省級政府教育統籌發展的維度及其實現機制研究——以基本公共服務均等化為視域

盛明科

(湘潭大學 公共管理學院，湖南 湘潭 411105)

?

省級政府教育統籌發展的維度及其實現機制研究
——以基本公共服務均等化為視域

盛明科

(湘潭大學 公共管理學院，湖南 湘潭 411105)

教育公平是教育的本源性價值，是根源于人的基本權利之上的內在本質性規定。教育基本公共服務均等化，內在地包含著受教育權的平等化、教育資源配置的均衡化、教育發展成果共享化、教育公共產品的優質化等訴求。科學分析基本公共服務均等化價值訴求下教育公共服務統籌發展的基本維度，從教育統籌目標、統籌層次、統籌內容、統籌產品等方面界定省級政府教育統籌發展的政策重點，提出公共服務均等化視域下省級政府教育統籌發展的實現機制，包括準確研判機制、科學決策機制、縱深推進機制以及現代化治理機制，有助于省級政府教育統籌發展績效水平的提升、教育基本公共服務的均等化。

省級政府；教育統籌發展；教育公平；基本公共服務；均等化

黨的十八屆三中全會明確提出，要“深化教育領域綜合改革”“擴大省級政府教育統籌權”。公共服務均等化視域下省級政府教育統籌發展，直接關聯國家基礎教育公平發展大局，影響教育綜合改革決策和教育公共治理體系建設。推進基礎教育公平發展和教育基本公共服務均等化，是政府教育制度與政策倫理的應有之義，是促進政府擔當起人人享有平等教育權利的關鍵之維，是保障全社會廣大公民起點公平和機會均等的普善之舉。

1　基本公共服務均等化的教育發展維度

教育基本公共服務均等化，體現為區域、城鄉、群體之間受教育權利、教育資源、教育成果的平等享有，亟待尋求在教育制度、教育政策、教育管理與教育保障等各個方面實現新的突破?；竟卜站然暯窍碌慕逃l展，主要包括以下幾個維度。

1.1基本受教育權平等化

受教育權作為基本人權，是公民享有接受文化教育的機會和獲得受教育物質幫助的權利。作為基本權利，平等原則是其享有與行使的首要原則。二戰以后，受教育權平等便被諸多國家用憲法予以確定，受法律保護。受教育權平等化作為實現教育均衡發展和基本公共服務均等化的基本前提，理應受到政府、社會的關注和保障。然而，在當前我國推進基本公共服務均等化的進程中，公民受教育權的平等性尚待提升，諸多地區存在著受教育權“差別對待”的現象。如農村兒童與少年、進城務工人員隨遷子女、不同地區考生的受教育權都存在著差別對待[1]；殘疾智障等特殊群體、貧困山區及不同性別的少年兒童受教育機會存在著不平等。扭轉這些受教育權利不平等問題，必須從教育制度、教育政策等多方面著手，全面推進基本受教育權平等化的實現，助推基本公共服務均等化的實現。

1.2教育資源配置均衡化

教育資源配置的均衡化主要指教育資源在各層面、各主體、各要素間均衡化分配。不僅包括不同區域、學校、群體以及各級各類教育間教育資源的均衡配置，也包括中央和地方等各層級教育資源投入的均衡以及教育財力、人力、物力等各要素的均衡配置。但值得注意的是，教育資源配置均衡化并不是教育資源的平均分配，而是教育資源供給與需求的相對均衡。因此，教育資源配置不能盲目注重數量均等、盲目取消差異，走向絕對平均。教育的資源分配部分決定了個體參與社會競爭的初始條件，初始條件不平等是造成未來收入分配差距的重要原因之一[2]166。而教育資源的均衡配置，對縮小社會、教育以及個人之間的發展差距有著重要影響和作用。但當前我國存在著各種教育資源配置失衡問題，需在堅持公平原則、弱勢補償原則的基礎上調整現有資源配置格局，滿足公眾教育利益需求，從制度、政策及實踐上不斷突破，逐步實現教育資源配置均衡化。

