地方本科高校轉型中的制度框架構建研究*

●楚旋　盧珂

地方本科高校轉型中的制度框架構建研究*

●楚旋盧珂

地方本科高校轉型面臨著難以體現“市場選擇”、激勵制度不足、高校與市場對接制度匱乏、評估制度合理性不足的制度困境，這些直接影響地方本科高校轉型的效果。地方本科高校轉型必須有一個新的制度框架作為保障，需要置身于一種以國家制度能力健全為前提，將制度性利益合法化為核心，將自主發展與有效監督融合為保障，以實現多元利益群體的共贏為目標的制度框架之上，為地方本科高校轉型提供有效的制度保障。

地方本科高校；應用型轉型；制度框架

地方本科高校轉型是我國高等教育改革的重要舉措，是調整高等教育結構，提高高等教育質量的重要舉措。當前我國地方本科高校轉型面臨著制度問題，原有追求綜合性，追求更名、升格的學術人才培養制度不再適用于社會發展的需求，轉向 “應用型”道路，這個時候原有的制度失靈了，就必須要重新建立一種制度框架，用以規范和指導相關利益群體的行為，使地方本科高校能夠真正實現培養社會經濟發展所需要的人才的目標。因而，地方本科高校轉型中無論是學科轉型、課程轉型、整體轉型抑或是部分轉型，最本質的是地方本科高校的制度轉型。因此，我們需要明確地方本科高校轉型中面臨的制度困境，深入研究轉型的制度邏輯以及應當建立怎樣的制度框架。

一、地方本科高校轉型的制度困境

（一）難以體現“市場選擇”

目前，我國地方本科高校都存在著辦學封閉化、發展同質化、重數量輕質量、重規模輕特色的問題，這些問題的產生歸根結底在于制度存在問題。

我國當前的高等教育結構中，地方本科高校傾向于學術型人才的培養，關注綜合化，更名和升級使其更能表現出綜合性和學術性。在這種制度下，地方本科高校都是完全或部分參照模仿綜合大學的發展，辦學特色不鮮明，沒有競爭優勢。另外，當前地方本科高校大多是地方所屬的公辦院校，并未置身于優勝劣汰的市場選擇制度下，還沉浸在“皇帝的女兒不愁嫁”的優越感中。沒有市場選擇的生存壓力，因而也就沒有明確定位、特色發展的動力，學科專業結構和經濟社會發展的需求不匹配，不具備很好的服務地方經濟發展的能力，缺乏從市場中獲取資源的能力，無法應對社會對高等教育的越來越高的需求。

因此，地方本科高校在向應用型轉型的過程中，必須置身于一種新的制度框架中，這種制度既能夠符合高等教育的本質，又能夠與市場對接，使地方本科高校能夠順應經濟發展方式轉變、產業結構升級；既能夠為國家培養拔尖創新人才，又能夠培養高素質的一線工程師和技術技能人才；同時也能夠通過“存量優化、增量提質”的策略，基于社會需求和學習者的職業發展需求，解決新增勞動力就業結構性矛盾。［1］地方本科高校轉型制度的價值判斷應該是在保證地方本科高校的立德樹人的教育規律基礎上，將市場競爭機制引入地方本科高校轉型制度中，用市場選擇結果來衡量地方本科高校質量。

（二）激勵制度不足

地方本科高校轉型涉及到地方本科高校的課程、教學方法、人才培養模式等內容向應用型轉型，需要高等學校與企業以及其他機構的協同合作。然而關鍵問題在于如何激勵全體員工向應用型轉型。比如以高校與企業的合作為例，企業委派“企業導師”到高校擔任兼職教師，對于企業來說有何收益，收益是否能夠激勵企業開展相應的活動。對于高校教師而言，日常的教學工作，縱向課題已經足夠，在產學研合作沒有納入到評價體系中的情況下，與企業對接的工作并不能帶來明顯的收益，教師就沒有動力參與到地方本科高校轉型中來。因而，激勵制度不足難以保證地方本科高校轉型中相關利益群體積極參與轉型，影響轉型成效。

（三）高校與市場的對接制度匱乏

地方本科高校轉型除了增強高校課程與專業的應用性，增強教學方法的實用性等，更重要的是通過科研成果轉化來加強高校與市場的對接。調研數據顯示，在我國高校，被轉讓、許可的專利占“活專利”（指高校認為該專利有轉化價值，有意愿維持該專利）比例僅為2.03%。可見高校與企業在科研成果轉化方面的對接明顯不足。而這種問題的產生主要在于地方本科高校與市場對接制度匱乏，地方高校與市場存在著嚴重的信息不對稱，缺少科技成果供需對接的平臺等。同時，高校與市場對接中還缺乏高校對科技成果等無形資產處置管理制度，缺乏高校參與科技成果轉化的股權與分紅等制度，直接影響了地方本科高校與市場對接成效。

