任后監(jiān)督：提升人大任免和監(jiān)督質(zhì)量的有效舉措

人事任免權(quán)是憲法和法律賦予人大的一項重要職權(quán)，但長期以來，人大在人事任免權(quán)行使中存在“重任命輕監(jiān)督”，甚至“只任命不監(jiān)督”現(xiàn)象。為切實履行人大的人事任免權(quán)，江蘇省啟東市人大常委會重視加強對人大任命干部的任后監(jiān)督，探索開展對人大任命的“一府兩院”工作人員履職情況的監(jiān)督，通過聽取和審議人大任命干部履職情況報告，把人大的人事任免與審議監(jiān)督、法律監(jiān)督與工作監(jiān)督、對工作的監(jiān)督與對人的監(jiān)督有機結(jié)合起來，有效強化了對人大任命干部的任后監(jiān)督環(huán)節(jié)，提升了人大依法任免和監(jiān)督的質(zhì)量和水平。

法理依據(jù)和現(xiàn)實意義

人大開展任命干部履職情況監(jiān)督，指的是人大常委會選舉和任命的“一府兩院”工作人員，向人大常委會報告任職以來貫徹法律法規(guī)、履行崗位職責(zé)、執(zhí)行人大決定決議、廉政自律等有關(guān)情況，人大常委會對其進行審議并開展?jié)M意度測評，針對存在問題，提出審議意見，并督促整改落實。人大開展任命干部履職情況監(jiān)督，是憲法和法律賦予人大常委會的一項重要職權(quán)，有利于加強對人大任命干部的任后監(jiān)督，增強任命干部認真履職的責(zé)任感和自覺性。

人大要從實質(zhì)上實現(xiàn)憲法和法律賦予的人事任免權(quán)，離不開監(jiān)督權(quán)的行使。監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)都是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的重要職權(quán)。憲法和地方組織法規(guī)定，人民通過各級人民代表大會行使管理國家事務(wù)的權(quán)力；地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機關(guān)，同級“一府兩院”由它產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督。監(jiān)督法規(guī)定：“各級人民代表大會常務(wù)委員會對本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實行監(jiān)督，促進依法行政、公正司法。”人大對其任命的國家機關(guān)工作人員進行監(jiān)督具有民主理論上和法律上的支持，正所謂“誰任命，誰監(jiān)督”，人大監(jiān)督自己任免的干部天經(jīng)地義。目前，地方人大在人事任免上主要采取“黨委推薦、提請人提名、人大任免”的基本模式，但人大要正確進行審議和表決任免，必須重視完善“任前考察—任后監(jiān)督”的任免程序和環(huán)節(jié)，從而保證常委會組成人員知情權(quán)和選擇權(quán)的實現(xiàn)，保證按照人民意志而不是單純服從黨委意志去任免干部。近年來，許多地方人大通過座談會、民意測驗、專項調(diào)查等形式，加強了對擬任人員的任前考察，但相比人大的任前考察和任命權(quán)，人大的任后監(jiān)督和免職權(quán)一直被忽視，一般是黨委組織部門承擔(dān)任后的考核任務(wù)，只要黨委不提出免職意見，人大不會主動對其任命的官員進行免職。由于人大對地方國家機關(guān)工作人員任命后的監(jiān)督一直缺乏有效手段，導(dǎo)致被任命人員對人民、對人大負責(zé)并接受監(jiān)督的意識淡化，人大任免權(quán)的行使變成了“走走形式”“履行一下手續(xù)”。通過聽取和審議任命干部履職情況報告，對履職報告對象進行全面考量和評議，完善了人事任免程序，改變了過去“重任命輕監(jiān)督”“只任命不監(jiān)督”的現(xiàn)象，豐富了國家權(quán)力機關(guān)依法履行職能的內(nèi)容和手段，提升了人大依法任免和監(jiān)督的質(zhì)量和水平。

