對南通市老年教育地方立法的調查和建議

□南通市老年大學　王建明

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對南通市老年教育地方立法的調查和建議

□南通市老年大學王建明

2015年3月15日，全國人大十二屆三次會議對《立法法》進行修訂，規定設區的市獲得地方立法權。7月31日，江蘇省人大常委會第十二屆十七次會議通過了《江蘇省人民代表大會常務委員會關于確定常州、南通、鹽城、揚州、鎮江、泰州市人民代表大會及其常務委員會開始制定地方性法規的時間的決定》。自7 月31日起，南通市正式獲得了地方立法權。

前不久，筆者對南通市老年教育的情況進行了調查，感到老年教育地方立法刻不容緩，建議將《南通市老年教育條例》的制定列為南通市人大常委會的一項立法工作，盡快實施。

一、南通市人口老齡化和老年教育的基本情況

1982年全國第三次人口普查結果顯示，南通市60歲及以上人口為76.4萬人，占10.4%，比全國早17年、比江蘇全省早4年進入老齡化社會。此后，南通老年人口的比重一直以快速而強勁的態勢向前發展。至2000年全國第五次人口普查，60歲及以上人口占同期總人口的17.42%。2010年已占同期總人口的23.46%。2014年，南通市60歲及以上人口191.68萬人，占比26.27%。32年間，60歲及以上人口增加了115.28萬人，平均每年增加3.6萬人；占同期總人口的比重平均每年提高0.5個百分點。人類生命的延長是構成人口老齡化的重要條件之一。長壽現象規模化、區域化已成為南通市的一大特點。南通成為 “世界長壽之都”。五個縣（市）中，如皋、如東、啟東成為“中國長壽之鄉”，如皋還是“世界長壽鄉”。2014年末，南通市有百歲老人915人，居全省各市之首。現在，南通市正向深度老齡化階段邁進。

人口老齡化促進了該市老年教育的發展，南通市委、市政府于1986年批準成立南通市老年大學。隨后各縣（市）、區也相繼建立老年大學。到2015年8月，南通市共有老年(老干部)大學10所，校舍面積達1.8萬余平方米，社區、鄉鎮一級的老年學校21所，共有學員近2.2萬名。一大批老年人學有所成，市和各縣（市）、區老年大學累計畢業學員10萬人(次)。但老年教育的發展與人口老齡化的發展仍不相適應：一是學校規模小，不能滿足老年人的上學需求。該市“十二五”老齡事業發展規劃主要發展目標之一是“參加各類老年教育機構學習的老年人達到老年人口10%以上”。但到“十二五”末，全市老年教育的覆蓋人數約2萬人,還不到老年人口的1%，與全國要求老年人口入學率達到3%的要求相距甚遠。即使是市區，老年人口入學率也僅達到4.5%。全市許多老年大學在入學報名時，出現了老年人凌晨4點多到校排隊的現象。

目前該市老年教育存在的主要問題可以概括為少“四力”：一是各級、各地的領導部門對老年教育重視不夠，無總體規劃、無具體部署，使老年教育的發展缺乏動力；二是各縣（市、區）沒有統一的主管部門，對老年教育的發展缺乏合力；三是老年大學沒有固定的辦學經費來源，不少學校是要一點得一點，發展老年教育缺少財力；四是老年大學普遍存在學校規模小，辦學條件差，教學設施陳舊等問題，不能滿足老年人渴望入學的需求，學校擴容缺乏實力。

二、老年教育地方立法的必要性和可行性

（一）老年教育地方立法的必要性

老年教育是實現“積極老齡化”的一項重要舉措，在“積極老齡化”的全新戰略指引下，老年教育在終身教育體系中的定位更為突出。

地方立法是保障老年教育健康發展的剛性措施。“積極老齡化”戰略需要公正平等的老年人權益保障體系,這就需要國家與地方迅速建立健全一個與之配套的完善法律法規體系，以確保法律服務渠道更加通暢、法定權益得到切實維護。老年教育作為“積極老齡化”戰略的重要組成部分，理應堅持均等服務，從維護社會公平和正義的高度，推動老年教育基本公共服務均等化，合理分配社會老年教育資源，提高老年人老年教育社會福利水平，確保老年人共享經濟社會發展成果。由于我國的老年教育法律體系建設滯后，在老年教育迅猛發展的今天，可以先行通過地方立法來彌補。