（四）評估制度合理性不足

地方本科高校轉型缺乏科學合理的評估制度，包括地方本科高校內部轉型過程評價，及對地方本科高校轉型結果的效能評價。對于地方本科高校內部轉型過程的評價來說，缺少科學合理的評價制度作為保障。比如在傳統管理制度下，高校主要以爭取政府縱向課題、發表論文、科技獎勵等作為評價標準，不重視科研成果的轉化，造成成果轉化效率低下，而且脫離社會市場需求，市場對技術研發、各類創新要素配置的導向作用發揮得不明顯、不充分。［2］這將導致地方本科高校轉型出現一系列的問題，包括科研成果轉化分紅如何與教師的考核評價體系相互銜接，如何有效地體現公平公正的激勵原則，如何界定科技成果轉化中發揮重要作用的教職員工與其他教職員工對學校教育教學發展所做出的貢獻，如何將他們的貢獻更加合理的評價。在缺乏科學合理的評價制度情形下，難以對地方本科高校轉型成效進行合理評價。面對當前存在的問題，我們必須尋求一種適宜于地方本科高校向服務經濟社會發展的應用型高校轉型的制度體系。面對地方本科高校轉型的制度困境，我們需要通過研究構建一個制度框架，明確回答轉型后的制度應當是什么樣的，制度框架的相關范疇如何，如何實施新制度框架等問題。

二、地方本科高校轉型制度框架構建的邏輯

如果地方本科高校轉型的制度沒有變化，或者說還是在原有的制度軌道上運行，那么轉型與不轉型之間根本沒有任何的區別與不同。如果只是課程、教學以及產學研合作等具體內容的改變，不觸及到制度層面，就不會使地方本科高校真正的轉型，使地方本科高校更好地服務經濟社會。換句話說，地方本科高校轉型的核心應該是制度的轉型，也就是要到適宜應用型高校發展的制度軌道中去。而從目前的狀態來看，我們顯然沒有為這一軌道提供明確的方向。

我們認為，地方本科高校轉型制度框架構建的邏輯就在于將地方本科高校置于更加自由開放的空間，使他們能夠自主地發展。因而服務市場的高校其學科發展、課程設置、教學方法、人才培養都要以市場的需求作為衡量的標準，以知識轉化成生產力的程度來衡量學校質量。這種高校勢必不能在學術型高校所處的制度下運行。正如國家行政學院馮俏彬所說，結合我國改革發展的現實，制度創新應當是最重要的創新。［3］我們要為地方本科高校轉型提供新的制度框架，這一框架能夠為地方本科高校與市場提供一個可以貫通的通路，同時又有可變化的張力，通過外部以及內部的調控，使地方本科高校與經濟社會發展的合作達到最理想的狀態。換句話說，既然我們已經認可了地方本科高校應當實現為經濟社會發展服務的目標，那么相應制度邏輯也必然要保證地方本科高校與社會的對接，為二者的協同合作提供良好的土壤，而二者的對接點是“利益”。當我們提出或者接受轉型的時候，我們也就自然而然地接受了市場，接受了市場對地方本科高校的影響，同時也就接受了經濟利益對高等教育的引領。因而地方本科高校轉型的制度框架應該是一種以合法性制度利益為核心，自由選擇的，動態的并富有張力的制度體系。

地方本科高校轉型制度構建中涉及到制度的變遷，也就是將轉型高校從傳統學術理論型高校制度推送到一個適宜的制度框架中。制度變遷可以分為“供給主導式”和“需求誘導式”兩種。從變遷的方式來看，供給主導式的制度變遷屬于正式的制度變遷，它往往是在政府的主導下強制地、先從憲法秩序的創新開始。而非正式制度變遷是一種誘致性變遷過程，是一種漸進性變遷，更多的是出于制度安排層面上的創新。［4］從當前我國地方本科高校轉型的制度變遷來看，體現的是供給主導式的“制度變遷”。然而地方本科高校轉型更需要“需求誘導式制度變遷”，真正通過滿足地方本科高校發展需求，激勵和引導高校自覺轉型。

