基層法治建設的經驗、瓶頸與展望
——以法治浙江建設十年為視角

盧芳霞

基層法治建設的經驗、瓶頸與展望
——以法治浙江建設十年為視角

盧芳霞**

在新的歷史時期，中央作出了全面推進依法治國的戰略部署，并強調“重心下移、力量下沉”，這給全國基層法治建設帶來了新的機遇和挑戰。“法治浙江”是“法治中國”在基層的“領頭羊”，十年來一直引領著全國基層法治建設。通過對“法治浙江”的研究，總結其十年基層法治建設取得的經驗與成效，剖析其當前基層法治建設出現的短板與瓶頸，研究其今后基層法治建設的發展與走向，并在此基礎上提出如何在“類立法”建設、機構建設、隊伍建設、載體建設和評估體系建設方面加大改革與創新，對全國基層有著借鑒意義。

法治浙江 基層法治 十年 歷程 經驗 短板 展望

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會已經改“社會管理”為“社會治理”①景躍進：《從“社會管理”到“社會治理”——學習十八屆三中全會〈決定〉有感》，載《華中科技大學學報(社會科學版)》2014年第3期。，十八屆四中全會已經作出了依法治國的頂層設計，并明確指出“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層”②引自《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，2014年10月23日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過。。在這樣的法治大背景下，全國各地都興起了推進基層法治建設的熱潮。然而，從調研來看，各地基層法治都面臨著一些共性的短板與瓶頸，諸如法律過于原則在基層難以操作，法治機構建設比較薄弱，法治隊伍執法能力不強，法治載體難以推陳出新，法治評估體系不夠科學合理等。這些瓶頸都不同程度地制約和困擾著基層，導致難以與中央的法治新導向以及人民群眾的新期待相吻合。因此，必須高度重視這些共性問題，積極尋求解決路徑，切實提高基層社會治理的法治化水平。

浙江的基層法治建設一直處于全國領先水平，早在2006年，以習近平同志為首的浙江省委

就高瞻遠矚地作出了建設“法治浙江”的決策部署。十年來，浙江始終堅持把固本強基作為建設“法治浙江”的重點工作，由此涌現了許多走在全國前列的經驗。然而，在當前新舊社會管理體制交替、法治要求日益提高的背景下，浙江同樣也面臨著不少短板與瓶頸，這些短板與瓶頸跟全國各地面臨的問題有著共通性。因此，如果能在浙江率先破題，則“法治浙江”又將能為“法治中國”提供有價值的先行實踐與理論貢獻。

二、浙江十年基層法治建設的回顧與經驗

2006年，浙江率先提出“法治浙江”建設，并高度重視基層法治建設。十年間，浙江走出了一條經濟先發地區法治先行③孫笑俠、鐘瑞慶：《“先發”地區的先行法治化——以浙江省法治發展實踐為例》，載《學習與探索》2010年第1期。的新路徑，創設了基層法治建設的“浙江樣本”。浙江的基層法治建設大致歷經了三個發展階段，從“開篇謀劃”到“實干推動 ”再到“全面深化”，一任接著一任干，一張藍圖繪到底。

（一）浙江十年基層法治建設的歷程與回顧

1.2006年4月到2007年5月，開篇謀劃階段。時任浙江省委書記的習近平同志高度重視法治建設，2006年新春第一個工作日，就召開省委理論學習中心組會議，專門學習和研究有關法治建設的理論和實踐問題。同年4月，習近平同志主持召開省委十一屆十次全會，審議通過了《中共浙江省委關于建設“法治浙江”的決定》（以下簡稱“浙江《法治決定》”），率先開始了建設法治中國在省域層面的實踐探索。④張軍、袁衛：《建設法治中國先行區——法治浙江建設 8 周年綜述》，載《今日浙江》2014年第20期。2007年，省委開始部署開展以堅持依法執政、建設法治政府、推進公正司法、深化法制教育、發展基層民主為主要內容的法治市、縣（市、區）工作先進單位創建活動，⑤同注④。成為全國范圍內率先啟動法治縣（市、區）創建活動的省份，有力地夯實著法治浙江的基層基礎。