1.3公共教育產出優質化

教育優質化作為一種新的教育發展觀，對教育發展、社會發展均是有益的，應將其貫徹于教育發展的各方面。公共教育產出也需踐行教育優質化理念，不僅要注重教育產出數量，更要注重教育產出質量，實現教育教育均等化基礎上的產出優質化，推進國家與地區競爭力的有效提升。公共教育產出的優質化，是促進基本公共服務均等化的重要路徑，因此，需把國家和社會的關注重點轉移到教育產出質量上來。不僅要在頂層設計上予以重視，也要加大投入，保證教育產出優質化所需的資源。還要繼續推行素質教育，將素質教育的理念真正深入到各學校與各家庭，促進素質教育理念的踐行。同時，在實施教育產出核算時，要合理增加教育產出質量指標所占比例，在全社會形成一種注重教育產出質量的氛圍，促進教育產出優質化的實現，助推基本公共服務均等化的實現。

1.4教育發展成果共享化

改革發展成果共享是社會主義的基本價值追求，也是社會公平正義的內在要求[3]。教育發展成果作為改革發展成果的重要方面，也需在人民群眾間實現共享。實現教育發展成果共享，不僅有利于社會成員平等接受教育、均衡獲得教育資源，促進社會成員共同發展，也有利于國家教育事業健康發展。不僅能有效促進教育改革發展向縱深化推進，還能滿足人民群眾的教育發展需求，減少教育基本公共服務領域的各種矛盾。同時，教育發展成果共享化同基本公共服務均等化密切相關，比較理想的基本公共服務均等化狀態，就包含“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”等內容。只有讓人民群眾共享教育發展成果，才能真正實現“學有所教”，實現教育基本公共服務的均等化。因此，在推進教育基本公共服務均等化的進程中，要樹立教育發展成果共享的理念，建立教育統籌發展成果共享機制，統籌全局，不斷推進教育統籌發展成果共享化的實現。

2　省級政府教育統籌發展的基本維度及其特點

實施省級政府教育統籌綜合改革，具有區別于一般意義上教育改革的獨特意義邏輯，它絕不僅僅是一般教育改革在省域內的自然展開[4]。這種區別主要通過教育統籌目標、統籌層次、統籌內容、統籌產品四個維度及其特點來闡釋。

2.1教育統籌發展目標的公益性

省級政府統籌教育發展是國家根據當前教育發展現狀作出的重要戰略選擇，其最終目標是為了滿足人民群眾的教育需求、保障人民群眾的公共利益，充分體現了教育統籌目標的公益性。省級政府教育統籌發展目標的公益性，主要蘊涵于其所包括的教育改革、教育發展和教育服務三個方面。教育改革的公益性主要體現為教育改革的最終目的是為了辦人民滿意的教育。教育發展的公益性主要體現為教育發展為了人民，發展成果由人民共享。教育服務的公益性主要體現在切實履行公共教育服務職能、保障教育服務供給、促進教育公共服務均等化的實現等。無論當前的市場經濟如何發展和膨脹，教育如何變化發展、由誰舉辦，始終都要堅持教育統籌發展目標的公益性，在公益性理念指引下培養出一批具有公共責任意識的理性人。

2.2教育統籌發展責任的層次性

教育統籌發展責任具有層次性，不同層級政府的統籌責任范圍、大小有所區別。中央政府統籌的是全國范圍內各級各類教育的發展，職責涉及的是全局的、宏觀的。省級政府統籌的是全省的教育發展以及教育資源的配置、教育差距的縮小等，統籌責任相對微觀化。市縣級政府統籌的則是全市各區縣的教育，統籌職責更趨具體化。總之，教育統籌發展責任具有明顯的層次性。對于省級政府教育統籌發展而言，省級政府承擔著主要統籌責任。當前，省域內教育差距突出，沒有省級政府的有力統籌，各主體的共識便無法凝聚、發展步調無法協調，政府教育統籌發展實踐也將障礙重重。市、縣政府作為教育統籌發展政策的具體執行者，也需擔負起教育統籌發展的具體責任，切實履行資源配置、提供服務等具體職能?？傊?，省級政府教育統籌發展綜合改革需要各層級政府與主體相互配合、共擔責任，共同保證教育統籌發展責任的落實。