地方本科高校轉型是我國高等教育改革的一項重要舉措，從當前的教育改革大背景來看，依然面臨著“博弈困境”。劉復興教授認為教育制度變遷和教育政策創新的方法取決于價值選擇。我國以市場經濟體制建立、公共權力轉移、公民社會發展為特征的社會轉型，使政府選擇、市場選擇和公民社會選擇及其博弈逐步成為教育變革的重要影響力量，也成為教育制度變遷的關鍵性因素。［5］地方本科高校轉型所處的“博弈困境”本質上源于地方本科高校轉型的改革戰略能否落實，這涉及有關部門、各種改革事項及相關參與者的綜合協調、一致行動等問題。我國政府部門主導地方本科高校轉型，而高校自身是從屬、被動的，我國大學制度短缺、制度失范現象客觀存在，［5］沒有真正從信念上認識轉型，更沒有受益于完善的激勵制度而主動推進轉型工作。現有地方本科高校轉型具有鮮明的行政管控特征，地方本科高校轉型處于行政管控制度邏輯中，現有的制度邏輯強調了官方觀察者感興趣的片段，卻忽視高等教育自身的復雜性，以及不同利益群體的利益訴求。［6］因此，地方本科高校轉型必須置于新的制度框架內，建立一種以國家制度能力健全為前提，將制度性利益合法化為核心，將自主發展與有效監督融合為保障，以實現多元利益群體的共贏為目標的制度框架。

三、地方本科高校轉型的制度框架范疇分析

我們提出建立一種以國家制度能力健全為前提，將制度性利益合法化為核心，將自主發展與有效監督有效融合為保障，以實現多元利益群體的共贏為目標的制度框架，可從制度類屬、價值信念、自主發展與有效監督行為、共贏關系四個范疇來分析，這四個范疇是動態的，相互影響的。只有對四個范疇有充分的認識，才能夠制定出合理的、適宜的制度體系。

（一）制度類屬

制度類屬是指制度某一組類的特性抽象。制度類屬從范圍上可以分為宏觀制度和微觀制度。宏觀制度是指整個高等教育置身的制度背景或制度環境。宏觀制度主要是由國家行政主管部門以國家經濟、社會發展需求為目的制定的。宏觀制度一方面要保證社會發展的需求，另一方面還要保證組織、個體的需求，將多元利益主體有效協調起來。微觀制度是指地方本科高校等其他主體以宏觀制度為基礎，按照組織或個體的發展需求所制定的原則或規則。

卞歷南認為制度不僅是界定與規范人們行為與交往的人為設計的體制與原則，它也是體現這些體制與原則的組織架構。［7］而從制度變遷的角度來說，制度變遷的主角是那些能對根植于制度框架內的激勵做出反應的個人，而制度變遷的源泉在于相對價格與偏好的變化。［8］在制度類屬范疇中，我們強調多元利益主體的價值偏好的協調。我們必須明確地方本科高校轉型中的多元利益主體，包括高校、用人單位、中介組織等組織機構，教師、學生、家長等個人。利益主體的價格與偏好變化直接影響著制度的轉變。特別是在互聯網迅速發展促使公民社會逐漸形成的背景下，社會公眾了解制度變革信息的渠道不斷增加，參與教育制度變革的熱情也不斷提高，他們已經不再像過去那樣僅僅作為教育制度變革的旁觀者、局外人，相反，他們變成了教育制度變革的積極參與者。［9］因而面對地方本科高校轉型，社會公眾對此的選擇更趨于理性，他們會在自己的價值判斷和選擇下采取行動。

從目前轉型現狀來看，并沒有將很多的主體納入到地方本科高校轉型中來，沒有充分考慮相關利益主體在地方本科高校轉型中的受益情況，因而不能夠激勵相關利益主體的積極性。比如，對于很多地方本科高校來說，對轉型充滿著猶豫，其價值或偏好沒有發生變化。也就是說，他們不能夠清楚地方本科高校轉型究竟能給自己帶來什么樣的收益，能否對高校的質量提升起到促進作用。再比如，地方本科高校轉型中重要利益相關者就是企業，企業究竟能夠在高校轉型中獲得何種收益，在為地方本科高校提供兼職導師、實踐場地時能夠獲得何種收益，這些都是在地方本科高校轉型的制度體系中必須明確的問題。除此之外，對于地方本科高校的教師、學生等利益群體，常常是傳統制度框架中忽略的制度主體，只有充分考慮到制度保障師生等相關利益主體獲得收益的程度，才能夠激勵其積極參與地方本科高校轉型。