2.2007年5月到2012年11月，實干推動階段。習近平同志調離浙江后，浙江省委繼續延續原來思路，注重真抓實干，始終促使法治浙江走在全國前列。2007年6月，浙江省召開第十二次黨代會，趙洪祝同志代表浙江省第十一屆委員會向大會作報告，報告強調“推進社會主義法制建設……全面推進依法行政……加快建設法治政府”。從2009年開始，省委連續三年進行專題部署，把固本強基作為法治建設的重點，扎實推動執法、司法、普法等各項工作向基層延伸。⑥同注④。2010年，浙江省委在法治先進單位創建活動的基礎上，又部署開展創建法治縣(市、區)工作示范單位活動，實行動態管理。⑦陳東升、王春：《法治中國在浙江（下）：從夯實基礎到健全機制煥發生機》，載《法制日報》2016年8月9日。2011年10月，浙江省委制定出臺了《關于加強“法治浙江”基層基礎建設的意見》，進一步健全了法治基層基礎建設長效機制。⑧朱海兵：《建設法治中國的浙江實踐 法治浙江建設八周年紀事之一》，浙江在線10月13日訊。2012年6月，浙江省第十三次黨代會明確了把法治浙江提升為“建設物質富裕精神富有的現代化浙江建設”總體布局的重要組成部分。2008年，杭州市余杭區發布中國大陸第一個法治指數，被稱為“全國法治試驗田”。⑨錢弘道：《余杭法治指數的實驗》，載《桂海論叢》2008年第9期。同時，此階段，法治市和縣（市、區）工作先進單位創建、民主法治示范村（社區）創建、和諧社區創建、和諧勞資關系企業創建、誠信守法企業評選等活動紛呈展開，為浙江基層法治實踐提供了一系列行之有效的新載體。

3.2012年11月到2016年，全面深化階段。趙洪祝同志調離浙江后，以夏寶龍同志為首的浙江省委接過了法治浙江建設的接力棒。而此時，法治浙江建設恰好又迎來了春天，中央開始對法治建設空前重視，黨的十八大、十八屆三中全會、十八屆四中全會持續強調和部署依法治國。在這樣的背景下，法治浙江建設砥礪前行⑩翁浩浩：《法治浙江 砥礪前行——法治浙江建設十周年紀實》，載《浙江日報》2016年7月15日。：2013年10月，浙江省人民政府關于印發《浙江省法治政府建設實

施標準的通知》和《浙江省法治政府建設考核評價體系（試行）》；2014年12月，省委十三屆六次全會審議通過了《中共浙江省委關于全面深化法治浙江建設的決定》（以下簡稱“浙江《全面深化法治決定》”）。2016年7月，浙江省委召開了法治浙江建設十周年紀念大會暨“七五”法治宣傳教育部署會，要求在新的起點上全面深化法治浙江建設，推動浙江法治建設繼續走在前列。?《夏寶龍：在新的起點上全面深化法治浙江建設》，載《浙江日報》2016年7月16日。在此階段，全省涌現了基層法治建設的大量新做法：2013年開始，浙江開始把“三改一拆”、“五水共治”等作為法治浙江建設的“試金石”；2014年5月，富陽曬出了全國首張縣域“權力清單”；2014年，桐鄉市開展了法治、德治、自治“三治合一”的社會治理新模式；2015年3月，全省啟動開展制定修訂“村規民約社區公約”（以下簡稱“村社兩約”）活動。

（二）浙江十年基層法治建設的特點與經驗

1.注重頂層設計，系統部署基層法治建設。法治的頂層設計是激發基層活力、規范基層實踐的有力保障。法治浙江非常重視頂層設計，對全省法治建設進行系統部署、提前規劃。2006年浙江《法治決定》和2014年浙江《全面深化法治決定》都明確規定了法治建設的總體要求、目標任務和具體舉措，提供了全省基層開展法治建設的行動綱領。2011年，浙江制定了《關于加強“法治浙江”基層基礎建設的意見》，這是全國范圍內首個系統性規定加強基層法治建設的文件。今年是法治浙江建設十周年，浙江又開展了2006～2016浙江省 “十大法治事件”和“十大法治人物”評選活動，并且名額向基層典型事件和典型人物傾斜。省委還召開了法治浙江建設十周年紀念大會，高瞻遠矚，通篇謀劃，號召新時期浙江法治建設繼續走在前列。正是因為浙江非常重視“頂層設計”，所以形成了一套系統性、整體性的基層法治體系，有效地避免了基層治理碎片化、違法化問題。

