對人大討論決定重大事項的再思考

明連成

憲法和地方組織法分別規定了地方各級人大常委會“討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項”和“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、文化衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”。同一項職權，憲法規定是原則和授權，地方組織法規定是細化和明確，規定表述清楚，內容涵蓋各級國家機關政治經濟和社會生活的主要事項，與中國由上至下各級國家權力機關的形態一致，也如“綱舉目張”，引申出地方無數工作重大事項。這種重大事項的規定性、方向性，被稱作人民賦予人大討論決定重大事項的法律來源，是支撐權力機關履職的“四權”之一，很重要，很關鍵。多年來，各級人大面對紛繁復雜的地方經濟政治和社會文化等事務，在實踐中探索、創新和完善。對哪些是重大事項等，因為法律規定的原則性，無標準，難界定，認識差異大。本文結合法律法規規定和具體工作實踐，再做進一步的探討。

一、多方面認識人大決定重大事項

（一）從貫徹法律規定來看，必須正確認識和理解人大討論決定重大事項。對這一規定的認識，應把握四個方面：一是它是人大及其常委會的法定職權。憲法法律授予了各級人大討論決定本行政區域內重大事項權力，既包括全國人大，也包括地方各級人大，要充分認識這項權力的重要性，切實負起法律責任，依法正確行使。二是它明確規定了各級人大常委會是認定、提出討論決定重大事項的主體。“一府兩院”可以提出要求或建議人大討論決定重大事項的議題，但哪些是重大事項，哪些可以列入常委會會議議題，人大及其常委會經過審議后說了算，討論決定的主動權在人大，貫徹落實的責任在人大。三是內容廣泛復雜，應審慎行使。規定包括了轄區內政治、經濟、教育、文化衛生、生態環境和民族民政等各項工作，每一方面都涉及多個行業和部門，且重點事項又互相關聯，客觀上規定了人大必須從大局、從改革發展穩定、從重點難點及人民群眾所關注出發，有選擇地進行討論決定。四是嚴格法定程序討論決定重大事項。人大常委會是集體行使職權，履行職責應堅持法定程序，由會議審議討論后，再根據多數人的意見決定，嚴肅認真，高度負責，既要做好“議而不決”的一般討論決定事項，又要做好“議而必決”的重大事項。

（二）從各地人大法規規定的重大事項來看，人大行使重大事項決定權嚴肅認真，不缺位。我國有立法權的地方人大，為貫徹落實好憲法法律的這一規定，都出臺了細化人大討論決定重大事項的地方性法規。經過對十個省級人大討論決定重大事項規定分析，有關對重大事項提出提交和審議討論決定程序的規定基本相同，有關討論決定重大事項的內容、做法均以統一和規范為主，體現了人大工作的經驗性和上下級人大做法的一致性。

現以《甘肅省人大常委會討論決定重大事項的規定》中有關討論決定重大事項內容的條款為例來分析。該規定從三個方面明確了提請常委會審議的重大事項，一是經審議后直接作出決定，二是審議后認為有必要再作出決定，三是應當向常委會報告事項。有關審議后可以直接作出決定的有十個方面的內容，即保證憲法法律遵照執行所采取的措施、人代會交常委會審議決定事項、民主法制建設重大事項、計劃預算調整變更、組織特定問題調查、檢察長在重大問題上與檢委會決定不一致事項、對代表的刑拘、撤銷下一級人大和省政府不適當的決定命令、設區的市人大代表和縣級人大常委會組成人員名額、法律規定的其他事項。這十個方面的重大事項，前三項范圍大，與其相關的匯報報告和可以作決議決定的不多；第四、七、九項是法定程序要求，須經審議后作決定；第五、六、八項屬特殊情況，實際中基本沒有。上述多數事項常有常出現，少見的幾項，是法規對可能的情況作出的規定，人大對此每年都進行審議和作出決議決定。

