破解外部董事制度的掣肘難題

陳希光

外部董事，顧名思義，是相對于內部董事而言的，是指國有控股股東依法提名推薦，由任職公司或控股公司以外的人員（非本公司或控股公司員工的外部人員）擔任的董事。這與另一個概念獨立董事有點類似。

從制度設立的目的來看，決策的執行公開、提升企業的管理水平、促進企業的業績提升等方面，獨立董事和外部董事有著共同之處。不同之處則更多地表現在來源、數量和利益關系上：從產生機制來看，獨立董事由股東大會投票決定，外部董事則由國資委直接任命；從數量上對比，上市公司獨立董事人數不低于董事會總人數的三分之一，央企董事會則要求外部董事數目過半；從利益關系上看，獨立董事代表中小股東的利益，而外部董事則代表了出資人的利益。

我國國有獨資公司或國有控股公司全部或者大部分由國家出資，而作為出資人的國務院國資委一方面要管理公司，另一方面也要行使作為出資人的相關權利，這樣就容易導致國有獨資公司和國有控股公司決策人員和執行人員的人員重疊，這種情況下，國有企業并不能很好地代表出資人的利益，且極容易造成內部人控制、關聯交易、人情交易等問題，進而嚴重損害出資人的利益，造成我國國有資產的流失。正是在這樣的大背景下，國務院國資委才開啟了國有企業以外部董事為主的董事會改革的序幕。此次改革與之前國有企業董事會改革最大的不同之處，也就是其核心內容，在于建立了外部董事制度，這使得大型國有獨資公司開始由“管理時代”向“治理時代”過渡。這也是這次國有企業改革的意義所在。

如果說寶鋼成為外部董事制度第一個吃螃蟹者而備受關注，那么，苗耕書、劉存周和劉本仁等這些外部董事陸續擔任中外運集團、中國醫藥集團和中冶集團的董事長，則開啟了另一個先河，外部董事開始走到更大的舞臺，展現在聚光燈下。相應的，這些由外部董事擔任董事長的公司由過去的“一把手負責制”，轉向董事會決策、經理層執行、監事會監督的公司法人治理結構。

十年來，央企董事會建設取得了很大的成績和經驗，在此不再詳述，我們僅從分析問題的角度出發，旨在剖析推行改革十年來遇到的主要問題，并試圖探索解決之道。

掣肘問題一：考核與薪酬

外部董事的考核問題，國務院國資委和各地方國資委從未停止過探討，最近的一次是今年1月份山東省出臺的新規。這份由山東省國資委和社保基金理事會聯合制定的《山東省省管企業外部董事履職評價及責任追究暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），將于2016年5月1日起正式施行，有效期為2年。根據本《辦法》規定，外部董事履職評價要點分為職業操守、能力素質、勤勉程度、專業貢獻四個部分，占比分別為10%、15%、30%、45%。外部董事履職評價得分按百分制計算，依據企業內部評價得分、股東會評價得分，各按50%折算確定。外部董事履職評價結果有優秀、稱職、基本稱職和不稱職四個等次。其中，履職評價得分為90（含）分以上的為優秀等次，80（含）分以上至90分的為稱職等次，70（含）分以上至80分的為基本稱職等次，70分以下的為不稱職等次。

《辦法》規定，外部董事履職過程中有下列情形之一，當年度履職評價結果應確定為不稱職等次：一是外部董事本人年度內出席董事會會議次數不足總數二分之一，或者連續兩次未能出席董事會會議也未委托其他董事代為出席；二是董事會決議違反法律法規、公司章程規定，或者明顯損害股東、企業和職工合法權益，且造成不利后果，外部董事未提出反對意見。

據山東省國資委介紹，外部董事履職評價結果將作為其解聘或者續聘的重要依據。其中，專職外部董事的履職評價結果與其薪酬掛鉤。對外部董事責任追究可采取三種形式，一是經濟處理，即責令退還不正當經濟利益，扣減薪酬以及承擔其他相應經濟賠償等；二是組織處理，即采取誡勉談話、通報批評、責令檢查、解聘（免職）等方式處理；三是禁入處理，即因責任追究給予解聘（免職）的，5年內不得擔任或者聘任山東省管企業董事職務。