（二）價值信念

卞歷南認為人類情況的改變分為正常改變和劇烈改變兩種。正常改變就是普通變化，這種變化有規律而且可以預料。通過暴露現存制度之缺陷，不僅這種改變是正常的，而且還要求人們修改其關于制度環境的現存思想模型。劇烈改變是指非常變化，這種變化沒有規律而且難以預料。通過暴露現存制度之缺陷或表明建立新制度的必要性，人類狀況之劇烈改變不僅凸顯制度變遷的必要性，而且還迫使人們修改其關于制度環境的現存思想模型和建立新的思想模型。卞歷南認為根本上改變了的思想模型或新的思想模型就成為危機和激進的與革命性的制度變遷之間一個至關重要的環節。［10］

在制度框架中，價值信念是一個重要的范疇，直接影響人們認知世界的模式，同時影響制度變遷。因此，在制度框架中，必須樹立正確的價值信念。

第一，應用型與學術研究型高校具有相同的價值。受傳統觀念影響，普通高等教育與職業教育存在著“上下關系”，工農等勞動者階層與其他階層的身份和地位關系不平等，整個社會形成了重視科學文化、輕視職業技術的文化傳統。到了大眾化高等教育階段，很多的平民子弟希望通過接受高等教育來轉變身份，更愿意從事社會地位高的職業，對應用技術型的職業比較冷淡。因而，當政府強制推動地方本科高校轉型時，社會公眾并未轉變已有的認知模式，這就會對這一政策產生抵制心理，影響轉型的進度與效能。

第二，地方本科高校轉型中必須將制度性利益合法化。在地方本科高校轉型中，“利益”是高校與市場對接的落腳點。因此，必須通過制度將利益制度化，并將制度允許的利益合法化，使地方本科高校的相關利益主體都能夠獲得轉型過程中的合法利益。比如，在轉型過程中，必須有制度來保證那些促進科技成果轉化成功、并起到核心作用的人員能夠獲得股權或者分紅，通過這種相對價值的變革使制度主體各方能感受到一方甚至雙方處境得到改善，各方的貢獻得到認可。也只有這樣才能夠激勵相關利益主體在接受自上而下的“供給主導式”制度變遷的同時，也能推動“需求誘導式”制度變遷，建立適宜地方本科高校發展的制度框架。

地方本科高校制度框架中的信念價值范疇主要是在地方本科高校轉型的發展戰略規劃、大學制度規范等載體中得以體現，在學校日常運行中滲透。

（三）自主發展與有效監督行為

麥考密克認為一個完整的制度應當包括制度規則、制度程序和制度主體這三個層面。制度規則的實現必須通過制定、執行及評價等程序真正完成，同時制度規則和制度程序都必須依靠制度主體的行為來實現。因此，可以說制度不能脫離制度主體的行為而存在。地方高校轉型的慣例規則的調整、權利機構和運行機制（決策機制、信息傳導機制、激勵機制和調節機制）［11］等的制定，都直接決定了地方高校轉型的主體行為。在地方本科高校轉型中，相關利益主體的行為包括自主發展與有效監督兩種。

第一種是自主發展行為。因為在地方本科高校轉型中，存在著制度變遷的路徑依賴問題，即如詹姆斯-邁洪尼（James Mahoney）所說，在一系列歷史事件中，某些偶然事件引發具有決定性特質的制度模式或一連串事件。［12］路徑依賴在某個時期朝著特定方向所采取的步驟會導致這個社會過程朝著同一方向發展。人們在同一路徑上所采取的每一個步驟會增加在這個路徑上采取相類似步驟的可能性。然而之所以有路徑依賴，是由于有限制度稟賦的限制。路徑依賴使地方本科高校以及師生們習慣于并依賴于已有的學術制度體系規范行為，因為以往的制度體系為地方本科高校帶來一定的效益。因此，地方本科高校制度的轉型必須能夠為他們帶來更多的效益遞增，才能夠打破原有制度的路徑依賴，使地方本科高校真正意識到轉型是發展的唯一出路，才能夠使他們心甘情愿的，積極的推動轉型。因而，轉型制度框架中必須滿足地方本科高校自主發展的意愿，通過建立順暢的溝通渠道，構建專業學習共同體等提升地方本科高校自主發展的能力。