2.通過載體推動，不斷夯實基層法治建設。基層法治建設不同于宏觀法治建設，不能靠抽象的理論、原則的條文來推動，而更多應依靠形式多樣、行之有效的載體來切實推動。法治浙江有一個明顯特點，就是善于運用豐富的載體來推動基層法治進程。一是以“民主法治示范村（社區）”創建活動為載體。2003年浙江在全國率先啟動“民主法治示范村（社區）”創建活動，經過10多年的持續創建，已經取得了明顯成效。據統計，在全國司法部、民政部表彰的六批共2532家“全國民主法治示范村（社區）”中，浙江有110家，占全國4.34%，名列前茅。二是以“法治縣（市、區）”創建活動為載體。2007年浙江率先啟動“法治縣(市、區)創建活動先進單位”創建活動，涌現了大量先進。據統計，全國普法辦表彰的三批共993家“全國法治縣(市、區)創建活動先進單位”中，浙江有41家，占全國4.13%，同比超過其他省份。三是以村社“兩約”為載體。2015年浙江啟動全面開展制訂修訂村社“兩約”活動，目前全省27901個村、3461個社區都已完成村社“兩約”，覆蓋率達100%，成為全國率先全覆蓋建設村社“兩約”的省份。四是以“和諧勞動關系企業”創建為載體。2006年，浙江省率先開展創建勞動關系和諧企業活動，經過十年的努力，打造了勞資和諧的“浙江樣本”。?《勞資和諧的浙江樣本——浙江合力構建和諧勞動關系紀實》，載《工人日報》2011年2月24日。五是以“三改一拆”等為新載體。在新時期充分利用“三改一拆”、“五水共治”、“四邊三化”等新載體，推動基層法治建設的大提升。

3.結合“楓橋經驗”，突出基層法治建設亮點。“楓橋經驗”是浙江省內最有知名度的金字招牌之一，是屹立在全國政法戰線的一面旗幟。因此，浙江始終突出以“楓橋經驗”為亮點，著力打造基層法治建設特色。一是在政策層面上，浙江始終把“楓橋經驗”作為法治浙江建設的重要載體。2006年浙江《法治決定》和2014年浙江《全面深化法治決定》都把“楓橋經驗”作為載體，強調要“堅持創新發展‘楓橋經驗'，夯實法治建設的基層基礎。把新時期‘楓橋經驗'作為法治浙江建設的重要載體，以法治精神豐富和發展‘楓橋經驗'，不斷

放大‘楓橋經驗'效應。”?引自《中共浙江省委關于全面深化法治浙江建設的決定》，2014年12月4日中國共產黨浙江省第十三屆委員會第六次全體會議通過。二是在實踐層面上，全省各地始終踐行“楓橋經驗”，創新群眾工作方法，運用法治思維與法治方式解決矛盾糾紛，不斷推動基層治理法治化，最終形成了獨具一格的浙江“楓橋經驗”傳播力。正因為充分利用了“楓橋經驗”的品牌效應，所以浙江的基層法治經驗始終受到全國各地的關注和效仿。

4.堅持先行先試，打造基層法治建設新“樣本”。浙江善于在上位法的框架內，結合省情探索基層法治創新。十年來，浙江率先在全國形成了民主法治示范村（社區）創建的“浙江經驗”、勞資和諧的“浙江樣本”、擴權強鎮的“浙江現象”、行政審批制度改革的“浙江模式”、行政執法體制改革的“浙江模式”、權力清單的“浙江樣本”、陽光司法指數的“浙江實踐”、村務監督制度的“武義樣本”、民主治村的“紹興模式”?2004年到2006年之間，紹興先后涌現了“鄉村典章”、“夏履程序”、“八鄭規程”等典型經驗。2006年中國“村治模式”論壇在嵊州舉行。、金融法治的“溫州樣本”等諸多走在全國前列的經驗。這一系列先行先試經驗的背后，凝聚著浙江堅持法治創新、敢于先行先試的理念與膽識，也成功使得制度創新成為“法治浙江”建設的標簽與特色，有效發揮了浙江在全國法治建設領域的創新示范作用。