山東出臺的《辦法》并非個案，而是一種由上而下的相對統一的方式，國務院國資委的一貫主張也是由國資委制定原則，本公司董事會執行考核。那么，就外部董事而言，是不是有了自己考核自己之嫌？這點也是備受詬病的。相應地，薪酬亦如此。

2009年4月1日，國務院國資委出臺了《董事會試點中央企業高級管理人員薪酬管理指導意見》，同年12月29日，國務院國資委又印發了《董事會試點中央企業高級管理人員經營業績考核工作指導意見》。這兩份制度性文件都明確規定了具備條件的中央試點企業開始由公司董事會根據國務院國資委制定的原則對公司高管進行業績考核，并根據國務院國資委有關薪酬管理的原則和規定來自主決定企業高管的薪酬。國務院國資委規定的條件中最核心的內容是以下兩點：第一，董事會外部董事人數超過董事會全體成員的半數；第二，董事會薪酬與考核委員會成員全部由外部董事擔任。而考核的結果將直接影響到薪酬。

國務院國資委規定，外部董事的薪酬應根據相關的薪酬原則來計算。外部董事在同一公司擔任不同的董事會職務時，只按照其中較高的職務領取年度基本報酬；外部董事除了國資委規定的基本薪酬和經國資委同意領取的薪酬外，不得再領取所任職公司的任何報酬或者福利；外部董事參加會議的相關津貼可以在會議結束后由任職公司直接支付給外部董事，若外部董事本人沒有參加會議的，則不得領取相關會議津貼。在國有企業董事會試點改革的前三年，公司外部董事的薪酬是由外部董事所任職的國有企業支付。2008年3月5日，國務院國資委公布了《中央企業國有資本經營預算建議草案編報辦法》，在“其他支出”部分列明了“中央企業外部董事薪酬”一項，自此，外部董事的薪酬開支由國務院國資委直接支付。2009年6月25日，國資委進一步發布了《董事會試點中央企業董事報酬及待遇管理暫行辦法》，對國有企業外部董事的報酬與薪酬待遇做了更細致的規定，內容涉及保證外部董事履職的種種必要條件，并明確要求對外部董事履職所發生的費用實行預算管理。

通過國務院國資委一系列的外部董事薪酬改革，雖然統一發放薪酬這一制度激勵人心，但這樣一來，會使外部董事無法深刻體會公司業績與自身利益的緊密聯系，缺乏主人翁意識。此外，就一名外部董事而言，如果其擔任上市公司的獨立董事，可以同時在多家公司兼職，但如果其擔任央企的董事長，必須是央企的專職外部董事，只能在一家企業任職，即使每家公司薪酬水平相同，這名外部董事就相當于減少了大半的收入，況且，外部董事目前的薪酬基本是固定的，也不太豐厚。這就導致了外部董事不愿意投入時間和資源，是因為這些時間和資源存在機會成本。而事實上，央企外部董事薪酬水平和增長速度遠低于上市公司獨立董事薪酬已是不爭的事實。尤其是對于外部董事擔任董事長的情況，長期過低的薪酬水平會打破其心理平衡，逐漸消耗外部董事長的熱情。另外，各省市國資監管部門也根據當地國有企業的實際情況，制訂了不同的薪酬標準，并且規定外部董事年度基本報酬不與所任職的國有企業規模掛鉤，地方上的國有企業外部董事的薪酬則更低，明顯低于央企外部董事的薪酬。由此可見，國有企業外部董事的薪酬標準與其所行使的權力和承擔的職責義務并不相符，這種情況下，外部董事必定會缺乏相應的履職動力。

