地方財(cái)政保障下的中等職業(yè)教育投入機(jī)制分析

孫全民

摘 要 中等職業(yè)教育事業(yè)的發(fā)展離不開教育經(jīng)費(fèi)的投入，由于我國(guó)中等職業(yè)教育發(fā)展模式的特殊性，地方政府必須作為責(zé)任主體而提供財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)，才能保障中等職業(yè)教育的快速、健康發(fā)展。為此，地方政府應(yīng)積極制定政策，構(gòu)建中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制；拓寬渠道，形成中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)合理的分擔(dān)機(jī)制；加強(qiáng)引導(dǎo)，制定并完善生均經(jīng)費(fèi)及學(xué)生資助制度體系。

關(guān)鍵詞 地方財(cái)政；中等職業(yè)教育；投入機(jī)制

中圖分類號(hào) G712 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2016）02-0033-04

中等職業(yè)教育是職業(yè)技術(shù)教育體系的重要組成部分，承擔(dān)著為社會(huì)輸出初、中級(jí)技術(shù)人員及技術(shù)工人的重任，在整個(gè)教育體系中處于十分重要的位置。中等職業(yè)教育事業(yè)需要在一定教育經(jīng)費(fèi)的支撐與保障下，才能快速、健康地發(fā)展。然而，目前我國(guó)中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)仍然存在著投入不足、區(qū)域間差異較大的現(xiàn)象[1]，導(dǎo)致中等職業(yè)教育發(fā)展緩慢、滯后與不均衡。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出“要大力發(fā)展職業(yè)教育，健全多渠道投入機(jī)制，加大職業(yè)教育投入”，這是應(yīng)對(duì)中等職業(yè)教育發(fā)展與投入的有效路徑。目前，我國(guó)職業(yè)教育經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐，各地逐步建立和完善了以政府投入為主、受教育者合理分擔(dān)、其他多渠道進(jìn)行籌措的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制[2]，使中等職業(yè)教育在經(jīng)費(fèi)投入上較之過去有了很大提高，有效緩解了中職教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的局面，使中職教育得到了持續(xù)性發(fā)展。但是，我國(guó)中職教育發(fā)展與改革面臨的問題依然很多，地方財(cái)政在中職教育投資中的數(shù)額不足及保障不力現(xiàn)象依然突出；多渠道籌措與合理分擔(dān)的有效機(jī)制尚未形成；有關(guān)中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生的資助機(jī)制尚不完善，所有這些都需要在教育改革的新時(shí)期加以分析并做出有效應(yīng)對(duì)。

一、我國(guó)中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入現(xiàn)狀

（一）我國(guó)中等職業(yè)教育的模式與特點(diǎn)

中等職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)投入在渠道、來源及保障機(jī)制上與其發(fā)展模式關(guān)系密切，要考察我國(guó)中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入現(xiàn)狀，就必須充分認(rèn)識(shí)我國(guó)中職教育的現(xiàn)有模式與特點(diǎn)。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家中職教育的發(fā)展方向來看，政府、企業(yè)及社會(huì)參與的多少與責(zé)任大小應(yīng)是主要區(qū)分點(diǎn)。如瑞典和法國(guó)基本是以政府主導(dǎo)承辦中職教育的，他們不僅將職業(yè)教育培訓(xùn)完全整合入普通教育系統(tǒng)，而且通過公共政策將職業(yè)教育作為高等教育的替代品，并且也允許和鼓勵(lì)具有職業(yè)教育文憑的學(xué)生繼續(xù)接受高等教育。在德國(guó)，企業(yè)在職業(yè)教育中的投資相當(dāng)可觀，他們對(duì)于職業(yè)教育的高度參與和國(guó)家政策及政府參與很好地融合在了一起，并在集體培訓(xùn)系統(tǒng)的管理和改革中發(fā)揮著重要作用[3]。我國(guó)的情況整體上和瑞典、法國(guó)相似，但也有屬于自己的具體情況與特點(diǎn)：第一，我國(guó)職業(yè)教育起步較晚，國(guó)家政策的導(dǎo)向作用與政府的行政作用非常大，除了原有的中專、技校之外，一些職業(yè)高中是由普通高中轉(zhuǎn)化而來，處在摸索中的中等職業(yè)教育必須在教育行政領(lǐng)導(dǎo)之下才能有序開辦，政府參與度與責(zé)任性很高。第二，由于我國(guó)企業(yè)組織的體制及觀念問題，企業(yè)對(duì)于技術(shù)人才的自我培養(yǎng)并不重視，參與度與責(zé)任感也就相對(duì)淡化。第三，我國(guó)大企業(yè)普遍擁有較為發(fā)達(dá)的內(nèi)部培訓(xùn)系統(tǒng)，但他們培訓(xùn)出來的技術(shù)技能人才流動(dòng)性很小，基本為內(nèi)部所消化吸收。第四，我國(guó)社會(huì)性職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)尚不發(fā)達(dá)，中等職業(yè)學(xué)校發(fā)展艱難。所有這些因素，都決定了我國(guó)中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。