人大開展任命干部履職情況監(jiān)督，其前身是述職評議，它是述職評議的傳承、發(fā)展和完善。2006年8月出臺的監(jiān)督法，沒有將述職評議納入監(jiān)督的形式，因此人們認為“監(jiān)督法叫停了述職評議”[1]。但是，時任全國人大法律委員會主任委員的王維澄在對監(jiān)督法（草案）作說明時就提到：“實踐證明，各地的述職評議對于促進國家機關(guān)依法行政、公正司法，已取得較好的效果。考慮從總體上看，各地述職評議工作仍處于探索、完善的過程中，因此，監(jiān)督法（草案）對述職評議未作規(guī)定。”他認為，“各級人大仍要繼續(xù)對述職評議進行探索和完善，在條件成熟時再上升為法律。”[2]這就是說，監(jiān)督法在確認已有共識的做法的同時，并沒有“一刀切”地否定其他尚未達成共識和正在探索過程中的做法。那種認為缺乏監(jiān)督法的規(guī)定的監(jiān)督實踐都是于法無據(jù)的，或者必須經(jīng)由監(jiān)督法來正式授權(quán)才能實施監(jiān)督的觀點是不正確的[3]。監(jiān)督法不是人大監(jiān)督制度的終點，它沒有限縮人大監(jiān)督的范圍、形式，或者否定地方各級人大的積極實踐。述職評議及其他尚處于探索階段的監(jiān)督形式，絕不是被“叫停”，而是需要繼續(xù)完善和發(fā)展。聽取和審議任命干部履職情況報告，就是對述職評議的繼承、發(fā)展和完善。

探索與實踐

為加強對人大任命干部的任后監(jiān)督，2015年7月以來，啟東市人大常委會先后組織安排市衛(wèi)生與計劃生育委員會主任、人力資源和社會保障局局長等17名人大任命的“一府兩院”工作人員分三次在人大常委會會議上報告履職情況，并進行審議和滿意度測評。開展任命干部履職情況監(jiān)督，進一步強化了履職報告對象的人大意識、公仆意識和法治意識，增強了為民履職行權(quán)的責(zé)任感和使命感。同時，這一監(jiān)督創(chuàng)新舉措，充分運用人大監(jiān)督方式的“組合拳”，議而有決、決而有行、行而有果，推動了許多社會關(guān)注、群眾關(guān)心的問題得到較好解決，大大提升了人大的權(quán)威和社會影響力，收到了良好的工作效果和社會效應(yīng)。

一是建立制度規(guī)范。人大工作政治性、法律性、程序性很強，制度建設(shè)至關(guān)重要。2015年7月，啟東市人大常委會在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定出臺了《啟東市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于市人大常委會任命的“一府兩院”工作人員報告履職情況的暫行辦法》，《辦法》對履職報告的對象、內(nèi)容、程序和方法、結(jié)果的運用等方面作出了明確的規(guī)定。規(guī)定人大常委會任命人員，即市人民政府組成部門負責(zé)人，市人民法院副院長、審判委員會委員，市人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員等，任期內(nèi)至少要向本級人大常委會報告一次履職情況。報告內(nèi)容包括：貫徹黨的路線、方針、政策情況；執(zhí)行國家憲法、法律和依法行政、公正司法的情況；履行崗位職責(zé)，完成工作任務(wù)，勤政廉政的情況；貫徹執(zhí)行市人民代表大會及其常委會的決議、決定的情況；辦理人大代表議案和建議、批評、意見的情況；市人大常委會要求報告的其他事項。

二是廣泛調(diào)查研究。市人大常委會主任會議年初研究確定報告履職情況年度計劃安排，以及履職報告工作實施方案，并由市人大常委會人事代表工作委員會在人大常委會會議召開一個月前書面通知報告履職人員單位及本人。履職報告人員按照報告內(nèi)容的規(guī)定，在本部門及所屬單位聽取干部、群眾的意見，認真撰寫履職報告，并在市人大常委會會議召開七天前送達市人大常委會辦公室。履職報告前，市人大常委會相關(guān)委室組成專門工作小組，到履職報告對象所在單位、所屬部門以及服務(wù)對象中采取個別談話、召開座談會、民主測評、在報告履職對象的單位醒目位置張貼告知等方式聽取意見，全面了解履職報告對象的履職情況，形成客觀、公正的履職調(diào)查考察報告，為常委會審議做好準(zhǔn)備。