5.堅持量化評估，提升基層法治建設精準性。浙江在基層法治建設量化評估方面首開先河，2003年率先對民主法治示范村（社區）創建活動實施量化性指標評估。2008年杭州市余杭區在全國范圍內發布了第一個縣級層面的法治指數。2011年浙江省率先在全國推出“勞動關系和諧指數”評價體系。2013年浙江省率先制定《浙江法治政府建設實施標準》和《浙江省法治政府建設考核評價體系》，這是首個地方性的法治政府建設實施標準，還創設了政府內部、專業機構、社會公眾“三維一體”的考核評價機制。?夏利陽、王勇：《 浙江法治政府建設考核評價體系及其啟示》，載《中國行政管理》2014年第6期。浙江這種具有先行性、開創性的基層法治建設量化評估機制，有力提升了全省基層法治建設的精準性。

三、浙江基層法治建設面臨的短板與瓶頸

十八屆四中全會強調要“推進基層治理法治化”，浙江《全面深化法治建設》也重墨闡述“推進基層依法治理”。但是，在改革與轉型過程中，浙江也碰到了一些短板與瓶頸，諸如立法創新、機構設置、隊伍建設、載體創新和評估體系等各方面都面臨著不少問題。

（一）基層立法建設的短板

基層沒有立法權，不能制定更為細化的法律條款。而上級針對基層的立法質量尚待提高，“存在著法規規章針對性、操作性不強，立法機制不夠健全等問題”。?引自《中共浙江省委關于全面深化法治浙江建設的決定》，2014年12月4日中國共產黨浙江省第十三屆委員會第六次全體會議通過。這導致基層在操作過程中碰到不少難題：一是法律法規比較原則，難以對一些微觀的、操作層面的事項進行規定，因此基層在實際操作過程中出現了權責不清、銜接不暢等問題，容易出現互相推諉的情況，糾紛久拖未結，小事上升為大事的隱患增大。二是基層干部流動性大，尤其骨干力量調動頻繁，出現了“人走，治理經驗也帶走”的現象，新進人員一時難以接手工作任務，迫切需要“基層治理操作手冊”。三是基層工作面廣量大，工作存在一定難度，為盡快解決糾紛，有些基層干部以結果為導向，存在“劍走偏鋒”的風險。因此需要以標準化手段作為基層立法的補充，規定具體流程怎么樣、每個步驟該怎么做，對基層干部的行為進行“導航”和規范。

（二）基層法治機構建設的短板

原有的社會管理體制存在著諸多弊端，因此中央改“社會管理”為“社會治理”，但是至今基層機構仍然延續原有社會管理模式，未對法治機構建設進行改革：一是縣級法制機構建設薄弱。首先

是人員配備少。據省法制辦統計，全省90個縣級法制辦，除杭寧溫少數縣級法制辦配6～7名專職人員外，絕大多數只配2～4名專職人員，有10個縣級法制辦只有1名專職人員；其次是機構不獨立。全省只有6個縣級法制辦（杭州5個區和寧波鄞州區）是獨立機構，其他都跟政府辦公室合署；再次是人員不專業。不少由非法律專業人士擔任法制辦工作人員，還沒有實現從業遴選制度；最后是指導不充分。縣級法制辦主要是負責本級的法制事務，對鄉鎮（街道）的法治指導不足。二是鄉鎮（街道）法治（制）機構普遍沒有建立起來。根據省法制辦統計，全省只有35個縣(市、區)所轄392個鄉鎮（街道）設立法制機構，僅占29.6%。而橫向比較，全省所有鄉鎮（街道）都實現了綜治辦、信訪辦、司法所等維穩機構的全覆蓋建設，而且隊伍日趨膨脹。正因基層法治機構設置薄弱，所以基層法治建設情況不容樂觀。

