來華留學教育政策的路徑依賴與變革

●譚敏達

來華留學教育政策的路徑依賴與變革

●譚敏達

運用教育政策學相關理論進行分析，發現來華留學政策變革受制于“路徑依賴”，即依賴于“內在政策的穩定性”。為擺脫路徑依賴，需要融合來華留學政策的表層目的與深層目的；在保持來華留學政策穩定性的同時要更注重有效性；通過協調外在政策與內在政策的關系找到政策調整的切入點。

來華留學；路徑依賴；外在政策；內在政策

隨著改革開放不斷深化，來華留學生規模不斷擴大，國家教育主管部門也對來華留學政策不斷調整、完善，制訂了一系列切實可行的政策法規，建立了相對完整的來華留學政策體系。然而在調研中我們發現，各高校在留學生招生、培養和管理等環節上存在一些共同性問題，需要通過進一步調整政策引導來華留學生教育步入良性循環軌道。

一、當前來華留學教育面臨的問題

筆者在與華北、華東、西南、西北等部分高校留學生教育管理者座談時，共同感受到目前的來華留學政策在實施過程中存在一些困擾。

第一，招生吸引力不足，生源結構不平衡。盡管近些年我國高等教育的國際影響在不斷提升，但對國外特別是西方發達國家學生的吸引力不夠。統計數據顯示，2013年來自亞洲的留學生約占總人數的63.22%，其中來自韓國的留學生人數最多，占總數的19.33%。來自西方發達國家的留學生比重相對較低，人數總和尚不及韓國的在華留學生數。近兩年沒有確切數據，但據了解生源結構沒有實質性變化。這樣的生源結構與我國作為世界第二大經濟體的地位不相稱，也不利于促進高等學校與西方發達國家的國際交流與合作，當然也與西方發達國家留學生教育產業化程度有了較大距離。

第二，培養寬進寬出，質量難以保證。留學生準入門檻太低，只需要準備學業證明、成績單、HSK等級證書、推薦信、面試（包括網絡面試和出國面試）、學習計劃、體檢表便可以申請中國政府獎學金來華留學。而只要具有一定經濟基礎的外國學生也往往就能夠被錄取，作為唯一應試門檻的HSK難度也在下降。甚至部分中國考生為了規避高考壓力，轉換國籍迂回入學。非學歷生錄取標準更低。與準入門檻低相隨的必然是評價和管理的區別對待，如單獨設立管理部門、留學生特別輔導、學術要求降低等。寬進政策使高校只能放寬培養標準，這勢必會影響留學生培養質量。

第三，學習基礎差異大，培養標準難統一。來華留學生的留學動機、教育背景、個人能力、社會資源等往往與其生源國有極其密切的聯系。因政治和外交需要而接收的與因追求學術而前來就學的留學生文化基礎差異很大，采取單一的管理模式無法滿足不同能力素質留學生的發展需要：如果按學習能力和水平分層次實施培養方案，那么勢必造成管理和培養成本大幅度提高，那種只滿足國家層面的政策需要卻沒有經濟效益的留學生教育難以調動高校的積極性；如果按較低標準統一培養，對于教育基礎和學歷背景較好的留學生來說，這種培養方式又不能產生激勵效應，不利于其個人發展，也會影響我國高等教育的國際聲譽；如果按較高的標準統一要求，對于部分教育水平相對落后國家的留學生來說則難以完成學業，長此以往也會使得這部分國家的生源大量流失。

第四，獎學金使用效能低，缺乏激勵效應。中國政府為吸引和鼓勵外國留學生來華學習，設立“中國政府獎學金”，并且規定“享受中國政府獎學金來華學習的外國留學生應當接受享受獎學金資格的年度評審。評審工作由高等學校按照有關規定進行。對未通過評審的外國留學生，將根據規定中止或取消其享受中國政府獎學金的資格。”然而在操作層面上，資助外國留學生的中國政府獎學金缺乏有效的退出機制，其過程審核均屬于通過性審查。故而，很多獲得獎學金的留學生無憂無慮，而沒有獲得獎學金的學生又缺乏有效的激勵機制。

二、來華留學問題的教育政策學分析

為什么國家的來華留學政策體系相對完整，在具體的留學生教育實踐中卻難以實現有效的調整，仍然存在諸多問題？我們從教育政策學的角度，分析“制約政策有效性的內在政策和外在政策因素”，能夠發現當下的來華留學政策變革受制于“路徑依賴”，即依賴于“內在政策的穩定性”。