（二）我國(guó)中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入現(xiàn)狀

從我國(guó)中等職業(yè)教育的發(fā)展模式來看，中職教育的經(jīng)費(fèi)投入依然以政府財(cái)政性專門撥付為主，以企業(yè)投入或合作培訓(xùn)投資、社會(huì)力量捐助、學(xué)校自籌、學(xué)生學(xué)費(fèi)繳納為輔。由于企業(yè)培訓(xùn)投入并不具有廣泛性，社會(huì)力量捐助也沒有固定來源，學(xué)校自籌能力受限等原因，政府財(cái)政性專門撥付也就顯得尤為關(guān)鍵。我國(guó)中等職業(yè)學(xué)校一般歸屬于各省、市、縣等地方政府管轄，只有少數(shù)省份有中央直屬中職教育學(xué)校，在財(cái)政分權(quán)的現(xiàn)有體制下，各級(jí)地方政府對(duì)所屬中職學(xué)校便負(fù)有主要的財(cái)政投資責(zé)任[4]。但中職教育是一項(xiàng)成本高于普通教育的事業(yè)，中職教育的健康、穩(wěn)定以及可持續(xù)發(fā)展必須有健康、穩(wěn)定及可持續(xù)的資金投入與支持，因而這項(xiàng)資金的來源與保障非政府莫屬；也正因?yàn)槿绱耍判纬闪酥新毥逃?jīng)費(fèi)以地方政府財(cái)政性投入為主的現(xiàn)行體制。但地方政府的財(cái)政力量及其投入愿望并不相同，因而各地區(qū)及各級(jí)政府對(duì)于中職教育的財(cái)政保障能力也就千差萬別。首先，各省的財(cái)政能力強(qiáng)弱不同，經(jīng)費(fèi)投入也就不同，相比于全國(guó)平均水平，東部省份顯然位居前列。其次，各省財(cái)政投入愿望不同，經(jīng)費(fèi)投入也就不同。例如東部的廣東、江蘇、山東、浙江的絕對(duì)投入值比較靠前，但投入所占GDP比例并非最高，說明各省的投入情況與GDP未必成比例關(guān)系。再次，各省中職教育投入的平均水平和發(fā)達(dá)國(guó)家教育支出占GDP6.1%的比例相距較遠(yuǎn)，從而表現(xiàn)出中職教育投資的全面不足。

需要指出的是，自2005年以來，各地已逐步建立和完善了以政府投入為主、受教育者合理分擔(dān)、其他多種渠道籌措經(jīng)費(fèi)的投入機(jī)制[5]。這之中，各地政府的投入主渠道保障作用愈發(fā)明顯，社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、社會(huì)捐贈(zèng)經(jīng)費(fèi)、學(xué)雜費(fèi)及其他教育經(jīng)費(fèi)收入也起到一定輔助作用[6]，使中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的投入機(jī)制發(fā)生一定轉(zhuǎn)變。