2.3教育統籌發展內容的多維性

教育統籌發展內容，主要指在教育統籌目標的引導下，依據教育統籌對象的實際情況而實施的系列安排與活動。由于省級政府教育統籌本身的復雜性及統籌目標的多元化，教育統籌發展內容也呈多維性，主要體現于教育改革、教育發展與教育服務過程中。就教育改革而言，主要指教育統籌管理者依據一定政策對教育系統各要素施加影響，以實現教育現狀有意義的轉變。教育改革是教育統籌發展得以深度拓展的前提，重主導、控制和改革。就教育發展而言，主要是指在省級政府統籌管理下，促進教育發展的系列安排，主要包括區域內促進教育發展的統籌布局、規劃等。就教育服務而言，教育服務是省級政府教育統籌發展的重要保障，優質教育師資的提供、辦學條件的改善等都屬于教育服務的范疇，政府及相關部門通過各種教育服務的供給，為教育的統籌發展提供重要支撐和保障。

2.4教育統籌發展產品的公共性

教育統籌發展產品的公共性，是指政府統籌管理下所提供、生產的教育產品最終是為了實現公共利益、公共目標以及創造具有公益精神的意識形態等[5]。關于教育統籌發展產品價值屬性的界定，不同學者有不同標準與結論。筆者認為，教育統籌發展產品具有公共性。從宏觀角度來看，教育統籌發展產品主要是指政府及相關部門所統籌提供的各級各類教育。雖然各級各類教育由于消費的競爭性及排他性程度不同，有著不同的性質，如義務教育是典型的公共產品，職業教育等非義務教育則由于一定的消費競爭性和排他性被認定為準公共產品[6]，但都改變不了各級各類教育的公共性、正外部性及其溢出效應的存在。從微觀角度來看，教育統籌發展產品主要是指在政府的統籌下，各級各類學校提供給學生的教育服務。學校給學生提供的教育服務因競爭性、排他性程度的不同也具有不同性質，但都具有不同程度的公共性。綜上所述，不管是從宏觀角度，還是從微觀角度，教育統籌發展產品都呈現出明顯的公共性。

3　公共服務均等化視域下省級政府教育統籌發展的實現機制

建立健全公共服務均等化視域下省級政府教育統籌發展的實現機制，主要是通過教育統籌發展效果評價，促進省級政府教育統籌發展績效的改進和提升。教育統籌發展效果評價作為政府治理教育方式的創新，也是許多國家正在進行的教育管理改革的重要內容。當前，我國各級各類教育主要由省級政府進行統籌和管理，省級政府教育投入也占到各級政府教育投入的很大比例，對其追蹤問效意義深遠。筆者認為，基于公共服務均等化教育發展維度，縱觀省級政府教育發展統籌目標、統籌層次、統籌內容、統籌產品等方面，公共服務均等化視域下省級政府教育統籌發展的實現機制，主要包括準確研判機制、科學決策機制、縱深推進機制以及現代化治理機制。

3.1建立教育公共服務均等化的準確研判機制

教育公共服務均等化準確研判機制的形成離不開教育統籌發展效果評價的推進，教育統籌發展作為推進教育公共服務均等化的重要舉措，其統籌效果的評價，既有利于直接促進教育公共服務均等化的研判，也能在方法、技術等方面間接促進教育公共服務均等化的研判。一方面，直接運用統籌發展效果評價結果，促進教育公共服務均等化的研判。教育統籌發展效果評價采用目標設定、過程管理和效果評價三環節模式，對整個過程進行全面管理，能有效確保教育統籌效果評價的客觀性、公開性和公正性，為教育公共服務均等化的準確研判奠定了良好基礎。另一方面，有效運用教育統籌效果評價的方法與經驗，可以助推教育公共服務均等化程度的準確研判。教育統籌發展效果評價采用的思路，堅持的理念與原則，及運用的方法與技術等可以有效運用于教育公共服務均等化的研判中，為教育公共服務均等化準確研判機制的形成創造有利條件。