目前，我國在老年教育立法上存在的主要問題包括：一是老年教育法律未形成體系。國家法律中有關老年教育的法律條款總體上是缺位、缺失或沒有系統、沒有配套的。二是《老年人權益保障法》對老年教育缺乏實際操作條款。如該法第七十條強調：老年人有繼續受教育的權利。國家發展老年教育，把老年教育納入終身教育體系，鼓勵社會辦好各類老年學校。各級人民政府對老年教育應當加強領導，統一規劃，加大投入。雖然確定了“老有所學”“老年教育”“老年學校”，但對老年教育沒有相應的操作條款和違法罰則，即使地方上的老年教育辦得差，也無法追究。三是《教育法》對老年教育沒有明確法治規范。如第四十一條明確：國家鼓勵學校及其他教育機構、社會組織采取措施，為公民接受終身教育創造條件。但沒有直接規定老年教育的條款，沒有明確老年教育屬于成人教育和終身教育，因此客觀上造成了老年教育沒有專門的法律措施保護。老年學校自行對號入座，稱自己屬于成人教育，只是自我理解，不能成為老年教育依法執教的依據。

立法是保障老年教育健康發展的根本措施。鑒于我國老年教育法制建設步伐遠遠落后于日新月異、迅速向前的地方老年教育發展現狀，國家沒有專門立法，完全可以借地方已有立法權的重要契機，通過地方立法來逐步解決這個問題。

（二）老年教育地方立法的可行性

從立法依據來看，《立法法》第七十二條規定：“設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。”我們的解讀是：一是應對人口老齡化是城市管理的重要內容，符合“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”；二是“根據本市的具體情況和實際需要”，南通這個超老齡化城市確有制定老年教育條例的需要；三是老年教育立法與憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不相抵觸；四是“法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。”可法律對地方老年教育能否立法、如何立法并沒有規定。

從立法可能來看，我國第一部老年教育法規《天津市老年人教育條例》于2002 年7月18日經天津市人大常委會通過，當年9月1日起實施。《徐州市老年教育條例》于2007年6月28日由徐州市人大常委會制定，當年10 月1日起施行。從徐州看南通，該市制定老年教育條例也應該是有可能的。為此建議南通市人大常委會將老年教育列入立法計劃，通過立法促進全市老年教育地進一步發展，使南通這張教育名片煥發出更加絢麗的光彩。

三、南通市老年教育地方立法有關內容的建議

（一）規范標題擬為《南通市老年教育條例》。

（二）正文內容必須寫明因由、條規、施行說明三部分。

1、條例的因由。正文的開頭寫明制定和發布條例的法律依據（《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國老年人權益保障法》《江蘇省老年人權益保障條例》等有關法律、法規），交代制定本條例的原因、目的（適應老齡化社會的發展要求，保障老年人繼續受教育的權利，促進老年人教育事業的發展，完善終身教育體系），說明條例所涉及對象（老年教育、老年教育機構）的有關范圍。

2、條例的條規。這是條例的主體部分，要有“條”有“例”，內容長短視具體內容而定。“條”是從正面闡述條例的條文，講明“做什么，不該做什么。”“例”是從反面加以說明，即做不到怎么處理。結構順序是前“條”后“例”。以“條”為主，以“例”為補充。“條”的“做什么”和“不該做什么”可以糅合在一起寫。而“例”則必須單獨列出。《南通市老年教育條例》的“條”要講明老年教育的主管部門、協調服務部門和其他相關部門；講明老年教育中各級政府的職責、對媒體的要求；講明設立老年教育機構應當具備的條件，申請辦學許可、登記和變更、注銷的程序及相關部門；講明對老年教育機構的優惠政策；講明老年教育經費的來源與管理；講明老年教育機構享有的權利和履行的義務；講明對老年教育機構評價和教學評估，對老年教育機構和老年教育工作者表彰、獎勵的要求。《南通市老年教育條例》的“例” 要講明老年教育機構、老年教育場所不得變更用途；講明對違反條例，未經批準擅自舉辦老年教育機構及違反條例其他規定的事項如何依法處理。

3、施行說明部分。明確實施條例的具體要求和注意事項，包括條例的生效時間、解釋、修改與廢止的權限，適用的其他范圍等。