試論票決制在人大監督中的作用及應用

張天科

從近年來地方各級人大監督工作的實踐和應用情況看，票決制作為一種新生事物尚在不斷完善之中，具體操作過程仍存在一些困難和問題，仍需要在人大監督工作實踐中進一步改進和加強，切實增強實際效果。

近年來，票決制作為地方人大積極探索實踐的、旨在提高人大常委會審議質量、強化人大監督權威的一種有效措施，已經被地方人大常委會在人大監督實踐中廣泛采用和運用。實踐證明，這種以票決方式進行議事決策和監督“一府兩院”工作的形式，強化了人大監督職能，增強了人大監督的剛性，激發了人大工作的活力，提高了人大議事決策的水平。但從近幾年工作實踐看，筆者認為，人大常委會票決制度還有不盡完善的地方，工作還需進一步加強，方式有待進一步改進。

一、票決制在人大監督工作的實踐和應用

過去，由于現行法律制度不完善，監督機制不完備，地方人大及其常委會無論是議事決策，還是審議監督“一府兩院”工作，普遍缺少績效評價和考核測評機制，會議決策“舉手了之”、審議監督“一審了之”、審議意見“一轉了之”，辦理結果沒有下文，人大聽審“一府兩院”工作報告在一些地方流于形式，工作監督沒有效果，權力機關被人戲稱為“橡皮圖章”、不起作用，致使人大工作缺乏內在動力，監督對象沒有壓力，在一定程度上影響和制約了人大監督職能的有效發揮，不利于推進民主法制建設的進程。為了從根上改變這一不良現狀，強化人大審議監督職能，增強人大監督權威，近年來，一些地方人大以貫徹監督法為契機，大膽創新實踐，逐步對聽取和審議的“一府兩院”專項工作報告進行票決。這種以票決方式監督“一府兩院”工作的方式，實質上就是由人大常委會組成人員采用無記名投票表決的方式，按照滿意、基本滿意、不滿意三個等次，對“一府兩院”的工作進行滿意度測評。從目前地方人大實施票決測評的應用效果看，指向比較明確，內容形式合法，操作程序規范，社會反響較好。

二、票決制在人大監督的地位和作用

雖然現行的法律、法規對人大議事決策實行票決制度，沒有明確而具體的規定，但從地方人大工作實踐及情況看，票決制對于加強和改進人大工作、增強監督工作實效具有重要意義和作用。

票決制是對人大表決制度的完善。以往在人大日常工作中，無論是在人代會和常委會上審議通過工作報告，還是依法進行人事任免、作出決議決定，都一直采用舉手表決的方式。舉手表決這一方式雖然簡單易行，人們也已習以為常、司空見慣。然而人大及其常委會通過的所有決議、決定一律采用“舉手表決”的方法，并不見得多么科學合理，而且舉手表決“一致通過”的結果不能令人信服。目前，地方各級人大聽審“一府兩院”工作報告采取無記名投票表決的方式，正好彌補了“舉手表決”的先天不足，豐富了人大表決模式，使表決結果的準確性大大提高，從而更加科學合理、更有實效性，無疑是對現行的人大表決制度的一種補充和完善。

票決制使人大決策更科學、公正。長期以來，各級人大及其常委會議事決策的標準要求不高，特別是聽審“一府兩院”工作報告、評價其工作成效如何，缺少一個科學公正、公開透明的民主測評體系，致使人大審議決策的質量水平大打折扣。而把票決制引入審議過程，實行“議”“決”分離，一方面可以有效地“量化”對“一府兩院”工作的評價，使常委會對“一府兩院”的報告有了一項硬性的評價標準，評價測評有理有據、真實可靠，防止人大監督流于形式，避免審議監督的盲目性和隨意性。另一方面更能體現地方權力機關集體意志，彰顯人大民主決策的形式，摒棄了舉手表決“一致通過”式的弊端，提高了人大常委會的審議質量和決策水平，使人大及其常委會議事決策更加科學、公正、有效，對“一府兩院” 落實辦理結果的評價會更趨客觀公正。

票決制強化了監督的剛性。實行票決制度，以無記名投票方式對“一府兩院”專項工作報告進行表決，“一人一票”，可以消除舉手表決的顧慮，解決“情面舉手”問題，使過去那種認為人大常委會會議是講形式、走過場、消極應付的狀況得以改變，使人大的監督權威得以體現。而且一經票決，結果不可改變，凸顯人大審議監督的剛性約束，進一步強化了人大監督的實效，有助于督促“一府兩院”扎實做好工作，自覺接受人大的監督，從而推動依法行政、公正司法。

票決制增強了常委會組成人員的履職熱情。以前舉手表決并不能準確反映和真實表達常委會組成人員的意見，甚至在許多人大常委會委員看來，人大議事決策、審議“一府兩院”專項工作報告，只是例行公事，走走過場，導致一些委員參與人大審議決策的熱情不高，懶得說話，也不愿發言，在一定程度上影響了履職積極性。但實行票決制后，要求參加會議的人大代表和常委會組成人員以客觀公正的態度準確反映、表達自己的意見，并現場對“一府兩院”專項工作報告進行滿意度測評，使常委會委員的意見可以通過投票議決反映出來，每一次表決都有分量、有力度，很好地調動了大家的積極性，促進了作用發揮。

