高校內部治理主體結構碎片化的整合機制研究

●尹浩

高校內部治理主體結構碎片化的整合機制研究

●尹浩

隨著我國高校管理體制改革的深入，以往高校管理機構憑借的行政整合工具逐漸失靈，高校治理結構碎片化日益凸顯。為此，我們在對高校改革做出理論梳理的基礎上，借鑒整體性治理理論，以高校內部治理主體的協調與整合為重點，揭示高校治理主體結構碎片化的根源，提出院校治理主體的層級關系、高校行政職能、師生自組織網絡關系的多維整合與協調機制。初始行動的生成、高校內部治理主體間的信任等因素是實現上述目標有效路徑。

高校治理；結構碎片化；內部治理主體

近些年來，涉及到我國大學內部權力結構方面的爭論頗多，焦點主要集中在兩個方面：一是認為目前行政權力過度擴張，導致學術權力式微，因此提出高校去行政化策略，以突顯學術權力，[1-4]另一種觀點則從多中心治理理論視角出發，認為應注重大學生群體在高校治理中的影響，倡導培植學生權力，這是建立現代性大學的應有之義。[5，6]從分析范式上來看，上述觀點都著眼于中國高校的未來發展方向，忽略了應然建構與實然基礎之間的關系，對學術權力、學生權力以及行政權力三者的互動關系關注不夠。為此，本文以高校社區治理主體間的關系為切入點，借鑒整體性治理理論，以高校內部治理主體的協調與整合為重點，揭示目前高校內部治理主體結構的碎片化表現及其后果、碎片化的根源、碎片化的多維整合機制。

一、高校治理主體結構碎片化的表現

英國教育學家阿什比認為，“每個大學能否健康發展就在于校內由哪些人主持”。[7]隨著高校的擴張，高校事務逐漸復雜，專業化與職業化分工愈演愈烈，過于強大的科層管理隊伍為了追求部門利益以及個人利益最大化，利用行政手段可隨意將自身觸角向教師隊伍和學生群體延伸，以劃分各自勢力和行動邊界。這在現實中，直接表現為高校職能部門的“地盤爭奪戰”，即各部門在自己的地盤范圍內各自制定政策，以實現自我設定的政策制度目標。這種部門主義式的競爭將直接導致高校內部治理主體結構的碎片化。高校治理主體結構的碎片化是指高校內部治理過程中，出現的行政科層組織、教師教學團隊與學生群體的隔離、斷裂與相斥的狀態，具體表現為行政科層組織與教師教學團隊的權力結構失衡、學生主體性地位發育不足兩大方面。

（一）行政科層組織與教師教學團隊的權力結構失衡

縱觀英、德、美等西方發達國家高校發展歷程，在其治理主體結構上尤其是在行政科層組織與教師教學團隊建設上，體現出西方獨有的相互制衡的局面。具體而言，一方面管理科層組織掌控行政管理權力，負責高校日常行政事務。另一方面，教師代表組成的教授學術委員會掌握著學術權力，負責學術科研成果評價、職稱評定、專業課程建設等日常學術事務的管理。前者遵循校長負責制，后者遵循代表會議集體決議，兩大群體相互促進互相制約，構成相互制衡結構。

反觀我國高校建設，自改革開放發展至今，政府行政主導下高校建設在短時間內集聚了發展資源，然而以壓力型為主要特點的行政運行邏輯也順延至高校。為實現有計劃的分配教育資源的目的，政府行政資源與政策支持多以項目發包形式示人，高校為有效抓包，快速承接政府行政資源，提高管理效率和辦學水平，而采用與政府部門權力類似運行的邏輯，即行政權力主導下的高校治理模式。主要表現為自上而下管理行政化、組織結構行政化、以及職能設置行政化等特點，單項行政機構治理下的后果就是泛行政化思想和工作方式在高校的不斷蔓延和盛行。當泛行政化思想發展到一定階段后，就會出現高校內部黨政不分，機構重疊，項目重復建設，責權混亂，科層規模尾大不掉，效率低下；職能部門因權力過大、分工過細，出現隨意干預院級及教師教學團隊事務；因缺乏參與協同機制，教代會淪為政治儀式，民主治校理念難以落地；因各個部門專業分工過細導致行政管理隊伍不斷擴大，部門與院系衙門化、官僚化傾向不斷加重，而與此相對應的教師教學團隊權力空間不斷被壓縮等困境。在高校“官本位”不斷加強學術力量不斷削弱的環境下，高校教師更多顯示出“棄教從官”的偏好。[8]總之，兩者權力失衡的直接后果就是學術根基不斷被侵蝕，導致“教學科研等工作逐漸邊緣化，學術權力政治化、行政化等”[9]等不良后果。