還有很重要的一點，就是前面提到的考核問題，沒有成型的系統的工作評價標準。國務院國資委已經出臺的文件都沒有對外部董事長的權利和義務作出明文規定。雖然諸如山東省國資委提出的這種職業操守、能力素質、勤勉程度、專業貢獻四項標準，但較為籠統，沒有細分。由于沒有標準，導致外部董事努力的動機更小。當公司遇到困境，如業績表現不佳，或因一些不良事件而遭受名譽損害的時候，外部董事可能會為了保證自己的聲譽和名望，或避免額外的工作量而請辭，這必將成為外部董事的陰暗面。尤其是外部董事擔任董事長的國有企業里，董事長在公司的位置舉足輕重，如果此時離職對本來已經面臨困境的公司，無疑是雪上加霜，可能會給公司帶來難以平復的災難。考核標準確實需要謹慎再謹慎，有學者提出可以將外部董事的薪酬標準與外部董事所任職公司的規模大小和業績好壞相掛鉤，但無疑這樣又會損害外部董事的獨立性。其實，這確實是個兩難的論題。

或許，國外的一些經驗可能會對我們有所啟發。早在2002年，根據美國證券交易委員會（SEC）的要求，納斯達克規定，獨立董事不得收取任何薪酬，包括政治捐贈以及其他相關收入。但這并沒有阻止很多專業人士成為獨立董事的熱情。因為，擔任獨立董事在很大程度上是個人一種具有專業水準和具有良好信譽的標志。如果一個會計師事務所的會計師同時擔任大公司的外部董事，則他的收費標準可以大幅提高。但是，納斯達克的這種絕對性的做法，也受到很大的質疑。這一兩年，給予獨立董事股權和期權的做法逐漸增多，目的就是希望這些獨立董事與公司的整體利益一致。

回看我國，外部董事是一種職業生涯的信用或者榮譽還沒有形成普遍共識，外部董事為企業的發展付出了勞動，與內部董事承擔著同樣的法律責任，如果不支付報酬或者報酬太低，似乎與權責嚴重不對等。當下，在我國的董事市場和聲譽市場并不健全的情況下怎樣去發揮聲譽機制對外部董事的激勵作用，又怎么通過這種聲譽激勵來增強我國外部董事的履職動力，這才是值得學者們研究的方向。換言之，一種有效的董事會制度，必須首先要解決董事的激勵問題，讓董事真正地有動力去關心公司的業績。

因此，在薪酬設計中最基本的原則就是能夠激勵其出色完成預先設計的工作內容。外部董事獲得了更多的薪酬，不應當是因為他與公司管理層一團和氣，而是他切實地為公司的發展帶來了幫助。而這種幫助，在更多的時候體現在保證了公司決策的合法性、保證了國有資產的安全、保護了中小股東的利益。另一方面，外部董事的薪酬與激勵方面不僅僅要有物質報酬和激勵，也要與聲譽激勵相結合：應建立能與公司收益掛鉤的物質激勵機制，完善國有企業公司中對外部董事的中長期激勵機制；盡快建立外部董事數據庫和外部董事聲譽激勵機制，這樣就可以充分發揮聲譽機制和董事數據庫的激勵作用。另外，還有一點值得提出，董事會對高級經理人員擁有考核權和薪酬決定權，但是，若董事自身沒有足夠激勵的話，他們也不可能使用好自己的權力。

掣肘問題二：選聘

國務院國資委進行董事會試點的中央企業幾乎都是國有獨資公司，出資人單一，所以我國中央企業董事會對外部董事的選聘與管理是由國務院國資委的企業管理干部局來具體負責的。根據國務院國資委印發的《國有獨資公司董事會試點企業外部董事管理辦法（試行）》第八條的規定，外部董事的任職條件為：1、遵規守法，誠信勤勉，有良好的職業記錄；2、了解任職公司經營管理及主營業務的基本知識，熟悉相關法律、行政法規、規章和規則；3、具有較強的決策判斷能力、風險防范能力、識人用人能力和開拓創新能力；4、具有10年以上企業管理、市場營銷、資本運營、科研開發或人力資源管理等專業的工作經驗，或具有與履行外部董事職責要求相關的法律、經濟、金融等某一方面的專長，且履行職責。從外部董事的選聘范圍來看，外部董事無疑都是某個行業內的專家。依據外部董事在董事會中占多數的原則，可以聘請各方面的專家以自己的專業知識為公司解決難題。但如果其中一名外部董事成為董事長，因為他只在一個方面造詣較深，對于其他方面及公司業務都相對生疏，可能因一葉障目考慮不夠周全，做出不夠全面的判斷，不利于公司的長遠發展。