（三）基層法治隊伍建設的短板

四中全會提出要“強化基層法治隊伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作機制，推進法治干部下基層活動”。目前基層法治隊伍建設還存在著兩方面問題：一是基層黨員干部隊伍沒有發揮好法治先鋒模范作用。四中全會明確提出要“發揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰斗堡壘作用”，但是不少基層黨組織建設薄弱渙散，機關干部依法行政能力不足，村干部違紀違法行為時有發生，基層黨員缺乏對法律的敬畏度，有些甚至帶頭信訪上訪。二是鄉鎮（街道）分管政法工作的隊伍法治能力尚待提高。許多鄉鎮（街道）分管政法的黨委副書記從工農業副鎮長、城建副鎮長、人武部長中提拔產生，?客觀上這也是基層解決晉升問題的需要，鄉鎮副職領導干部一般要先提拔為副書記，才有進一步打開職務晉升的空間。但是從法治隊伍建設的專業性要求，這顯然存在著明顯不足。并非法律專業畢業，也沒有政法從業經歷。根據對建德市、慈溪市、諸暨市和嵊州市四個縣級市分管政法的鄉鎮（街道）黨委副書記調研，發現“法律專業畢業的僅占21.1%、27.8%、24%、19.1%；非法律專業但有政法工作經歷的占31.6%、38.9 %、16%、14.3%；非法律專業也沒有政法工作經歷的卻占了47.3%、33.3%、60%、66.6%。”?本數據統計于2016年4月，其中慈溪市和諸暨市的鄉鎮（街道）黨委副書記是專職政法副書記，建德市和嵊州市的鄉鎮（街道）黨委副書記是兼管政法工作。缺乏法律知識儲備的政法副書記，很難會用法治思維與法治方式解決問題，這也正是導致基層政法線經常“花錢買平安”的原因之一。

（四）基層法治載體建設的短板

通過豐富的載體推動基層法治建設是浙江的特色，但是新時期受基層考核導向變化、評比達標表彰活動受嚴格控制和規范、經濟下行等因素影響，浙江法治載體建設也出現了難題與問題:一是法治鄉鎮（街道）創建尚未全面啟動。目前浙江對縣域法治、村居法治已經有了一套成熟的創建標準，但唯獨對鎮域法治未全面啟動創建活動，鄉鎮（街道）成為基層法治建設的“斷層帶”。而事實上，近年來隨著基層征地拆遷力度的加大，“三改一拆”、“五水共治”的強力推進，再加上《行政訴訟法》新實施，各地行政訴訟案件都呈爆發狀態，而且老百姓告鄉鎮“父母官”的現象越來越多。而相對來講，浙江省內已經啟動法治鄉鎮（街道）創建活動的地區，如杭州、寧波、湖州等地區，老百姓告鄉鎮的案件則相對較少。據統計，寧波市2015年共發生行政訴訟案2046件，其中鄉鎮（街道）作被告的案件達到399件，占19.5%。而沒有開展鄉鎮（街道）法治創建活動的其他地區，則往往比較嚴重，如Z市2015年共發生行政訴訟案件419件，其中鎮街作被告的案件達到346件，占82.6%。二是民主法治示范村（社區）創建有所淡化。近年來隨著信訪形勢的緊張以及考核導向的變化，許多基層政府把大量精力用于末端維穩，不如原來重視“民主法治示范村（社區）”建設這項源頭工程。不少鄉鎮（街道）往往把這項創建活動交由司法所自行操作，沒有放入到黨委政府統籌推進的高度加以推進。三是村社“兩約”存在形式覆蓋現象。浙江雖然已經實現村社“兩約”全覆蓋建設，但許多仍是形式覆蓋，沒有很好得到執行。根據對杭州、紹興、臺州和舟山共15個縣（市、區）的214名鄉鎮（街道）分管綜治工作的領導干部開展調查，只有29.4%

的人認為村社兩約“有很好作用”，有53.7%的人認為“只有一般作用”，有16.9%的人認為“基本沒有作用”。四是和諧勞動關系創建活動面臨瓶頸。受表彰項目清理整頓、經濟形勢下滑等因素的影響，黨政部門和企業的創建積極性都有所降低，浙江曾經一度“火熱”的和諧勞動關系企業創建活動有所“冷卻”。五是“楓橋經驗”亟待打造“升級版”。“楓橋經驗”一直是浙江基層法治建設中最有特色的載體，但是新時期的“楓橋經驗”也遭遇著“傳統方法不適應于新型矛盾、部分群眾信訪不信法、調解法治化水平亟需提升”等問題，迫切需要創新發展和轉型升級。