二、中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入中存在的問題

（一）中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入相對(duì)偏低問題

盡管中職教育經(jīng)費(fèi)投入在總量上呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，但相對(duì)比例卻在下降。首先，和普通高中相比，中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入仍是偏低的，這不僅造成中職教育與普通教育的不平等，也直接導(dǎo)致中職教育發(fā)展后勁不足。以2011年為例，我國(guó)普通高中在校生規(guī)模為2454.82萬人，中等職業(yè)教育在校生數(shù)為2205.33萬人，但普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入2494.36億元，中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入為1638.50億元，經(jīng)費(fèi)與人數(shù)比例的不協(xié)調(diào)是顯而易見的。其次，從中職教育辦學(xué)的高成本來看，中職教育的經(jīng)費(fèi)投入是相對(duì)偏低的。中職教育重在培養(yǎng)應(yīng)用型、技術(shù)型人才，重視學(xué)生動(dòng)手操作能力的培養(yǎng)，教學(xué)過程涉及到較多的實(shí)驗(yàn)設(shè)備及實(shí)習(xí)器材與場(chǎng)地，偏低的經(jīng)費(fèi)投入顯然不能滿足這些需要，因而造成中職教育實(shí)習(xí)實(shí)踐課程教學(xué)的不足，進(jìn)而影響到教學(xué)質(zhì)量，培養(yǎng)出的中職人才也達(dá)不到國(guó)家要求標(biāo)準(zhǔn)。再次，中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入在教育經(jīng)費(fèi)總投入中的比例是下降的。比如2010年投入占比為6.94%，而 2011年的投入占比為6.86%，不升反降，這對(duì)中職教育的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展是不利的。

（二）中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制保障問題

我國(guó)中等職業(yè)教育在投資體制上實(shí)行以縣政為主的模式，縣級(jí)財(cái)政撥款成為中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的主要來源，而來自中央或省、市的投入?yún)s有限，這就使得縣級(jí)財(cái)政投入在中職教育發(fā)展中具有保障性作用。但是，由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡以及地方政府對(duì)于中職教育建設(shè)理念的不同，這種保障性投入有時(shí)并不能起到應(yīng)有的保障作用，不僅經(jīng)費(fèi)投入和實(shí)際需求相差較大，相關(guān)投入的保障機(jī)制也不健全。一方面，各地區(qū)投入的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)并不相同，導(dǎo)致中職教育發(fā)展整體不夠均衡。按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，各地職業(yè)學(xué)校生均標(biāo)準(zhǔn)由省、直轄市、自治區(qū)人民政府來制訂，但地域性經(jīng)濟(jì)差異卻造成了經(jīng)費(fèi)投入生均標(biāo)準(zhǔn)的差異與不同。如，2011年北京、上海的中職教育生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)達(dá)到14000元以上，西部的重慶市為4917.11元，僅占北京、上海的35﹪左右[7]。另一方面，地方政府投入中等職業(yè)教育的動(dòng)力與能力不足。職業(yè)教育的辦學(xué)成本明顯高于普通教育，使縣區(qū)財(cái)政力不從心；中職教育和本地發(fā)展并不相適應(yīng)，也會(huì)使政府投入動(dòng)力不強(qiáng)，因而導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)投入缺乏保障。總體來看，經(jīng)費(fèi)不足只能讓中職教育在建設(shè)過程中將有限資金用于校舍建設(shè)及設(shè)備增添，而無暇顧及師資建設(shè)及教學(xué)投入，教育質(zhì)量難以提高。

（三）中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入渠道問題

綜上所述，地方財(cái)政由于受到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展及政府投入動(dòng)力的影響，中等職業(yè)教育所需要經(jīng)費(fèi)投入并不能滿足需求，這就需要通過更多渠道加以籌集，以形成較為穩(wěn)定的、多渠道經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。目前的現(xiàn)實(shí)困境是，除了政府財(cái)政投入之外的社會(huì)性經(jīng)費(fèi)投入都存在一定難題。首先，依靠行業(yè)企業(yè)進(jìn)行中職教育投入的組織與機(jī)制并不成熟。一方面，企業(yè)尚缺乏人才自培意識(shí)，它們更愿意到人才市場(chǎng)進(jìn)行招募，人員變動(dòng)也非常頻繁，這與我國(guó)企業(yè)的發(fā)展規(guī)模較小及生命周期偏短有很大關(guān)系；另一方面，當(dāng)前我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)育也不成熟，企業(yè)投入中職教育的認(rèn)識(shí)不足、積極性不高，加之用工成本的上升，就很難抽出財(cái)力進(jìn)行教育投入。其次，民間資本投入的后勁不足[8]。民間投資主要表現(xiàn)為民辦中職教育的興辦，這在2010年之前的發(fā)展還是不錯(cuò)的，投資一直呈上升趨勢(shì)。但在國(guó)家對(duì)中職教育實(shí)行免學(xué)費(fèi)政策后，民辦學(xué)校依靠學(xué)雜費(fèi)收入的經(jīng)費(fèi)來源也就被切斷，加之政府補(bǔ)貼又并不包括民辦學(xué)校，民辦中職教育也就難以為繼。再次，由于社會(huì)捐贈(zèng)等籌集資金方式并不可靠與穩(wěn)固，而學(xué)校通過技術(shù)服務(wù)社會(huì)的能力又不夠強(qiáng)，依此途徑解決經(jīng)費(fèi)緊張的問題效果不大。總體來講，中職教育多渠道經(jīng)費(fèi)投入的現(xiàn)實(shí)情況是不理想的，從而對(duì)現(xiàn)代化職教發(fā)展形成掣肘。