第二，有效監督行為。地方本科高校轉型的制度框架中最重要的環節之一就是用制度形塑有效監督行為。康芒斯指出制度可以解釋為集體行為控制個體行動，這種控制是靠各種規則來實現的，這種普遍的原則適用于一切屬于制度的行為。我們將這種靠各種規則的控制理解為有效監督行為，主要包括地方政府部門的監督、中介機構的評估以及高校自評。政府部門對于地方本科高校轉型不是管控，而是監督、評估。政府部門需要評估地方本科高校經過轉型之后，課程設置、教學模式、人才培養質量等是否符合經濟社會發展的需求，科技成果轉化是否與市場有效對接，并產生相應的收益等。為了提高轉型績效評估的科學性，必須要發揮政府以外的中介組織的作用，積極開展客觀、公平的評價，廣泛收集來自用人單位、教師、學生等多方利益主體的相關數據信息。因此，要將高校自主發展與政府及中介機構的監督行為置于轉型制度框架內，通過制定詳細的規則，保障地方本科高校轉型成功。

（四）共贏關系

諾思認為制度是一個社會的博弈規則，或者更規范地說，是一些人為設計的、形塑人們互動關系的約束。制度構造了人們在政治、社會或經濟領域里的交換激勵。［13］地方本科高校轉型的制度框架中同樣容納了相關利益群體的博弈規則。

對于地方高校轉型制度關系范疇來說，要反映不同利益主體之間的博弈，體現不同利益主體的關系，就是從規則的層面保障轉型高校及其相關利益主體的利益與價值，實現共贏的終極目標。正如諾思所說，制度框架將形塑獲取知識和技能的方向，而且這一方向將是特定社會長期發展的決定性因素。倘若企業或者其他組織對那些能夠提高有形資本的生產能力和知識進行投資，或者向增進企業家默會知識的方面進行投資，那么由此會帶來與經濟增長一致的生產能力提升。［14］我們可以理解為，地方本科高校如果能夠提高有形資本的生產力，或者增進企業家的默會知識等，就能夠促進社會的經濟和生產力提升，那么整個社會就會更加接受這種轉型發展，不斷地加強和完善相關的轉型制度，同時制度框架還會形塑獲取知識和技術的方向，進一步推進高校的轉型。也就是，在形塑地方本科高校轉型的制度中，要特別關注轉型高校及相關利益群體的利益，使他們能夠感受到在轉型中能夠有所收益，能夠覺得受到了更加公平的對待，也使他們的處境能夠得到改善，自身能夠得到發展，就會激勵相關利益者積極參與并推動轉型。

總之，地方本科高校轉型的關鍵在于制度變革，我們急需建立一種明確相關利益群體、具備制度性價值合法化的信念系統，規范自主變革與有效監督的行為，形成公平、公正、共贏的合作關系的轉型制度框架，高效推動地方本科高校轉型，真正提升我國高等教育質量。

［1］魯昕．高校轉型是解決就業的關鍵，產教融合發展論壇［EB/OL］．2014-04-25．http://edu.qq.com/a/20140425/015028.htm.

［2］《促進高等學校和科研院所科技成果轉化暫行辦法》政策解讀［N］．河北經濟日報，2014-12-25.

［3］汪洪濤．制度經濟學:制度及制度變遷性質的解釋［M］．上海:復旦大學出版社，2009．64.

［4］馮俏彬．制度創新是重中之重［N］．光明網，2015-11-03.

［5］劉復興．政府選擇、市場選擇與公民社會選擇的博弈——當前我國教育制度變革的價值選擇［M］．中國教育政策評論，2005．52-65.

［6］姚榮．行政管控與自主變革:我國本科高校轉型的制度邏輯［J］．中國高教研究，2014，（11）.

［7］［10］卞歷南．制度變遷的邏輯—中國現代國營企業制度之形成［M］．杭州:浙江大學出版社，2011．11，15.

［8］［13］［14］［美］道格拉斯●C.諾思．制度、制度變遷與經濟績效［M］．杭行譯．上海:格致出版社，上海三聯出版社，上海人民出版社，2014．98，3，93.

［9］李江源、姜園．官僚機構:教育制度變革的主體［J］．河北師范大學學報（教育科學版），2009，（7）.

［11］閆瑾．知識經濟背景下的職業教育制度變革研究［J］．職教論壇，2010，（22）.

［12］James Mahoney.“Path Dependence in Historical Sociology”，Theory and Society 29，No4（August 2000）:507.

（責任編輯：劉丙元）

楚旋/遼寧師范大學博士后，研究方向為教育管理

盧珂/北京教育科學研究院助理研究員，管理學博士，研究方向為教育經濟與管理

本文系教育部人文社科重大委托課題《基于協同創新平臺培養通用航空實用型人才的探索與實踐》（15JDGC024）成果之一。