（五）基層法治評估體系的短板

浙江已經首創了許多種類的法治評估體系，涉及村級民主法治、縣域法治、勞動關系和諧等各個領域。但是跟新時期的法治要求相比，這些評估體系已顯露出不足，如體系過于簡單，缺乏系統性和科學性；具有行政化色彩，主要采用自上而下的封閉式評估模式。而橫向比較平安浙江建設，同樣經過十余年的發展，卻已經形成了一套非常成熟的考核和評價體系。因此，下一步要查漏補缺，重點補齊兩個短板：一是民主法治示范村（社區）評估體系。這套評估體系已經沿用了十多年，至今沒有大的修改與完善，也缺乏更廣泛的公眾參與性，顯得比較陳舊滯后。二是鄉鎮（街道）法治評估體系至今缺位，沒有在全省所有鄉鎮（街道）啟用。雖然2011年《關于加強“法治浙江”基層基礎建設的意見》中規定“可以參考縣級法治評估體系”，但是這種隱形的、軟性的推廣方式，往往難以受到基層的重視，所以目前鄉鎮（街道）已經成為法治的重災區。

四、浙江基層法治建設完善的思路與對策

十年來，浙江基層法治建設開創了許多先例。然而，在新的歷史時期，浙江如何對接中央全面深化改革、全面推進依法治國的重大戰略？如何再像十年前一樣開創新局面，繼續領跑全國基層法治建設？本課題認為，必須高屋建瓴、統攬全局，帶有前瞻性地部署全省基層法治建設，整體性地推進全省基層法治轉型。

（一）率先把標準化建設作為基層“立法”的補缺

可以把“標準化”建設作為基層“立法”的補缺。目前浙江已經有三四個基層治理標準化項目列入國標委的“社會管理和公共服務綜合標準化”試點項目，并在當地產生了“類法律”作用。下一步可在全省逐步推廣，推動浙江特色的基層“類立法”建設：一是逐步推廣楓橋鎮基層社會治理綜合標準化試點。楓橋申報了全國首批社會管理和公共服務綜合標準化試點項目，這是首個以基層社會治理為試點內容、以鄉鎮為申請單位的項目。經過兩年試點，已從“矛盾化解、公共安全、違法監管、公共服務、民主自治”5大方面制定了包括“基層社會矛盾糾紛大調解建設規范、信訪事項辦理工作規范、特殊人群管理規范、民主自治管理規范、村規民約制訂修訂工作規范”等在內的22個子標準。這套標準體系權責明確、程序規范、易于操作，可以在全省逐步推廣。二是逐步推廣杭州市上城區行政管理和公共服務綜合標準化試點。杭州市上城區政府經過近十年的探索，借鑒企業標準化管理思路，以規范行政權力、提升服務質量為目的，以制定具體職能管理標準為基礎，以構建政府職能標準體系為核心，形成1個總框架、4個職能分體系、31個部門子體系、5309項具體職能事項，同時編制實施154項標準，實現政府職能標準化全覆蓋，產生職能細化、工作量化、流程優化的實效。三是逐步推廣余杭區行政審批和公共資源交易服務綜合標準化試點。從2012年開始，余杭行政服務中心推動行政審批和公共資源交易服務標準化體系的實施，現已制定595項標準，包括服務通用基礎標準44項、服務保障標準196項、服務提供標準355項，其中核心標準8項。這統籌解決了交叉性工作，確立了歸口部門，使工作有據可依，有章可循。

（二）加強跟當前法治體制相適應的基層法治機構

基層法治機構建設是牢筑法治政府的基石，法治浙江要繼續走在前列，必須率先對基層法治機構進行改革：一是加強縣級法制機構建設。首先，加強縣級黨委法治辦建設。四中全會有一個明顯信號，即加強黨委系統的法治，強調“依法執政”。目前湖州等地已把市委法治辦這個虛設機構做實，