3.2完善省級政府教育統籌政策的科學決策機制

決策腐敗是最大的腐敗，政策失誤是最大的失誤，因此，有必要建立科學的省級政府教育統籌政策科學決策機制。通過教育統籌發展效果評價，有助于防止違背教育發展規律的重大政策失誤發生，有助于提高教育統籌政策科學化水平。一方面，通過效果評價為政策科學決策提供客觀依據。教育統籌管理不能單純停留在政策層面，需要教育統籌發展實踐效果來檢測。由于效果評價具有聯動教育統籌政策和實踐效果的特點，因此通過效果評價，便能了解政策與實踐的契合度，也能發現政策存在的漏洞，同時還能從結果分析中總結規律，為政策的科學決策提供依據。另一方面，通過效果評價能有效提升教育統籌政策的系統性與規范性。通過效果評價，真正了解省級政府教育統籌發展政策的實踐進程與效果，將實際狀況與預定目標相比，總結成績、發現問題，進而有針對的調整政策，提高政策的系統性與實用性，促進省級政府教育統籌政策的科學決策機制的完善。

3.3優化省級政府教育統籌實踐的縱深推進機制

優化省級政府教育統籌實踐縱深推進機制，重點還在于統籌發展效果評價的推進。首先，通過統籌發展效果評價為實踐縱深推進提供客觀信息。通過效果評價，能適時發現實踐存在的問題，并尋找解決途徑，能為實踐向縱深化發展提供可靠依據。其次，通過效果評價優化教育統籌實踐縱深推進過程中的資源分配。效果評價的實施，統籌主體能根據教育統籌發展實踐需求及時調整教育資源的分配，優化教育資源配置。最后，通過效果評價提升教育統籌實踐縱深推進效果。保證誠實而有高效率的政府是推行教育統籌發展效果評價的主要目的。效果評價是監測相關統籌主體職責履行情況的重要工具，通過評價，不僅能有效提升相關主體的責任意識，還能在相關部門內形成競爭氛圍，激勵其加強對教育的統籌管理，進而提高省級政府教育統籌發展實踐的整體效果。

3.4健全省級政府教育統籌的現代化治理機制

建立健全教育統籌的現代化治理機制，實現教育治理體系和治理能力現代化，必須解決好觀念轉變、職能轉變、動力機制和制度保障等方面的問題，而問題解決的關鍵在于深化教育領域綜合改革。教育統籌發展效果評價對深化教育領域綜合改革，健全省級政府教育統籌的現代化治理機制有著重要作用，主要體現在：一是教育統籌效果評價有利于推進教育領域綜合改革的深化。效果評價的開展不僅能強化統籌主體的責任意識，轉變其統籌管理觀念，而且能激發深化教育改革的動力，為深化教育領域綜合改革奠定基礎。二是教育統籌效果評價有助于推進教育治理方式創新。效果評價的開展，形成一種注重統籌效果的氛圍，有助于推動各種新思維、新方法的運用，有效促進教育統籌主體創新教育治理方式。因此，為健全省級政府教育統籌的現代化治理機制，需有序推進省級政府教育統籌效果評價，為教育治理開拓新視野，為教育治理現代化注入新動力。

[1] 余雅風.論公民受教育權平等保護的合理差別對待標準[J].北京師范大學學報(社會科學版),2008(4):11-18.

[2] 張菀洺.教育公平：政府責任與財政制度[M].北京:社會科學文獻出版社,2013.

[3] 張賢明,張平.論改革發展成果共享權及其實現[J].湖北社會科學,2013(10):30-34.

[4] 李濤,宋玉波.中國統籌城鄉教育綜合改革的全景透析：從歷史到現狀[J].江淮論壇,2011(1):145-153.

[5] 張茂聰.教育公共性的理論分析[J].教育研究,2010(6):23-29.

[6] 楊鳳英.教育產品的屬性與政府職能的調整[J].教育學報,2006(1):17-23.

(責任編校朱正余)

10.13582/j.cnki.1674-5884.2016.09.056

20160505

湖南省社科基金重點項目(15ZDB038)；湖南省教育廳開放基金項目(15K118)

盛明科(1979-)，男，湖南長沙人，教授，博士，主要從事政府績效評估研究。

G46

A

1674-5884(2016)09-0178-04