票決制推動了“一府兩院”工作。過去由于人大議事決策和聽審“一府兩院”工作報告不進行票決測評，致使人大審議監督缺乏剛性制約，引不起“一府兩院”及有關部門的高度重視。人大審議的建議意見或是沒人聽，或是聽了不帶回，或是帶回不管用。引入票決制后，情況變得完全不一樣，票決結果的不確定性，能產生一種無形壓力，從而進一步提高“一府兩院”及有關部門對監督工作的重視程度，認真落實人大及其常委會作出的決議決定和審議意見，把各方面的工作做得更好。這樣才好向人大有所“交代”；要不然，就過不了民主測評這一關。

三、應進一步改進和加強票決制在人大監督工作實踐中的應用

從法理和實踐角度看，票決制是在依法治國和推進民主政治建設的新形勢下地方人大為貫徹實施監督法，加強人大監督工作、強化監督職能的一個重要措施。但從近年來地方各級人大監督工作的實踐和應用情況看，票決制作為一種新生事物尚在不斷完善之中，具體操作過程仍存在一些困難和問題，仍需要在人大監督工作實踐中進一步改進和加強，切實增強實際效果。

一是要完善審議票決監督機制。目前，關鍵是要依照地方組織法和監督法等相關法律原則，準確把握票決測評的界限，完善地方各級人大常委會對“一府兩院”工作報告實行審議票決的監督工作機制，修訂完善《人大常委會議事規則》《人大常委會人事任免辦法》《人大常委會審議決定重大事項和審議意見的落實辦法》《人大常委會對“一府兩院”工作專項評議辦法》《代表議案建議意見處理辦法》等，對常委會審議表決的事項、方式、步驟和辦法作出統一而明確的規定，加大審議票決力度，以增強票決制度的法定性和權威性。

二是要擴大票決應用范圍。當前地方人大票決應用的范圍較窄，多針對“一府兩院”工作報告進行滿意度票決測評，作用發揮并不十分理想。時下各級人大在對“一府兩院”專項報告實行滿意度票決測評工作認真總結分析的基礎上，可將票決制的應用范圍向代表議案建議辦理、重大事項決策等方面滲透，向專項工作評議、代表述職、干部履職測評、審議意見反饋處理、鎮街人大工作考評等多個方面、多項工作擴展，從而使票決制度能夠在更大程度更大范圍得到有效運用，在人大監督工作中的剛性作用進一步發揮，不斷提高人大法律監督和工作監督效率。

三是要進一步規范票決程序。實行票決制度具有很強的程序性、政治性，因此，必須對票決的程序、內容和方法認真加以規范。首先，明確票決主體和對象。由于票決是人大常委會審議表決的一種方式，參與主體應是人大常委會組成人員，列席會議的人大代表可以在審議時發表自己的意見，但表決時不應參加。同時，由于票決針對的主要是“一府兩院”的相關工作，票決的對象自然應是“一府兩院”及其有關部門。其次，票決票的設計內容和標準要統一。目前，一些地方所采取的票決測評與評價標準不一，有的簡單套用黨委組織、紀檢部門干部述職述廉的內容模式和測評標準，設計的票決表很不規范；有的地方以是否“滿意”為標準，有的地方以是否“稱職”為標準；還有的地方按照“優秀、良好、一般、差”來進行評價。因此票決票等次設定、表格內容的設計一定要科學合理，測評的標準模式要統一，方法要準確，能量化的盡量量化。通常情況下，人大常委會對其任命擔任相關職務人員的評價，應當以是否能夠勝任所擔任職務、是否依法履行崗位職責為標準，有別于社會公眾的滿意度評價和組織、紀檢部門對干部的對比性考核評價，應當按照是否“稱職”對評議對象作出客觀評價。而對“一府兩院”及其組成部門的工作評價，則應從綜合考量其工作成效、質量高低的角度，以工作好與不好或是否“滿意”為標準來評價。再次，票決要客觀公正，公開透明。投票表決時，常委會組成人員要以嚴肅認真、實事求是、客觀公正的態度，在調查和審議的基礎上，重點要圍繞“一府兩院”工作態度是否端正、措施是否有力、效果是否明顯等三個方面作出客觀評價，并當場寫票計票、公布投票結果，確保滿意度測評恰當合理、公開透明，切忌憑自我感覺和個人情緒劃定等次，造成負面影響。

四是票決測評要彰顯剛性。既然是票決測評，就應突出人大特色，彰顯監督剛性，不能一味地追求所謂的“一致通過”或“高票通過”，應允許有反對票，甚至“不過半”或“不通過”。對出現“不過半”或“不通過”的情況，事先應設定預案，測評不滿意的，要通過文件的形式，責令承辦單位在下次常委會會議或適當時間再報告，再審議，再測評。對再次票決測評仍不過關、性質較為嚴重的問題，應將其確定為下年度監督工作的重點部門和重要議題，列入監督計劃，加大監督力度，跟蹤監督。或通過依法進行詢問、提出質詢案等，謀求相關問題得到徹底解決。

五是票決結果須得到有效運用。人大無論開展哪種類型、哪種方式的民主測評與票決制度，都要始終自覺堅持和依靠黨的領導，精心設計、精心組織、精心處理民主測評結果，及時向黨委及其相關部門反映，實現資源信息共享共用，以便黨委在對部門績效考核、干部考察工作中參考運用，促進成果轉化。同時應利用網絡媒體、會議紀要、情況反映、向代表通報、對外公開等多種途徑和方式，及時將票決測評結果提交“一府兩院”主要負責人，并以適當方式向測評對象反饋測評結果。在此基礎上探索把表決得票情況和測評結果寫進審議意見等形式，督促政府及相關部門進一步加大整改力度，確保票決測評不走過場、不搞形式，真正取得監督實效。

（作者單位：陜西省寶雞市金臺區人大常委會）