三、地方財(cái)政保障下中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入的有效機(jī)制

（一）制定政策，構(gòu)建中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制

中職教育重在培養(yǎng)和中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)相適應(yīng)的、具有綜合職業(yè)能力的高素質(zhì)技能型人才，他們的崗位均在企業(yè)生產(chǎn)或服務(wù)行業(yè)一線，能夠利用自己所學(xué)到的專業(yè)知識(shí)和勞動(dòng)技能直接為區(qū)域建設(shè)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。基于此，地方政府對(duì)發(fā)展中職教育不僅要有充分的認(rèn)識(shí)，還應(yīng)有保障性投入的政策意愿和保障機(jī)制；盡管中職教育經(jīng)費(fèi)投入的模式必須走多渠道籌集之路，但政府的主導(dǎo)作用與保障功能仍然需要充分發(fā)揮。首先，政府必須加大對(duì)中等職業(yè)教育的投入比重。按照國(guó)際公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展中國(guó)家中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入應(yīng)比普通高中高出153%，而我國(guó)中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入反而比普通高中還低，這種政府性投入的不足對(duì)中職教育的持續(xù)性發(fā)展肯定是不利的。其次，應(yīng)建立健全地方政府中職教育經(jīng)費(fèi)投入的保障機(jī)制。一方面，應(yīng)從國(guó)家宏觀層面均衡發(fā)展各地對(duì)于中職教育的投入規(guī)模，以保障我國(guó)中職教育的公平發(fā)展與總體水平；另一方面，中央政府應(yīng)規(guī)范地方政府發(fā)展中職教育的政策制度，對(duì)不同地區(qū)做出對(duì)應(yīng)性經(jīng)費(fèi)投入規(guī)定及投入保障政策，使中職教育所需經(jīng)費(fèi)在基本限度上應(yīng)由地方政府進(jìn)行擔(dān)負(fù)。再次，各地政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)乜h區(qū)經(jīng)濟(jì)水平及財(cái)政能力實(shí)行中職教育的上移式調(diào)控，統(tǒng)一到市級(jí)政府進(jìn)行財(cái)政統(tǒng)籌與管理，以確保欠發(fā)達(dá)縣區(qū)教育經(jīng)費(fèi)的來源，避免因財(cái)政困難而導(dǎo)致中職教育發(fā)展的下滑。