有關審議后認為有必要再作決定，也有十個方面的內容，即執行法律法規和人大決議情況、辦理議案建議情況、實施西部大開發和改善投資環境情況、計生人口控制情況、重大項目工程建設和扶貧攻堅情況、預算外收支和審計情況、社保醫保教育基金等資金管理使用情況、生態環境文物古跡保護情況、重特大事故和自然災害處理情況、法律規定或人大認為需要報告的事項。這十個方面的重大事項，內容涉及人大和“一府兩院”工作的方方面面，除個別人大事項外，凡“一府兩院”的都是重大事項、重要權力、重點工作，將其列入審議后再視情況作決定的立法目的正確。但實踐中伸縮性比較大，如近些年幾乎全部的人大執法檢查報告，無論法律執行情況如何、檢查出問題大小多少，都是以審議意見形式交“一府兩院”辦理處理的。又如對扶貧攻堅、生態環境保護、拆遷安置、文物保護等工作匯報報告的審議等等，許多都可以在審議后依法作出相關決議決定，促進問題的解決，很可惜，絕大多數沒有依法作出決議決定。據對十年來甘肅人大及其常委會列入會議議題的173項聽取審議工作報告、執法檢查報告、專項工作報告的統計，除省人代會、常委會法定程序性作出決議決定的議題外，審議后可以作出決議決定的工作報告86項，實際作出的有普法教育、蘭州大氣污染治理、地震監測防御、加強抗震救災等5項，占總數的6%，數量比較少，多數只審議不作決定。分析其原因，主要在于要決定的重大事項本身情況復雜，每件都涉及多領域、多方面，僅憑匯報報告事項，人大難定。這說明了兩個問題，一是對重大事項做到了有把握再作，二是在重大事項上體現了盡力而為。時下人們對人大決定重大事項權討論時往往認為，這應當由人大決定，那應當由人大說了算，甚至說人大決定權行使不好，履職不到位，否定人大在這方面的工作，這是不客觀、不現實的。

有關只是向人大報告事項的規定不再討論。

（三）從地方人大討論決定重大事項的實踐來看，人大面對復雜事項，認真負責，不輕率。一方面，“一府兩院”對于法律法規明確要求地方人大作出決議決定的重大事項，如審查批準預決算、規劃計劃調整、“兩院”的司法事項等，都能夠做到依法提請，人大按照法律法規規定審議后分別作出了決定。而對法律原則性規定、實踐中難以區分或者不好界定的重大事項，以及人大認為沒有必要作決定的，都做到了只審議提出意見建議，而不隨意作決定，說明地方人大履職實踐中對貫徹法律法規把握很好。另一方面，從每年省級政府對人代會批準的工作報告所進行的目標任務分解情況來看，重點工作多數與建設項目資金相關，動輒幾十億上百億，跨年度、跨行業，并與上級政府計劃安排緊密相聯；專業部門負責管理的事項，資金項目也是幾億幾十億。還有 一部分或多或少涉及重大事項、重要問題、敏感事件，甚至涉及領導同志或上級部門，人大討論了但難決定，原因眾所周知，是客觀存在。“兩院”的重點工作，既涉及司法問題，又涉及案件，專業性很強，等等。這些是“一府兩院”的大事和重要權力，其中有的是經黨委討論審定的，人大做到了客觀看待、正確認識。做法和體會，一是正確理解法律法規規定。法律授權人大討論決定重大事項的原意是發揚民主，通過討論，取得廣泛民意和國家權力機關認可，絕不是多大事、多少錢由誰決定，與“一府兩院”“分權”，多數地方吃透了法律法規的精髓要意。不該人大決定的決定了，必然與法律、與根本政治制度相悖，不利于國家權力執行機關工作，這是認識重大事項決定權首先應清楚的。二是從人大實際出發，明確行權定位。現行體制機制安排，人大既沒力量和條件對決定事項展開細致調研了解，也難以找到代替機構代為工作，尤其是提交的材料有限、數據不多，實地考察和深入討論不夠，充分的分析論證缺乏，自身明白隨意決定重大事項的危害。三是決定重大事項充分體現了人大行權的大膽審慎。堅持人大是國家權力和人民當家作主的主體，認真負責履行職責，做到了嚴守決策科學和人大地位的權威性，準確行權履職，使具體權力行使不偏離，不走樣。四是嚴格決定重大事項請示匯報和溝通。與人大法定程序不同，凡人大決定的重大事項，事先人大黨組都要向同級黨委匯報，同意后還要與“一府兩院”及其相關部門進行協商，達成共識，以此實現黨的領導與人民當家作主的統一，促進決議決定的貫徹落實。

