸資產等方面存在不容忽視的風險因素。

（一）所有者權益占比較低

金融機構自有資本的數量決定其彌補經營損失的能力。為便于測算，此處使用所有者權益同資產總額的比例來衡量自有資本水平。2013年12月至2016年4月，河北省銀行業金融機構所有者權益占資產總額的比例在2.67%—3.31%之間，所有者權益占自有資本比例較低（見圖1）。

圖1 河北省銀行業金融機構所有者權益占資本總額比例

（二）盈利能力下降

盈利能力體現了金融機構經營管理水平，利潤是增加資本金，計提損失準備的基礎，能夠體現金融機構抵抗風險的能力。近兩年來，河北省銀行業金融機構的每月利潤額在55億元左右，變動幅度不大，但整體呈下降趨勢，反映河北省銀行業金融機構的盈利水平在逐步下降（見圖2）。按照資產收益率來計算，2013—2015年末，三年資產收益率分別為1.29%、1.33%、1.14%，整體來看，資產收益率較低，盈利能力較弱。

圖2 河北省銀行業金融機構月度利潤總額（億元）

（三）貸款投放領域較為集中

2013年12月以來，河北省銀行業金融機構分行業貸款余額長期集中在五大領域，分別為制造業、個人貸款（包含住房按揭貸款和個人經營性貸款）、批發零售業、交通運輸業和房地產業，各領域貸款余額占各項貸款余額的比例分別為28.77%、29.03%、17.84%、17.36%和7%，貸款余額的集中度過高，潛在風險較大。分領域來看，貸款余額主要集中在風險較高的領域。

1、鋼鐵制造業領域。河北省作為鋼鐵過剩產能大省，去產能過程中，必然會引發一定的金融風險，其風險點主要為兩個方面：首先是去產能壓力催生金融風險。“十三五”期間，河北省壓減煉鋼產能4989萬噸、煉鐵產能4913萬噸，承擔了全國1/3的去產能任務。而在銀行業金融機構制造業貸款余額中，黑色金屬冶煉和壓延加工業貸款卻是占比最大的，占整體制造業貸款余額的30.91%，在河北省鋼鐵行業去產能的過程中，必然會對鋼鐵行業貸款產生影響，雖然影響程度難于評估，但存在引發金融風險的可能性。其次是產業政策與信貸狀況背離會積累金融風險。2015年全年，河北省壓減煉鐵產能557萬噸、煉鋼產能630萬噸。但同期黑色金屬冶煉和壓延加工業貸款余額則增加了233.94億元，增長率12.28%，遠高于整體制造業貸款余額增速3.1個百分點。2016年一季度，黑色金屬冶煉和壓延加工業貸款余額仍增加50.11億元，增長速度仍舊高于整體制造業貸款余額的增速。一方面在奮力去產能，一方面在增加貸款支持，二者的背離必然加速金融風險在鋼鐵行業的積累。

2、房地產領域。河北省銀行業金融機構的各項貸款中房地產業貸款僅占7%，但如果將個人住房按揭貸款合并計算，將達到24.65%，占比較大。2015年末，各地政府希望通過取消限購令、降低首付比例、購房貸款利息優惠等政策來推動房地產去庫存的進程，進而降低潛在金融風險。但實際狀況并非如此，2016年1季度，河北省各地市房價出現了大幅度上漲，居民購房熱情激增，個人住房按揭貸款較2015年末增長461.77億元，增長率達到9.01%。而同期房地產業貸款增長145.02億元，增長率達到7.32%。這也符合對市場情況的調研，房價的上漲雖然能夠激發居民的購房熱情，但也激發了房地產開發商的購地熱情，這也解釋了近期“地王”頻現的客觀現實。個人住房按揭貸款增長的同時，并未實現房地產業貸款的下降，二者“雙升”的局面，加劇了風險積累。

3、批發零售領域。批發零售領域的問題主要體現為在消費模式轉型升級過程中，互聯網購物方式對實體購物方式的沖擊，具體表現為商場蕭條、店鋪關閉蔓延，進而引發商業地產價格下降、商鋪銷售困難等。此種情況會在批發零售領域積累部分風險，對該領域貸款的安全性構成威脅。

貸款集中度過高，貸款行業結構固化，加之貸款主要集中在風險較高的行業，成為河北省銀行業金融機構風險管理的隱憂。

（四）不良貸款率增長較快

整體經濟形勢下行，加之河北省去產能、去庫存的影響，河北省銀行業金融機構的信貸質量在不斷惡化，反映在指標上就是不良貸款額和不良貸款率的“雙升”。自2013年12月份以來，不良貸款額持續上升，上升近66.64%。不良貸款率在經歷小幅度下降之后，也在2015年3月后持續攀升至2.32%，并且還有持續上升的勢頭（見圖3）。

圖3 河北省銀行業金融機構不良貸款趨勢（億元）

從不良貸款額的構成來看，次級類貸款余額和可疑類貸款余額的增長較快，損失類貸款余額相對平穩，并有小幅度下降。表明從正常類貸款和關注類貸款向不良貸款的裂變剛剛開始，導致次級類貸款和可疑類貸款大幅度增加，還未影響到損失類貸款，不排除后期將會出現損失類貸款激增的可能性。