從政策體系的結構上看，可以依據政策的表現形式和作用方式將其分為“內在政策”與“外在政策”。內在政策作為群體經驗演進的結果，因其更貼近于群體的習慣而具有的穩定性；而外在政策作為人為設計的具體社會規則，以其客觀存在性和可操作性構成了整個政策體系的“保護帶”。內在政策與外在政策之間可以相互影響、相互轉化，從而實現整個政策體系的調整或變遷。然而，僵化的政策體系卻使得外在政策的調整為內在政策中包含的意識所控制，一方面，阻斷了內外政策的交互轉化，所有的政策只是加強了對于內在政策目的的維護，使得外在政策淪為內在政策的“修補匠”；另一方面，使得調整中的外在政策無法“認清”內在政策，導致了政策制定和運行的“失真”，使得變遷政策陷入路徑依賴的困境。

當前來華留學政策體系中，由政府頒布的一系列相關文件就是外在政策，各高等院校及教育行政部門在長期的留學生教育中形成的思想觀念、固有模式等就是內在政策。教育部頒布的 《中國漢語水平考試（HSK）辦法》、《高等學校接受外國留學生管理規定》、《自費來華留學申請辦法》等教育政策規章奠定了外在政策的基礎。而后，為了適應不斷變化的政治、經濟環境的需要，結合《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》要求而制定的《留學中國計劃》和一系列中國政府獎學金的相關政策，均對來華留學教育的外在政策形成了補充和調整。這些外在政策如果得以有效實施，必然能夠通過確立行動規則從而提高效率。然而，受已有觀念經驗及模式等內在政策因素的影響，國家的來華留學政策難以實現變遷以不斷完善，政策的制定和執行也圉于原有路徑不能開拓。

內在政策是一種受文化、政治影響，在歷史發展過程中汲取經驗而不斷變化并控制著人們交往方式的規范。內在政策往往并非獨立存在，而是“隱匿”在外在政策之中，但其所欲實現的核心價值往往與外在政策的表層目的大相徑庭。對于來華留學內在政策的分析可以從兩個層面入手，即習慣與內化規則。習慣是指對于留學生外賓身份認同的慣性。對于留學生的日常管理規章往往在名義上等同于中國學生，但是由于改革開放以前長期占據主導地位的政府間合作性質的留學生培養模式，以及在留學生數量和質量的控制權方面高等院校的邊緣地位，使得無論學校的行政領導、老師抑或學生都對留學生身份究竟是“學生性質”還是“外賓性質”產生混淆。內化規則主要包含政治和經濟兩個層面：在政治上，第一，通過留華教育實現的文化軟實力輸出，更利于經濟欠發達或處于快速起步階段的第三世界國家對中國文化認同感增強，如果留華人才能夠在其領域內產生影響，那么將更有利于達到“知華、友華、愛華”的內在目的。但是這一部分國家的基礎教育質量相對較差，如若實現政策的內在目的，勢必要降低準入門檻和培養質量標準。第二，作為外交手段的一部分，許多政府間合作項目囊括來華留學生的培養。發展水平較低的國家往往將這些名額中的大多數分配給了國家機構工作人員和具有一定背景的學生。對于這些人，管理和服務必然需要另辟蹊徑，與中國學生的等同對待甚至可能造成與內在目的截然相反的效果。在經濟上，當前發達國家的教育產業化水平相對較高，留學生教育成為第三產業的重要組成部分。處于發展轉型階段的中國勢必也需要推動外來留學教育的產業化發展。然而，中國的高等教育的國際影響力相對于發達國家尚不占優勢，因此只能通過管理、服務的特殊化和標準放寬來擴大留學生規模，從而提高高等教育的國際影響力。

應然地看，國家的留學教育政策看似可以通過政策制定的途徑較為容易且直接地實現變遷，實則不然：一方面，內在政策的基礎是建國后60余年留學教育經驗的積累。既然規則是通過漫長的演進過程而約定的，那么當政策體系所處的環境發生變化（如改革開放和高等教育國際化）而使政策體系受到沖擊時，已經適應習慣、習得內化規則的高等學校和教育行政部門通常面對政策體系的變化力量會采取否定的態度，而非思考變化的合理性，以此來維持傳統的、穩定的政策體系，保持較低的運行成本。另一方面，外在政策的變遷雖然可以通過政策頒布和實施的途徑實現，但是來華留學教育中外在政策與內在政策之間存在著千絲萬縷的聯系，外在政策的理想化在遇到內在政策的現實問題時不得不做出妥協與讓步，從而使得政策的決策與執行往往更傾向于穩定的現有政策體系。