由此可見，外部董事尤其是外部董事擔任董事長確實存在選聘難題，不容小覷。不可否認，國務院國資委在選聘外部董事的過程中也存在著習慣性選擇傾向。比如，選擇的對象絕大多數是近期剛剛從一線經營崗位退下來或即將退休的中央企業負責人和一些退休的具有財務、審計等業務專長的官員。這就造成了外部董事人員來源范圍的局限，不能廣泛地接納各方面的人才本身也是對董事會治理結構完善的一種不作為。

近十年來，外部董事人選的來源與選聘的主要方式為以下幾種：國有企業推薦、國資委從近期退出班子的企業領導人員中選擇、外部推薦、個人自薦。

但是，不可否認的是這幾種選聘方式都存在這樣或者那樣的問題：企業推薦方式中，央企或者國企本身對推薦的外部董事沒有最終決定權；國資委選派的方式居多，但是國資委選擇的多為近期退出班子的企業領導人員，其年紀多數比較大，后續工作時間、身體和精力有限；外部推薦模式很好，但是實際這種方式的應用少之又少，外部推薦影響力又太小；在個人自薦時，很多人才可能會考慮名聲或者其他因素，所以他們通常也不會以自薦的方式競聘外部董事。

由此可見，選聘中總是出現各種問題，該試圖怎樣解決？

第一，亟需建立董事數據庫。新加坡以及英美等國家都有建立類似的數據庫。從董事會建設的長遠發展與規劃來看，解決公司董事人才稀缺的根本辦法就是建立董事數據庫，不僅能解決國有企業外部董事人才稀缺和來源有限的問題，董事數據庫其本身也是對董事們的一種激勵方式，這樣也能夠更廣泛地吸引優秀的董事會人才進入董事數據庫。

第二，建立和完善市場選聘機制。市場選聘是未來外部董事選聘制度的發展方向，當前國務院國資委也在開始嘗試。要求各級國資委面向社會，按照公開、公正、公平原則，通過公開招聘或委托推薦的途徑來選聘外部董事人選。這種方式的優點在于它更適合在國有企業對外部董事的專業性要求很高的情況下使用。與其他董事相同，外部董事要接受任期評價和年度評價。當年度評價或任期評價結果為不稱職或者連續兩個年度評價結果為基本稱職時，國資委會對外部董事給予解聘，對專職外部董事則要免除職務。除此之外，外部董事在履職過程中有不誠信行為的，或因董事會決策失誤導致公司利益受到重大損失而本人未投反對票的，也會被國資委解聘或免職。

第三，需由提名委員會提名。在國資委缺少外部董事人才的時候，可以考慮在國有企業董事會中先成立一個由現有的少數外部董事組建的提名委員會，這個提名委員會要結合公司的現狀，推薦合適的外部董事人選。這種方式的優點在于可以充分發揮提名委員會的力量，并能在一定程度上拓寬國有企業外部董事人選的來源渠道，并且這樣選聘的外部董事也更能符合公司的實際需要，更有代表性。

掣肘問題三：獨立性與行權

外部董事的獨立性問題是一個需要綜合性考慮的問題，很多因素都能導致外部董事難以保持應有的獨立性。

國有企業外部董事權力行使能力的基本要求包括相關的業務能力和經驗以及一定的身體和精力保證，而我國國有企業外部董事大多是國資委推薦，前面也提到過，這些外部董事多為其他國有企業退休的高管層或者政府相關領域退休的官員，這些人大多年紀偏大，即使在各自業務領域有很高的業務能力和豐富的經驗，但身體和精力都已經不能保證這些外部董事很好地獨立有效地行使外部董事權力的能力。少數外部董事更重視名分和榮譽，所以并不會形成太多自己獨立的觀點和決策。同時對于這些外部董事業務能力的判斷也沒有一個可以準確衡量的標準，對外部董事身體精力也不能做太嚴格的要求，這都極大地影響了國有企業外部董事的獨立性。