三是增強審議實效。會上，履職報告對象逐一就任職以來履職情況進行報告，考察調(diào)查小組提供書面履職調(diào)查報告。市人大常委會組成人員和部分市人大代表分組審議履職人員的履職報告。之后，市人大常委會組成人員對履職報告對象進行滿意度測評，并當(dāng)場公布測評結(jié)果。滿意度測評，設(shè)滿意、基本滿意、不滿意三個檔次：滿意票和基本滿意票超過80%（含80%）為滿意；滿意和基本滿意票超過60%（含60%）為基本滿意；滿意和基本滿意票低于60%為不滿意。

四是強化跟蹤監(jiān)督。會后，市人大常委會相關(guān)委室根據(jù)履職報告和審議情況，歸納整理形成書面審議意見，經(jīng)主任會議同意后連同測評結(jié)果反饋給本人和“一府兩院”主要領(lǐng)導(dǎo)，同時報送市委及紀檢、組織部門。履職報告人員在接到審議意見一個月內(nèi)，向市人大常委會提交書面整改方案，六個月內(nèi)提交書面整改情況報告。市人大常委會相關(guān)委室負責(zé)跟蹤檢查整改工作，并將檢查情況向主任會議報告。對履職測評不滿意的人員，市人大常委會建議市委或有關(guān)單位對其誡勉談話，并要再行向人大常委會報告履職情況；對發(fā)現(xiàn)有嚴重問題的，建議市有關(guān)部門調(diào)查處理。

問題與思考

開展任命干部履職情況監(jiān)督，把人大的任免和監(jiān)督結(jié)合起來，把對工作的監(jiān)督和對人的監(jiān)督有機統(tǒng)一起來，把人大常委會監(jiān)督、人大代表監(jiān)督和公眾監(jiān)督融為一體，推進了人大程序性監(jiān)督和實質(zhì)性監(jiān)督的融合，有利于提高人大監(jiān)督剛性和實效，有利于人大任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)的充分發(fā)揮。但在開展任命干部履職情況監(jiān)督的具體實踐中，我們感到還存在對象不明確、主體不統(tǒng)一、程序不規(guī)范、實效不明顯等問題，需要進一步探索實踐和積累經(jīng)驗，不斷提升開展任命干部履職情況監(jiān)督的規(guī)范化和實效性水平。

一要明確履職情況監(jiān)督的對象和主體。由于現(xiàn)行法律對人大聽取和審議任命干部履職情況報告沒有作出明確、具體的規(guī)定，各地人大常委會對履職報告監(jiān)督的對象和主體也各不相同。在履職情況監(jiān)督的對象上，有些是人大選舉產(chǎn)生的干部，有些是人大常委會任命的政府組成部門負責(zé)人和“兩院”負責(zé)人。在履職情況監(jiān)督的主體上，主要有人民代表大會和人大常委會。地方各級人大及其常委會，應(yīng)根據(jù)憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，對履職報告監(jiān)督的對象和主體作出明確規(guī)定。由本級人大選舉和人大常委會任命的國家機關(guān)工作人員，包括人大常委會組成人員、政府正副職、政府組成部門負責(zé)人、“兩院”正副職等，每年應(yīng)向人大常委會書面報告履職情況，在一屆內(nèi)要在人民代表大會會議或人大常委會會議上報告一次履職情況[4]。目前，啟東市人大還沒有將本級人大選舉產(chǎn)生的人大常委會組成人員、政府正副職、“兩院”正職納入履職情況監(jiān)督對象。鑒于人民代表大會會議會期較短、內(nèi)容較多的實際情況，依據(jù)人大常委會是人民代表大會的常設(shè)機關(guān)，在人民代表大會閉會期間行使國家權(quán)力的法律規(guī)定，本級人大選舉和人大常委會任命的“一府兩院”工作人員，都可以在人大常委會會議上報告履職情況。履職情況監(jiān)督的主體應(yīng)是人大常委會。但人大常委會開展履職情況監(jiān)督，要廣泛發(fā)動人大代表和基層群眾參與，充分聽取人大代表和公眾意見，人大常委會聽取和審議履職報告情況應(yīng)向人民代表大會會議報告。