配3名專職工作人員，加強黨內規范性文件、重大決定等的合法性審查，值得借鑒和推廣。其次，加強縣級政府法制辦建設。四中全會對政府法制機構的規定有一個重大轉變，即“政府法律顧問是以政府法制機構人員為主體，吸收專家和律師參加”。在這樣的轉變下，全省各地法制辦更多要“自食其力”，主要依靠法制機構工作人員來擔任政府“法律參謀”。因此必須要著力推動縣級法制辦“提檔升級”，增加法制辦工作人員編制?值得關注的是，自2002年到2012年的10年間，因特別強調維穩，縣級政法委（綜治辦、維穩辦、平安辦）、公安局、信訪局等維穩部門不斷呈現機構膨脹、人員增幅現象。和法治專項經費投入。二是加強鄉鎮（街道）法制機構建設。在當前法治形勢下，浙江應逐步推動鄉鎮法制機構全覆蓋建設，重點加強對規范性文件、重大行政決定、村社“兩約”的合法性審查，有效提升基層政府依法行政水平。目前湖州市已經有了先行先試的經驗，本著“不增加機構、不增加編制、不增加股級職數”的原則，實行了鄉鎮（街道）法制機構全覆蓋（跟黨政辦合署），加強了基層法治力量。

（三）實施從業遴選制度加強基層法治隊伍建設

法治隊伍是法治浙江建設的人力保障，在新時期要著力從兩方面突破：一是打造法治規矩型基層黨員干部隊伍。切實發揮基層黨員的先鋒模范作用，嚴格落實“從嚴治黨”，不但對領導干部要嚴治，而且對普通黨員也要嚴治，一視同仁。首先是打造“法治型”機關干部隊伍。加強依法決策、依法行政、依法解決社會矛盾糾紛等能力，以“法治型干部”帶動法治型社會建設。其次是打造“規矩型”村干部隊伍。堅持打擊拉票賄選行為，規范村干部小微權力，抓好村“三資”零違規等工作，從源頭上控制村干部的違紀違法行為。再次是打造“先鋒型”黨員隊伍。對黨員日常表現進行量化管理，評定先鋒黨員和警示黨員，對先鋒型黨員進行表彰激勵，對連續評為警示黨員的，啟動不合格黨員調查，直至勸退或除名。二是實施鄉鎮（街道）法治工作人員從業遴選制度。目前駐鄉鎮的法庭、檢察室、司法所、派出所已實施從業遴選制度，建議下一步對兩類人員也要遴選：第一是鎮街法治辦工作人員。每個鎮街配備1～3名法治員，其中一人為專職，其他一二人為兼職，可由綜治辦、司法所或其他部門中具有法律知識的人兼任。第二是鎮街政法副書記（綜治委員）。這支隊伍承擔著基層法治建設和信訪維穩任務，因此要大幅度提升這支隊伍的法治水平，首選法律專業或具有政法背景的干部擔任政法副書記（綜治委員）。目前不符合條件的，要逐步通過法治培訓或考試達到職業門檻。

（四）不斷夯實和創新各種類型的基層法治載體

在新的法治形勢下，上級對政府表彰創建活動進行嚴格規范和控制，浙江要調整思路，一方面要堅持保留多年持續創建、形成浙江特色的載體，另一方面要創新通過民間形式、社會組織開展表彰激勵的載體，堅持通過豐富的載體不斷深化浙江基層法治建設：一是全面推廣法治鄉鎮（街道）創建活動。在2011年《關于加強“法治浙江”基層基礎建設的意見》的基礎上，重新出臺文件，專項部署法治鄉鎮（街道）創建活動。二是夯實民主法治示范村（社區）創建活動。民主法治示范村（社區）創建活動是浙江的特色項目，要始終堅持并不斷深化創建，積極探索“濃厚創建氛圍、嚴格創建標準、嚴密評比程序、嚴肅結果運用”的新機制，切實推動基層民主法治進程。三是深化村社“兩約”制訂修訂活動。趁明年初全省村級換屆選舉之際，加大村社“兩約”實施力度，并重點探索如何通過“德法并濟”加強執行力，實現“實質覆蓋”。四是深化構建和諧勞動關系企業活動。和諧勞動關系事關經濟發展與社會穩定，創建活動有著重大意義，而且這項創建活動已經在浙江持續了十周年，還是要始終堅持開展，并允許省部級以下政府以合適的形式開展表彰活動，否則基層沒有抓手、沒有積極性去推動這項工作。五是打造“法治楓橋經驗”。要建立矛盾糾紛法治甄別疏導機制，加強源頭甄別和分類疏導，不要讓基層政府把所有矛盾包攬過來；要加強信訪法治化處置，加大對非法信訪打擊力度，同時將信訪制度與調解、仲裁、訴訟等多元化糾紛解決機制合理對接；要推動調解法治化，避免和稀泥式調解，提升調解公信力。