另一方面，就像本文前面所分析的，外部董事現有的薪酬分配方式和激勵會影響外部董事的獨立性。外部董事的薪酬與其承擔的責任很不相符，外部董事缺乏履職的動力。聲譽激勵在一定層面上對外部董事是最有效甚至是最重要的激勵方式，但是目前我國的董事市場和聲譽市場并不健全，在這樣的情況下，外部董事的獨立性肯定是會受到一定程度的影響。

近十年來，在引入外部董事的探索過程中不難看出，單單引入外部董事還不夠，只有保證外部董事在董事會中占多數，才能從機制上保證外部董事制度真正發揮作用。從國務院國資委第一家試點企業寶鋼的發展來看，合理確立外部董事比例，可以避免公司管理層自己考核自己，決定自己的薪酬，有效地避免了內部人中存在的上下級關系所帶來的弊端，較好地實現了民主決策。但是，外部董事出任董事長后，其他董事的比例是否可以依然按照外部董事占多數來執行，這樣是否會使董事會中內部董事和經理層產生被奪權的感覺？如果董事會中調整為內部董事占多數，又是否會給外部董事長的順利行權帶來隱患？……問題層出不窮，如何加強外部董事的獨立性仍需要對癥下藥。

不可否認，如果董事數據庫逐漸建成，必定會擴大外部董事人才的來源，同時建立和完善市場選聘機制，要求國資委面向社會，按照公開、公正、公平原則，通過公開招聘或委托推薦的途徑來選聘外部董事人選。這樣選拔出來的外部董事會具有更高的獨立性，在董事會決策時，其能做出客觀的、獨立的判斷，有助于提高董事會整體的決策水平。

保證外部董事的獨立性要求具備兩個基本條件：過硬的專業素質和一定的工作時間及對兼職數量的限制。所以，加強外部董事的獨立性就要求國有企業在選擇外部董事時一定要認真篩選專業能力過硬的專家人員，同時也要對外部董事的工作時間和兼職數量做出要求，近年來國務院國資委推行的專職外部董事就是一個很好的措施。

另外，薪酬與激勵機制的完善也會對外部董事的獨立性產生正面的影響。完善合理的薪酬與激勵機制不僅能激勵外部董事的工作熱情，也更容易使外部董事在工作中保持獨立性。

如果說獨立性的問題可以解決，那么下一個就是行權的問題了，尤其是作為空降的外部董事擔任董事長的情況，根據規定，他們不得在與公司同行業的企業或與公司有業務關系的單位兼職，要獨立于公司管理層，可以有效地防止內部人控制。但如此一來，就是把外部董事擔任的董事長放到了公司管理層的對立面，不利于外部董事長順利行權。和管理層相比，外部董事長獲得信息的渠道相對較少，只能通過各專門委員會提供的材料來判斷，可控性很低。如果這中間存在人為誤導或隱瞞，外部董事長很可能因此做出錯誤的判斷。因此，如何保證外部董事長的信息獲取渠道，成為他們順利行權的關鍵。此外，外部董事長的引入，對于公司管理層來說，相當于空降兵。因為外部董事長與公司管理層不太熟悉，那么又會有多少公司管理層支持外部董事長呢？

但是，對于外部董事和經理層可能有的間隙，業內人士認為，首先，外部董事不提決策建議，只是對經理層決策建議進行分析，提出問題，增強操作性，減少風險；另外，做這個決策，有兩個結果，一種是成功，一種是不成功，外部董事不是簡單地同意或者不同意經理層，而是讓經理層說出道理來，他們能不能回答外部董事的問題，外部董事基于經理層提供的數據的基礎上，再憑他個人的經驗給予判斷，這當然受制于信息的理解和個人的經驗，判斷可能是不全面的。但因為外部董事和經理層不是上下級關系，完全可以充分討論，再退一步，如果經理層對董事會決議有意見，還可以到國資委申訴。

外部董事的目的是讓所有建議更完善，而不會故意讓決策做不成。或許，正如以上所述，外部董事獨立性和行權的問題在實務中并沒有那么嚴重，也希望如此。