二要規(guī)范履職情況監(jiān)督的內(nèi)容和程序。履職報告不同于一般的專項工作報告，其內(nèi)容要突出接受人大監(jiān)督的情況，既包括貫徹執(zhí)行憲法、法律法規(guī)和本級人大及其常委會的決定、決議、審議意見的情況，又包括辦理人大代表議案、建議、批評、意見的情況。要突出個體職責(zé)的履行，既包括履行法定職責(zé)的情況，又包括干部隊伍建設(shè)和個人廉潔從政的情況。要突出問題導(dǎo)向，充分反映公眾呼聲，回應(yīng)社會關(guān)切。目前，履職報告評功擺好居多，查擺存在問題輕描淡寫，提出意見建議針對性和可操作性不強。要嚴格規(guī)范履職報告內(nèi)容，按照“工作成績—存在問題—整改措施”“三三三”格式撰寫履職報告，在總結(jié)履職成績的同時，深入查擺和分析履職中存在的問題，針對問題提出整改辦法和措施。

構(gòu)建履職情況監(jiān)督的規(guī)范化程序。民主議事需要程序“護航”。目前，在履職情況監(jiān)督的程序上，各地的做法不盡相同。有的地方采取書面報告的方式，有的采取調(diào)研、座談、報告等方式；有的地方聽取履職情況報告后進行滿意度測評，有的不進行滿意度測評；有的地方作出了審議意見并要求整改，有的一聽了事，不作任何要求。人大常委會的監(jiān)督是將一種政治壓力轉(zhuǎn)化為法律程序的監(jiān)督，其實效的達成取決于監(jiān)督的每個步驟都有明確的法律意義，所以程序設(shè)計的基本框架就是“啟動—研究（審議）—處理（決議、決定）—反饋（后續(xù)跟蹤）”[5]。開展履職情況監(jiān)督，也要建立“準(zhǔn)備—調(diào)查—審議—處置—反饋”等前后相續(xù)的完整的程序鏈條，明確每一個環(huán)節(jié)的操作規(guī)程，推進履職監(jiān)督活動從啟動到終結(jié)有序有效運行。

三要廣泛發(fā)動人大代表和公眾參與。人大監(jiān)督議事，重要的是過程的開放，以及公眾的廣泛參與。聽取履職情況報告前，要深入開展調(diào)查研究，把召開座談會、發(fā)放問卷、個別走訪作為調(diào)查考察的規(guī)定動作，廣泛發(fā)動組織常委會組成人員、本選區(qū)的各級人大代表、有關(guān)專家、部門服務(wù)對象和社會公眾參加調(diào)查和提出意見，同時，充分聽取本級黨政領(lǐng)導(dǎo)、機關(guān)作風(fēng)建設(shè)考核部門、上級主管部門等方面的意見建議。另外，還可以委托統(tǒng)計部門等專業(yè)機構(gòu)，針對履職報告對象提前作滿意度民意調(diào)查。聽取和審議履職情況報告時，邀請部分人大代表和公眾代表旁聽會議和參加討論。唯有這樣，才能防止履職報告“摻水分”，為履職報告對象“把準(zhǔn)脈”，避免履職監(jiān)督活動走過場，才能使審議監(jiān)督充分體現(xiàn)各方意見和呼聲。