基于上述情況分析和體會認識，地方各級人大在具體履職工作中，做到了嚴格法律規定，把握授權限度，認真對待重大事項，從實際出發，不以簡單方式行使重大事項決定權，反映了人大討論決定重大事項的高度負責精神。

（四）從人代會和人大常委會議的決議決定內容來看，決定重大事項與監督權一致，不能隔開。一是人大決定重大事項與履行監督權交織。在人民代表大會會議上聽取和審議“一府兩院”工作報告、批準規劃計劃和財政預算，在人大常委會會議上審查批準財政決算、規劃計劃變更調整及債券發行等事項，對它們審議后，分別作出相關決議決定，審議的具體意見轉交“一府兩院”辦理并反饋。這是人大多年的做法和慣例，體現了權力執行機關向人民報告工作，接受人民監督的根本要求。這在監督法、人民代表大會和人大常委會議事規則中分別作了規定，并列入了人大開展工作監督的范圍，是行使人大的監督權。但從內容上看，件件都是本轄區內事關政治經濟社會和改革發展穩定的重大事項，人代會審議后，要一一作出相應決議決定，表明人大的態度，提出工作要求，應當劃歸討論決定重大事項范疇。二是各項決議決定內容具有重大事項的性質。決議決定一般包含工作評價、批準與否、工作要求等，表態、裁決、允許的特點明顯，應當屬于人大決定權的范圍。決議決定雖然很短，但卻是權力機關對“一府兩院”年度或某專項工作同意批準的法定文書，以及它們安排工作和會后落實的法律保障。從這方面看，上述報告就是人大討論決定轄區內的重大事項，是依法行使人大決定權。三是相近的權力行使方式規定了二者不能截然分開。無論是監督權，還是重大事項決定權，都事先經會議聽取審議匯報報告，或提請單位要求作出決議決定，或審議中視情況作出決議決定，程序乃至效能一樣，只是習慣上對兩項權力的劃分方式不同。長期以來，人們在總結研究、統計人大決定重大事項權行使時，往往將這些經常性、程序性審議決定的工作報告，列入工作監督的范圍，忽略審議決定的一面，值得深入研究。

二、加強和改進人大討論決定重大事項的思考

思考之一，貫徹中共中央十八屆三中全會精神，摒棄重大事項界定標準討論，探索決定重大事項新機制。傳統觀念認為，某事、某工作屬轄區內的大事，應當由人大說了算，多大規模、多少資金收支安排應由人大決定，群眾反映強烈的司法案件人大要管，要求人大在管理國家事務中發揮更大作用。還有的總想有個統一的標準來認識重大事項，并判定人大是否介入，像批準規劃計劃、財政預算決算一樣，人大決定的規定明確，界限清楚。實際中的重大事項，各地情況不同，內容不同，所涉對象、項目規模、資金額度標準不同，且許多重大事項關系復雜，國家權力機關職能決定了人大不可能劃分統一標準，不可能出臺界定尺度規定。該怎么辦？一是貫徹中共中央十八屆三中全會有關“各級政府重大決策出臺前向人大報告”的要求，探索重大事項程序先由“一府兩院”提出，哪些事重要、哪些應當提交，由它們研究確定，人大依法討論后視情況再作決定。二是實行“一府兩院”與人大辦事機構年底的聯席會議研究提交人大的重大事項，政府和“兩院”可以事先向人大通報擬提交重大事項的情況，交流看法，協商一致后，再明確年度提交人大討論決定事項。三是堅持不糾纏標準，不在乎事和權的大小，不重攬事定事，重依法推進工作，在切實貫徹法律規定前提下，立足省情實際，凡事涉全局、事涉重大、 利于改革發展穩定事業就討論決定，不拘泥于以人大討論決定重大事項多少來認識評論人大履職水平。牢固樹立人大討論后認為是重大事項，有必要作決定就作的權力機關理念，把握決定重大事項主動權，切實履行好職責。