在調研中還發現，部分商業銀行還存在貸款五級分類不規范影響不良貸款統計數據、應計入不良資產的貸款并未及時計入等情況（見圖4）。

圖4 河北省銀行業金融機構不良貸款分類趨勢（億元）

（五）撥備提取穩步增長，但撥備覆蓋率快速下降

銀行撥備是針對經營過程中的風險或貸款和資產損失所提取的準備，對提高銀行消化不良資產的能力起關鍵作用。出于防控風險的考慮，中國銀監會2011年頒布的《商業銀行貸款損失準備管理辦法》中提出商業銀行撥備需滿足撥備覆蓋率不低于150%或撥貸比不低于2.5%的要求。經測算，河北省法人銀行業金融機構的撥備覆蓋率長期低于150%的監管要求，并在2015年6月后出現急劇下降趨勢。從圖5可以看到，河北省金融機構的各項減值準備的增長速度遠遠低于不良資產的增長速度，撥備提取嚴重不足。

圖5 河北省法人銀行業金融機構不良貸款、撥備指標趨勢（億元、%）

綜上所述，河北省銀行業金融機構雖然并未發生風險事件，但不良貸款額和不良貸款率攀升，撥備覆蓋率急劇下降，金融機構不良資產處置的壓力在逐步增大。在經濟下行趨勢沒有明顯改觀的情況下，貸款集中度過高，并且部分集中在受經濟下行和供給側結構性改革影響較大的行業中，正常類貸款裂變為不良貸款的可能性較大，存在嚴重的潛在信用風險。加之河北省銀行業金融機構的盈利能力下滑，資本充足率不足等客觀現實，抵抗風險能力較弱，一旦爆發嚴重的信用風險事件，極易通過傳導機制吞噬銀行業的利潤，進而危及到自有資本，引發金融風險。

四、對策建議

防范金融風險向財政風險傳導，可以從“防”和“治”兩個層面來研討對策。

（一）以防為主，降低傳導效用

認清財政風險和金融風險的相關關系，才能從根本上解決金融風險向財政風險傳導的問題。首先，財政風險和金融風險的相關性是客觀存在的，既不能無視其客觀存在，也不能期望徹底切斷二者的傳導機制。其次，財政風險和金融風險的相關性是可以控制的，只要措施得當，可以有效降低二者的傳導效用，實現對風險的管理、引導和化解。

1、建立金融機構破產法。由于我國沒有金融機構破產法，所有存款人的利益都是國家承擔，所有金融機構的風險退出也由國家承擔，變相增加了國家負擔，同時也不利于金融機構作為市場主體責任意識的培養，極易發生道德風險問題。金融企業與非金融企業從法人機構來講本質是一樣的，只是在經營方面存在差異。建立金融機構破產法，理清政府、金融機構在市場中的權利責任，不僅有利于降低政府無限責任，也有利于獨立市場主體的培育。

2、完善存款保險制度。我國已經頒布了《存款保險制度》，對防范金融風險、穩定金融體系、保障存戶利益、提高公共風險意識等方面具有積極意義；但還存在保障水平低、保障形式單一等問題，亟需根據銀行業發展狀況進行補充完善，以適應當前銀行業和儲蓄市場發展趨勢的需求，達到提高商業銀行信譽度、分散風險、維護穩定的作用。

3、建立財政金融聯動機制。一是增強財政金融協調運作。財政和金融作為宏觀調控的兩個手段，二者的協調配合對防范和化解風險因素意義重大。在風險因素的處置過程中，財政政策應當協同配合金融政策，切斷風險因素的傳導途徑，防止其演化為區域性或系統性風險。二是創新風險資產處置方式，探索風險資產證券化、債券轉化股權等資產處置方式，以適應不良資產發展趨勢的需求。三是建立財政補償機制。針對使用行政手段去產能、去庫存過程中所產生的銀行不良資產，財政可以給予適度的補償，以保障債權人合法權益。

（二）以治為主，防控金融風險

對金融風險的防范和控制，需要對癥下藥，針對河北省銀行業所存在金融風險特點，需要從以下三個方面來加強防控。

1、加強去產能過程中的金融風險防范。一是加強發改、財政、金融、工商、稅務等部門的協調聯動，及時溝通“去產能”工作推進情況、政府確定的核心企業與重點項目名單。二是共同建立鋼鐵、煤炭行業風險監測機制，重點關注“去產能”過程中金融資產風險變化與跨領域傳染滲透情況，堅決打擊借“去產能”、轉型升級之機惡意逃廢銀行債務的行為。三是積極運用債權人委員會工作機制，切實發揮債權人委員會在不良資產管理和處置中的作用。

2、堅決貫徹落實差別化信貸政策。根據《關于支持鋼鐵煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（銀發〔2016〕118號）要求，結合各地區落后產能情況特點，加快制定地方差別化信貸政策，做到有扶有控、有進有出，平穩安全地實現對“僵尸企業”的信貸退出，防止單一企業的信用風險蔓延成行業內部的信貸風險，進而引發金融風險。

3、加快推動金融監管體制改革。隨著金融行業和金融創新的發展，金融機構業務范圍、產品類型已經突破原有的界限，銀行、保險、信托、證券交叉運行狀況普遍存在。原有分行業管理的監管體系已經難以適應當前金融行業發展的需求，出現了不少監管空白和監管漏洞，各地不斷涌現出金融風險事件，對現有金融監管系統提出了挑戰。隨著金融行業的發展，出于風險防控和管理的目的，金融監管體制應當應需而變。加快推進金融監管體系改革，建立權責明晰、協調配合、有效有力的現代金融監管框架，提升監管機構風險識別和防控能力、提升監管機構危機處置能力，實現有效防控和管理金融風險。

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