（二）學生群體主體性發育不足

從利益相關者理論來看，作為高校人數最多的群體，學生應居于利益相關者的核心階層，教師教育團隊與行政科層組織也都是為了提升人才培養質量，提高學生未來收益，保障學生群體主體性地位，制度上確認學生權力等權益而存在。[10，11]這里所謂的學生權力是指在校大學生根據自我需要，以學生組織為載體，有意識地影響學校管理人員及教師教育團隊的能力。[6，12]

從西方國家高校發展的歷程來看，高校治理主體結構中學生組織占據重要地位，為保障學生切實享受應有的權力，他們在大學制度中明確規定了在校大學生的主體地位及其在高校各層決策中的功能，以滿足其利益的實現。在英、法、美等國的高校中，普遍都規定了學生組織有廣泛參與學校管理的權限與參與渠道，實際中絕大多數的高校董事會、評議會等重要決策會議都給學生代表預留了席位。在參與內容上，學生組織不僅在學生事務上有自治管理權限，而且在校長的確定、學校規劃及財政預決算、教學內容制定、教材選擇、教學評估等方面都有一定的發言權與選擇權。這一方面有助于實現大學生自我權益保護，也一定程度上制約著教師團隊學術權力與科層管理團隊的行政權力過度擴張，促使其回歸理性。

相比于西方高校多主體治理結構，我國高校教師教育學術團隊與行政管理團隊被認為是高校治理的兩大主體，而真正大學的受益者與投入者——學生群體的權力被有意無意地忽略了，從而處于治理權力主體的邊緣地帶，只享有對外宣傳上的文本式的尊重。這種環境下，學生逐漸淪為了教育的管理對象而非服務主體，學生權力觀念被深埋，學生自我主體意識難以覺醒，學生的利益存在通常被認定由教師或學校管理人員代理，學生主體地位以及價值逐漸被教師團隊和科層管理機構所淹沒，其后果就是學生組織或學生代表缺少機會和渠道參與學校及學院各級決策過程，即使關乎學生自己權益的事務也無多大發言權與評判權，如專業課程設置、教學改革等。在學生組織和社團的發展方面，通常也被高校行政所全盤吸納，本應按照自治組織的發展邏輯運行的各類學生社團、學生組織，開始逐漸向培養行政人員的路徑演進，學生組織儼然學生行政機構，學生干部儼然官僚干部。當大學中沒有了學生主體的參與，學生喪失了自身基本權力后，大學文化將缺少生機與活力，最終教育質量和辦學水平也就難以真正提高。

二、高校治理主體結構碎片化的根源

西方學者李侃如 （Lieberthal.K）、蘭普頓（D.M. Lamton）等用“碎片化”一詞來描述官僚科層體制特征，強調部門從來不是如其標榜的那樣代表公眾的利益，作為委托代理人，自身也有部門利益的存在。部門利益最大化缺陷就在于他們分別代表了各自的部門利益，再也不代表公眾的利益，撕裂了社會大眾，[13]“肢解了社會管理的整體性需求，難以回應社會管理迅速變化的現實”。[14]佩里·希克斯認為“從功能的視角上來看，治理主體的單一性及其內部權力的分散化，存在推卸責任，轉嫁責任現象；重疊并互斥的項目；組織目標的相互沖突；缺乏統籌整合的策略，由此導致服務使用者沮喪；面對公眾需求時，部門組織各自為政、需求方無法獲得所需服務，即使獲得的服務也存在困惑；沒有考慮到問題的原因，只強調專業干預，導致服務供給或專業提供與需求的差距等問題”。[15]相對于西方學者所謂的政府碎片化是由過度分工引起之外，中國高校治理主體結構的碎片化根源還兼有部門主義與學生監督群體的缺失兩大特征。