思考之二，嚴格按照憲法法律法規規定，做實現有決議決定事項，探索討論決定重大事項新路子。應當說，無論甘肅省人大常委會決定重大事項的規定，還是其他省人大的有關規定，對認定重大事項、決定重大事項，都是嚴肅認真的，不隨意突破大法，不冒然行事，堅持協調不好不作，吃不透拿不準不作，確保了人大決定重大事項的正確和有效。今后，一是審查批準規劃計劃、財政預決算等，要在力量上加強、時間和審查方式上調整。要重視發揮集體力量，讓更多的內行、熱心這方面工作的人大代表、常委會組成人員參與前期審查活動，以及部分專項實

行委托第三方代為初審。時間上提前、內容上突出對重點工程項目、重要開支、部門預算決算的審查，方式上注重審查項目安排的可持續、符合實際，資金分配使用的合規定等，努力使人大審查意見優質高效。二是對規劃計劃預算安排等重要事項實行人大提修正案制度。要完善專門委員會會前審查提出、會中匯集審議意見的做法，將專門機構審查、代表審議的意見，作為對報告、規劃計劃、預算的修正案內容，增強人大意見建議透明和公開性，促進政府重視人大意見，并認真研究采納。三是加強人代會對“一府兩院”工作報告所作決議內容的改進。要改變現行決議決定的原則性、程序性表述方法，適當增加文字內容，尤其要增加人大代表對重大工作事項、討論認識一致的意見，使決議決定更多體現人民意愿。可試行人代會前成立人大、“一府兩院”工作報告審查評價小組，先行調研、先行閱讀各項報告草稿，及時向大會主席團提出對報告的審查意見并印發參閱。四是人代會選擇幾件優質意見建議依法審議決定。要重視人大自身產生具備綜合性、全局性的意見建議，著力突出人大代表主體，選擇代表在會議期間提出的重要議案和意見建議，作為重大事項，經全體代表討論表決后，交“一府兩院”落實辦理。總之，通過不斷探索，做好現有討論決定重大事項工作，應當是履行決定權的重要內容。

思考之三，圍繞黨委重大決策部署和重要工作措施，探索由人大對相關重要內容依法作出決定，變黨的意圖為全體人民的意志。中國共產黨的領導是堅強有力和長期永久的，黨領導人民實現中國夢的各項方針政策、決策部署和主張，代表了全體人民的意志，把黨委的一些重要和較長時間內實施的方針、政策、規定，由人大及其常委會經過法定程序，變成具有法定性決議決定，成為每個公民的意志，促進黨的領導與人民意志的密切融合。一是可以將黨在一定時期內的有關經濟社會文化教育等事業發展政策主張和要求，由人大討論后作出決定，使其具有廣泛性和法定效力，在轄區內人人遵照執行。如每屆黨委工作報告中有關發展的目標任務、戰略舉措等。二是對黨委的一些階段性重點工作，如工業強省、基礎設施建設、促進民營經濟發展、精準扶貧精準脫貧等，權力機關要積極回應。通過聽取審議政府工作匯報報告，討論后以人大決議的形式，對全體公民提出認真貫徹執行、自覺落實的要求，全力推動重點工作落實，不斷提升和放大黨委決策部署的法定效應，促進黨的領導與人民意志的統一。

（作者系甘肅省人大常委會研究室主任）