三、來華留學政策的調整思路

第一，來華留學政策內容要融合政策的表層目的與深層目的。從政策內容與政策目的的關系來看：政策體系構建和調整是以目的為核心的，而分別對于外在政策與內在政策的內容起到決定性影響的表層目的與深層目的，又因為環境的變化而處于持續量變的過程中。如若政策的調整無法應對量變的積累，那么整個政策體系勢必因為路徑依賴而陷入失效的困境難以自拔。綜合以往來華留學政策，其表層目的包括增進與世界各國人民之間的了解和友誼，促進高等學校的國際交流與合作，提高高等教育的培養質量。結合歷史與國際形勢進一步分析，來華留學教育的深層目的包含了促進留學教育產業化的發展、文化軟實力的輸出以及外交方面的考慮。對于整個政策體系而言，其核心必然是基于深層目的，但外在政策作為以正式文本形式頒布的、并往往以國家權威為后盾強制實施的一系列政治、法律、經濟和契約規則，其內容必須與表層目的高度契合，否則“名實不符”的政策將難以自證其合法性。

來華留學政策的調整應該突破已有思維模式，擺脫內在政策的路徑依賴，在實現表層目的前提下更關注深層目的。比如在招收留學生時既要注重國際友誼與合作交流，又要大力推進留學教育產業化和文化輸出；既要重視政治效應，又要獲得經濟利益。當今社會，留學教育產業化程度也是國際競爭力的體現，許多發達國家留學教育產業已延伸到小學階段，來華留學政策必須高度重視這一信號。

第二，來華留學政策在保持穩定性的同時要更加注重有效性。從政策有效性和穩定性的關系來看：政策有效性的關鍵在于易于理解與保持穩定。只當違反政策或法律的成本可以清晰地被預測時，才可能對人的行為形成有效規制；同時，穩定的政策體系更傾向于貼近人們的習慣，從而降低了執行成本，提高了政策執行的效率和可信賴性。然而，穩定性的另一面便是體系僵化的危險。情境的改變需要以政策作為媒介不斷調整體系，但是當這種調整達到極限時，便需要調整政策建構的目的以適應新環境的要求。因此，為保證政策是有效的，在其調整、變遷的過程中既不能一蹴而就或朝令夕改，也不能圉于既有利益使原有政策目的巋然不動或僅做一些妥協性調整。一旦政策體系“陷入”舊的路徑，即便層層“修補”，到底也只是強化了原有政策體系的穩定性，使變遷更為困難重重，從長遠看亦是弊大于利。

既然現行的來華留學培養與管理體制存在諸多問題，政策調整就要勇于打破舊的平衡，沖破已有習慣、模式和利益關系的束縛，努力擺脫內在政策的路徑依賴，提高高等學校和教育行政部門對留學生培養新環境的適應能力。在保證國家利益前提下進一步突出高校留學生教育的主體地位，讓高校將責任與權利統一起來，既要承擔相關義務又能獲得一些利益。

第三，通過協調外在政策與內在政策的關系找到政策調整的切入點。從兩個層面的政策與其核心價值的關系來看：來華留學在外在政策中所表現出的問題，究其原因都與內在政策所維護的核心價值密不可分。對來華留學的歷史事實和政策發展歷程進行梳理、分析發現，由于內在政策從建國之初便逐漸成形，故而來華留學教育中留學生培養的政治目的始終處于上位，雖然外在政策試圖進行調整但由于無法處理與核心價值的關系而難以為繼。內在政策所維護的核心價值包括培養潛在政治資源、提高國家文化軟實力、拓展經濟資源等，但從長遠看，既有利益的維護和教育質量的提高必須建立在來華留學教育具有強大國際影響力的基礎上，而這種影響力又是依靠世界公認的高質量教育實現的。片面追求來華留學教育的政治功能，無疑是本末倒置。改變來華留學政策路徑依賴的現狀，當務之急在于通過協調外在政策與內在政策之間的關系，從而找到藉由政策調整核心價值的切入點。對來華留學教育的調整和變遷絕不是放棄其核心價值中的政治功能，而是應該堅持政策體系本身和來華留學教育的本源精神——“更高效率地提高高等教育質量，以期更好地實現國家利益和國民利益”——為適應環境的變化和社會的需要而進行有針對性的調整。

現階段較為合理的方式是將來華留學政策體系分為兩個部分：一方面，重視培養質量，對于來自基礎教育水平較高的國家和專供國內優勢專業的來華留學生，采取與中國普通高等教育實行等同管理的方式，不再對其進行特殊的管理、服務，以期提高我國高等教育的國際聲望和影響力，促進高等教育領域的高端交流。另一方面，重視政治功能，對于來自基礎教育水平較低和從事漢語言相關專業學習的來華留學生，降低招生門檻和培養標準，并單獨設立支持發展水平較低國家的留學生項目，培養其國內發展急需的人才，履行大國責任，增強中華文化的國際影響力。

[1]高等學校接受外國留學生管理規定[EB/OL].http://www.gov.cn/fwxx/content_2267063.htm.

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譚敏達/美國賓夕法尼亞州立大學教育學院博士生

馮永剛）