（一）高校行政化擴張帶來了結構的碎裂化

建立在法理型基礎之上的科層官僚制被馬克斯·韋伯認為是適應專業化、職業化分工的理想組織運行結構，以致“人們不可能發明一種方法在沒有官僚機構提供的組織、分工和專業的情況下進行大規模的社會工作”。[16]我國高校權力結構的設置也基本遵循這一設置標準。實踐證明，官僚科層制本身所具有的嚴密性、穩定性、合理性等特征，以及它所倡導并遵循的理性和效率等價值觀念，為日常行政事務的管理尤其是大規模組織的運行帶來了邏輯規范，一定程度上確保了社會公正和社會秩序的穩定。然而針對科層制下產生的官僚主義通病，馬克斯·韋伯承認“這確實是一種使人進退兩難的局面，因為沒有官僚機構提供組織、分工和專業化，人們就不可能提出任何執行大規模社會任務的規劃”。[16]唐斯也認為“官僚組織的規模隨著實踐的推移雖然取得了突飛猛進的發展，而工作靈活性則下降了。事實上，密集的專業分工產生了重要的規模經濟，提高了產品質量，并且加快了各個步驟的執行速度。但是，超過一定程度的專業分工，執行速度的提高，將由于各個步驟的復雜性以及協調困難的增加所消耗的時間增多而被抵消”。[17]放置于高校權力結構中來理解，就是隨著高校事務復雜程度不斷提升，專業分工的過度化發展，管理部門職能不斷擴張，高校行政權力不斷加強，部門利益要求不斷增加，擠壓學術權力與學生權力空間，導致行政模式主導下高校治理主體結構的碎片化。

（二）部門利益最大化固化了結構碎片化

如果說高校的科層專業化過度分工是造成結構碎片化的客觀因素的話，那么科層制下的部門利益最大化則強化了結構的碎裂程度。佩里·希爾斯從組織內部和組織間關系兩個維度出發，考察產生公共組織碎片化的原因。其中，組織間關系被放置于組織社會學層面，探討關于組織因對內凝聚對外排斥而造成的組織間沖突及其導致的制度碎片化的影響，[18]而將組織個體導致的碎片化劃分為無意碎片化和有意碎片化兩種類型。無意碎片化主要是指組織運行過程中出乎意料的結果，主要體現為因市場競爭機制而出現的組織權力下放，決策與執行機構分散的預期之外效果，而職能過度分工是結構碎片化的客觀根源。有意碎片化是指因公共權力行動者追逐私利故意導致的政府碎片化，主要體現為通過權力的分散，便于控制機構運行；為保持本部門專業性權威，有意對外排斥；部門主義作祟。[19]有意碎片化和無意碎片化在我國高校科層制體系中都普遍存在，其中有意碎片化更加嚴重。這是因為高校行政管理者在管理決策、向上傳達信息、制定相關制度、組織執行等環節中，并非如韋伯所說的處于客觀中立狀態，而是也要策略性地追求個人和部門利益的最大化。由此，高校中的教務處、學生處等職能部門管理人員為獲取職稱等額外資源，在行政管理過程中更加傾向于制定和執行各類有利于部門利益的制度，無形之中高校教師教育團隊與學生群體主體性地位和影響力就被削弱了。

（三）學生監督主體缺失強化了結構碎片化

大學起源于歐洲中世紀，其初是學生學習的一種行會組織，教師與管理人員都由學生雇傭，并受其監督。發展至今，隨著管理者組織與教師組織規模的專業化和職業化，學生組織權力逐漸從全面干預學校運行轉向到課外活動領域，但監督和參與高校運行的制度與傳統被保留了下來。從委托-代理人理論上來看，高校行政管理機構與教師教育團隊是在校學生的主要代理人，分別擔負著治校與治學的重要責任。為確保學生權益的最大化，代表學生群體利益的學生組織在監督代理人、促使教師團隊與管理團隊發展上發揮著強有力的功能。不同于西方高校學生組織具有自治性的傳統和習慣，我國高校中的學生組織成立通常是自上而下成立，受行政管控影響，學生和學生組織依附高校科層官僚組織發展，并淪為高校行政機構的“附屬單位”，不僅難以監督代理人行為，反而要接受高校管理隊伍的監督和領導。以往觀點認為“上級監督太遠、司法監督太晚、紀委監督太難、民主監督太軟”是造成高校權力難以接受監督的主因，[20]但通過委托代理人的視角觀察，學生權力主體意識和行動的缺失也是造成高校行政權力過度擴張的重要原因。我們認為正是在缺少學生委托人有效制約的背景下，高校行政管理機構掌握了各種資源的調度、分配大權，進一步加固了高校行政治理主體的單一性，固化了碎片化的高校內部治理主體結構。