（五）創新完善具有浙江特色的基層法治評估體系

構建科學合理的法治評價指標與體系對于推動法治建設精準化具有關鍵作用，尤其基層法治建設涉及更廣泛領域，如果不進行量化評估，易流于形式或劍走偏鋒。浙江已經出臺了“浙江省法治政府建設實施標準和考核評價體系”，具有了較好的基礎，建議下一步加大力度，率先構建起完整的省、市、縣市區、鄉鎮、村居五級法治評估體系，并重點對鎮村兩級進行加強鞏固：一是建立鄉鎮（街道）法治評估體系。鎮街的法治評估體系不需要像市縣層面的評估體系一樣面面俱到，重點是針對基層實際情況，對法治薄弱處、重點領域建立法治基本標準，并通過量化評估來督促實施。目前杭州等地已經制定了“法治鄉鎮（街道）創建績效評估體系”，建議借鑒和推廣這些先行先試經驗。也可以開展新一輪具有浙江特色的“法治鄉鎮”評選，補齊鄉鎮層級的法治短板。二是完善村（社區）法治評估體系。我省在多年“民主法治示范村（社區）創建活動”中已經形成了一套評分標準，下一步可作提升，請浙江大學等專業法治團隊重新設計一套具有前瞻性、專業性和符合社會化需求的量化指標體系，再次形成一套具有浙江特色、符合時代潮流的村（社區）法治評估體系。也可以在全省選取一些法治基礎較好的村，開展“村級法治標準”試點，形成一套簡單明了、易于操作、富有實效的做法，并逐步在全省推廣。

五、結語與展望

在新的歷史時期，中央吹響了打造法治中國“升級版”的號角，并首次提出要“推進基層治理法治化”，強調要運用法治思維和法治方式解決基層矛盾糾紛。這是一項具有劃時代意義的重大戰略決策，也是深刻審視到了前十年因社會管理體制的弊端造成“基層偏離法治軌道”而作出的一項矯枉過正措施。這無疑給基層一劑振奮劑，全國各地都普遍啟動了新一輪基層法治建設。然而，一項新的工作開展，或者說一項新的改革推進，必須要有立法（制度）、機構、經費、隊伍、考核建設等一系列配套措施的支撐，否則法治建設仍然是“空中樓閣”、“無米之炊”，只能停留于“口號”上。

從浙江的調研來看，一些先行地區開展了法治建設的改革，實質性地對基層法治機構建設、法治隊伍建設、法治載體建設和法治評估體系進行了試點與改革，并取得了較明顯的成效，有力地推動了當地基層法治狀況的改良。然后，更多的基層政府或因上級缺乏指導和配套性制度的出臺，或因自身理念的滯后，仍然延用著原來的社會管理體制，仍然纏身于末端的維穩，因此內心充滿著困惑、無奈與埋怨。這種現象如果不引起重視，不及時采取解決措施，長此以往，不但會使中央的戰略部署落空，而且會使基層政府對上級政府缺乏信任與導致不滿。

因此，中央必須持續強調基層法治建設的重要性，省市級政府必須出臺更具操作性、體系化的基層法治建設制度與文件，加強對基層的指導與支持，尤其要在立法完善、機構改革、經費和隊伍配備、考核和評價建立等方面有實質性配套措施出臺，真正建立起與法治格局相適應的社會治理、基層法治工作體系。

*本文系2015年度浙江省哲學社會科學重點研究基地“科學發展觀與浙江發展研究中心”的立項課題“浙江鄉規民約推廣的成效、問題與對策”（15JDKF05YB）的階段性成果。為深入開展課題調研，筆者與浙江省委黨校法學教研部聯合開展了調研，法學教研部為筆者提供了許多全省性的數據。

**作者簡介：盧芳霞，中共紹興市委黨校法學教研室副教授。