要堅持過程和結(jié)果公開透明。人大信息公開具有提供信息、增強實力、防止怠惰、提升信心、公民教育、示范引領(lǐng)等諸多功能[6]。為提升監(jiān)督成效和監(jiān)督活動的社會影響力，要加大履職情況監(jiān)督的公開程度。在聽取履職報告前，通過開辟電視欄目、在媒體公布履職報告對象和反映意見電話、在履職報告對象單位張貼告知等方式，面向全社會征求意見和建議。對履職報告對象的滿意度測評，當(dāng)場公布測評結(jié)果。履職情況報告和常委會調(diào)查考察報告、審議意見等，要在人大網(wǎng)站和新聞媒體上公開，實現(xiàn)人大監(jiān)督與輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)督的有機結(jié)合。

四要加強審議監(jiān)督意見的整改落實。推進工作、解決問題是履職情況監(jiān)督的根本目的，履職情況監(jiān)督的成效要以存在問題得到整改落實作為檢驗標(biāo)準(zhǔn)。要創(chuàng)新程序設(shè)計，加強跟蹤問效，推進審議監(jiān)督意見的整改和落實。一是將征求意見和獻計獻策結(jié)合起來。在聽取人大代表和基層群眾意見時，要求他們不僅要反映問題，而且就如何解決問題提出相應(yīng)的建議和方案，為問題整改想辦法、出點子。二是將代表調(diào)查與當(dāng)場詢問結(jié)合起來。履職報告會議上，專門安排人大代表和人大常委會組成人員，就相關(guān)問題的處理和整改向履職報告對象詢問。通過詢問互動，增進相互之間的理解和支持，推動人大代表和群眾關(guān)注問題的解決。三是將問題反饋和督查整改結(jié)合起來。會前，調(diào)查組到履職報告對象單位調(diào)查考察時，要將人大代表和基層群眾的意見建議直接向履職報告對象反饋，聽取整改辦法和意見。會后，履職報告對象接到審議意見后要及時向市人大常委會提出書面整改方案，明確整改要求、整改措施和整改時限。人大常委會要專門安排督查組，專項檢查審議意見的整改落實情況。

要重視履職情況監(jiān)督結(jié)果的運用。人大行使監(jiān)督職權(quán)，不僅要有評議權(quán)，更要有處置權(quán)，即監(jiān)督者對被監(jiān)督者進行處理的權(quán)力[7]。加強履職情況監(jiān)督結(jié)果的處置和運用，是提升人大監(jiān)督剛性和實效的重要手段。要及時向黨委及黨的紀檢、組織部門反映履職監(jiān)督結(jié)果，以便黨委在干部考核獎懲、提拔使用中得到體現(xiàn)。對于人大代表和群眾反映強烈的問題，人大應(yīng)將其確定為監(jiān)督工作的重點部門和重要議題，列入監(jiān)督計劃，促使相關(guān)問題得到解決。對不認真接受監(jiān)督、群眾意見較大的，或者對審議監(jiān)督意見落實不力的，人大要依法對履職報告對象采取質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職等一些監(jiān)督手段進行后續(xù)監(jiān)督，以維護履職情況監(jiān)督的嚴肅性和權(quán)威性。

注釋：

[1]臧必飛：《〈監(jiān)督法〉叫停述職評議》，載《人大建設(shè)》2007年第1期。

[2]蘭海：《〈監(jiān)督法〉為什么沒有規(guī)定述職評議》，載《人大建設(shè)》2007年第1期。

[3][5]秦前紅、孫瑩、黃明濤著：《地方人大監(jiān)督權(quán)》，法律出版社2013年版，第132、130頁。

[4]楊興華：《加強人大任命干部履職情況監(jiān)督的思考》，載《公民導(dǎo)刊》2015年第10期。

[6]潘國紅：《信息公開：讓人大權(quán)力在陽光下運行》，載《人大研究》2013年第12期。

[7]郭林山：《工作評議應(yīng)堅持“四個結(jié)合”》，載《人民代表報》2016年1月21日。

（作者系江蘇省啟東市人大常委會副主任）