三、高校治理主體結構碎片化的治理之道

針對科層官僚組織的碎片化困境，佩里·希爾斯提出了整體性治理概念，倡導縱向權力整合、同級部門或區域的合作以及公私整合。放置于中國社會背景下，整體性治理理論的預設并沒有考慮到“社會本身的碎片化結構與科層組織碎片化結構相互強化”這一事實。[21]但該理論倡導的系統思考、重視人的主體性、跨界整合行動策略等理念，依然對中國高校的治理提供了借鑒，即高校治理主體碎片化的協調與整合其本質是高校行政機構權限的規范、教師教育團隊的學術權力回歸、學生自組織網絡的培育和發展及其三者在治理過程中的良性互動與有效銜接。

（一）整合與規范院、校治理主體的層級關系

高校行政機構權力過大是造成治理主體結構碎片化的主因，因此，如何整合與規范高校行政機構權限就顯得至關重要。從組織結構上來講，相比于科層制直線型結構，扁平化結構因橫向協調整合功能強，更有利于應對日益復雜的高校事務。具體來說，高校應通過分權結構形式，以教師教育團隊或機構與行政機構適當分離、院校權力相對分開為主要原則，根據院校運行特點，推動校級部門主要掌握行政權力，院系部門更多側重學術權力，以便更多地將學術權力歸還給教師團隊。具體而言，校級行政機構主要起監督、服務作用，監督確保學校規章制度及文件的貫徹落實，參與學院有關決策，并為學院目標完成提供良好的人、財、物等外部條件。除此之外，校級黨政部門還應圍繞國家既定教育政策，以學生需求、人才培養質量為中心，通過整合各方意見，制定完善相關制度體系，以制度化溝通為載體，擔負起總協調師職責，實現行政主體與學術主體的有效銜接與良性互動。

（二）整合與協調高校分散化的行政職能

針對科層組織結構的碎片化與部門主義，整體性治理提出跨界整合策略，以打破“碎片化”模式下的組織壁壘和自我封閉的狀態，強化各職能部門之間的合作和協調，促使某一政策領域中不同利益主體團結協作，提供無縫隙而非分離的服務。借鑒政府大部制改革，按照相近職能整合、加強部門協調的要求，整合和優化行政機構，提高行政效能，將分散于高校中的具有相近功能的職能部門合并，組建有機統一的若干類工作委員會，相關職能部門整合進各工作委員會。在保留現有職能部門的基礎上，健全權責明確、相互制約的決策機制、執行機制、監督機制。

（三）培育與整合師生自組織網絡關系

如果說上述兩個維度側重于行政等級整合的話，那么培育師生自組織網絡側重的則是橫向組織整合。縱向行政等級網絡并不能代替社區橫向網絡，若此，只會破壞集體合作的機制，滋生搭便車與投機依附行為。[22]換句話說，學術組織與學生組織都屬于規約式自治組織，[23]他們在遵守國家政策和學校制度的前提下應保持非行政化屬性，通過橫向組織將教師和學生兩大主體的自治組織有機銜接起來，即縱向行政組織的整合功能發揮必須結合或鑲嵌于橫向組織網絡之中。唯此，高校多元治理主體間的互動網絡才能形成。這就要求行政權力機構要在制度和行動上為其留下生長空間。然而行政權力的退出并不意味著師生自組織網絡的自發形成，因為行政權力過早退出，缺少有效的整合機制，反而會導致學術團隊與學生群體的無序發展。因此，行政權力機構退出的前提在于以學校為主導，培育和發展教師、學生自組織網絡，促使學生群體與學術群體由他組織向自組織轉變，實現“教職工代表大會制度化協同、學生自治委員會組織化參與”[24]并相互合作的治理網絡。

綜之，整體性治理理論為分析中國高校內部權力主體結構的碎片化提供了有益的分析框架。然而基于中國高校行政功能分散、教師教育團隊為主體的學術權力發育不全、學生主體不明顯這一事實，中國高校內部碎片化又有著自身的特點，這就要求高校由碎片化治理到整體性治理轉變過程中，除卻行政功能整合外，還必須考慮如何培育和發展學術團隊以及學生自組織網絡，這是實現高校內部主體多元互動治理的關鍵要素，也是實現行政機構治校、教授團隊治學、學生組織參與協商的多主體互動局面的基礎。其中，初始行動者的生成、高校內部治理主體間的信任與高校治理網絡的協調與整合三個方面將是實現上述目標的難題。另一方面，在整合協調過程中，黨的領導是必須要堅持的原則，然而在具體分工上，如何處理其與高校行政、學術團體、學生自組織的關系問題，也是關乎高校治理主體結構碎片化整合成敗的關鍵。毫無疑問，這些問題將是今后要討論和分析的重點和方向。

[1]蔡文伯，馬瑜.責任與限度：高校內部治理結構的完善與優化[J].國家教育行政學院學報，2014，（10）.

[2]王陸莊，周虹.高校治理模式分析[J].教育發展研究，2008，（17）.

[3]王清和，鄒曉紅.高校內部治理結構研究[J].社會科學戰線,2012，（12）.

[4]張萬寬，陳佳.網絡和組織理論視野下的大學治理——兼論我國高校去行政化[J].清華大學教育研究，2011，（01）.

[5]李福華.對高等學校學生權力的探討——學生主體地位的政治學視角[J].教師教育研究，2004，16（2）.

[6]孫麗芝.建立現代大學制度必須彰顯學生權力[J].蘭州大學學報（社會科學版），2015，（02）.

[7][英]阿什比 E.Ashby.科技發達時代的大學教育[M].滕大生譯.北京：人民教育出版社，1983.

[8]林杰.從管控走向治理——2007“海峽兩岸高校內部治理”學術研討會綜述[J].江蘇高教，2008，（01）.

[9]許建領.論大學學術權力擴張的可能與限度[J].江蘇高教，2001，（3）.

[10][美]亨利·羅索夫斯基 Henry Rosovsky.美國校園文化—學生·教授·管理[M].謝宗仙等譯.濟南：山東人民出版社,1996.

[11]胡赤弟.高等教育中的利益相關者分析[J].教育研究，2005，（3）.

[12]曹忠義.學生權力建設與高校內部權力主體間平衡的理性分析[J].山東師范大學學報（人文社會科學版），2009，54（5）.

[13][法]皮埃爾·卡藍默.破碎的民主 試論治理的革命[M].高凌瀚譯.北京市：生活·讀書·新知三聯書店，2005.18.

[14]何增科.中國社會管理體制改革研究[M].北京：法律出版社，2013.89.

[15]竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理，2008，（10）.

[16][美]阿爾蒙德.當代比較政治學 世界展望[M].何錚譯.北京：商務印書館，1993.154-158，293.

[17][美]安東尼·唐斯.官僚制內幕[M].郭小聰等譯.北京：中國人民大學出版社，2006.169.

[18]韓保中.全觀型治理之研究[J].臺灣政治大學公共行政學報，1998，（31）.

[19]Perri.L D，Setzler K，Stoker G.Towards holistic governance：The new reform agenda[M].London：Palgrave Press，2002.P41-43.

[20]劉自強，張建強.十八大精神視角下對關于中國特色社會主義大學權力結構的思考[J].湖南社會科學，2014，（z1）.

[21]尹浩.整體性社區：來自公益創投的啟示[D].武漢：華中師范大學政治學研究院，2012.1.

[22][美]羅伯特·D.帕特南.使民主運轉起來 現代意大利的公民傳統[M].王列譯.南昌：江西人民出版社，2001.22.

[23][德]馬克斯·韋伯.社會學的基本概念[M].胡景北譯.上海：上海人民出版社，2005.93.

[24]金姍姍.高校內部治理碎片化困境及其突破：整體性治理的視角[J].教育發展研究，2014，（03）.

（責任編輯：劉丙元）

尹 浩/長江師范學院馬克思主義學院講師，博士，研究方向為思想政治教學思想、基層社會治理研究