（二）拓寬渠道，形成中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)合理分擔(dān)機(jī)制

職業(yè)教育是一個(gè)跨界的教育，必須吸引行業(yè)、企業(yè)以及全社會(huì)的積極參與[9]，并形成合理的分擔(dān)機(jī)制。美國(guó)教育經(jīng)濟(jì)學(xué)家所提出的教育成本分擔(dān)理論認(rèn)為，國(guó)家非義務(wù)教育成本應(yīng)由政府、社會(huì)、學(xué)校及個(gè)人（家庭）共同承擔(dān)[10]。在地方政府對(duì)中等職業(yè)教育提供基本保障的基礎(chǔ)上，為了進(jìn)一步拓寬中職教育經(jīng)費(fèi)投入的渠道，加快我國(guó)中職教育順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的速度，其他各方適當(dāng)承擔(dān)部分教育投入責(zé)任是合情合理的。由于中職教育并不屬于義務(wù)教育，而相應(yīng)的社會(huì)效益又比較明顯，其他各方的相應(yīng)分擔(dān)也并非無償投入，而是能夠換回一定的經(jīng)濟(jì)效益或利益回報(bào)。對(duì)企業(yè)來說，由于企業(yè)生產(chǎn)離不開專業(yè)性技術(shù)技能人才，尤其是生產(chǎn)一線的技能型人才，中職教育便成為為企業(yè)提供這類人才的基地與倉(cāng)庫(kù)，并能夠滿足企業(yè)生產(chǎn)的需要。人才效益是企業(yè)效益的根源，沒有人才的支撐，企業(yè)效益要么低下，要么難以為繼。根據(jù)“收益支付”原則，企業(yè)為中職教育分擔(dān)部分經(jīng)費(fèi)投入便理所當(dāng)然；對(duì)社會(huì)來說，中職人才的社會(huì)服務(wù)效益是非常可觀的，社會(huì)捐贈(zèng)或資助同樣能夠獲得回報(bào)；至于學(xué)校自身，因其擁有技術(shù)和人才資本，其經(jīng)濟(jì)實(shí)體性質(zhì)及效益創(chuàng)收能力也可以創(chuàng)收到一定的教育經(jīng)費(fèi)，自籌資金也不是沒有可能；而學(xué)生個(gè)體（包括其家庭），因接受技術(shù)培訓(xùn)而擁有技術(shù)能力并為社會(huì)所接納、所聘用，并因此而獲得經(jīng)濟(jì)收入及社會(huì)地位，也應(yīng)是經(jīng)費(fèi)分擔(dān)者之一。需要指出的是，我國(guó)中等職業(yè)教育層級(jí)相對(duì)不高，社會(huì)吸引力不大，加之發(fā)展較為滯后，在各種高職院校不斷涌現(xiàn)的市場(chǎng)背景下，其生存空間的確被大大壓縮，在這種情勢(shì)下，如果政府不能發(fā)揮自身職能性主導(dǎo)作用，以財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入作為保障，中職教育的發(fā)展前景就會(huì)非常渺茫，其公益性作用也就將不復(fù)存在。

（三）加強(qiáng)引導(dǎo)，制定并完善生均經(jīng)費(fèi)及學(xué)生資助制度體系

盡管中職教育的發(fā)展需要校舍的擴(kuò)建，需要設(shè)備與器材的添置，也需要師資力量的建設(shè)與提升，但最終都要將這些紅利惠顧到受教育者身上。因此，在制定中等職業(yè)教育生均經(jīng)費(fèi)投入保障制度的基礎(chǔ)上，還應(yīng)建立針對(duì)學(xué)生的資助制度體系。一方面，應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)各地建立并完善中職教育生均撥款制度。在這一點(diǎn)上，中央的要求力度還是非常大的，教育部財(cái)務(wù)司在2014年7月1日就職業(yè)教育財(cái)政投入答記者問時(shí)就提出了具體要求：各地必須根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》和《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020年）》要求，在2015年底前出臺(tái)職業(yè)院校生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，應(yīng)進(jìn)一步完善資助政策體系，逐步建立職業(yè)教育助學(xué)金覆蓋面和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，以加大對(duì)某些專業(yè)學(xué)生的助學(xué)力度。國(guó)家應(yīng)通過減免學(xué)費(fèi)、發(fā)放助學(xué)金、設(shè)立獎(jiǎng)學(xué)金、提供頂崗實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)等方式為中職教育學(xué)生提供多元化的資助方式，并建立起多元、規(guī)范、公平、長(zhǎng)效的中等職業(yè)教育資助政策體系，使更多人員適合接受中職教育。

最后，還需強(qiáng)調(diào)的是，地方財(cái)政保障下的中職教育經(jīng)費(fèi)投入制度必須在一定的監(jiān)督管理下才能有效實(shí)施。地方政府在加強(qiáng)中職教育財(cái)政投入的同時(shí)，要更為注重經(jīng)費(fèi)投入理念的轉(zhuǎn)變與更新，不僅要由“輕投入”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸赝度搿保€要由“多投入”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鲂б妗保獜膶徟h(huán)節(jié)開始將監(jiān)管過程延伸至事中與事后，以確保職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的安全、規(guī)范與高效使用，使中等職業(yè)教育在地方財(cái)政政策與制度機(jī)制的保障下，真正為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

參 考 文 獻(xiàn)

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Abstract The secondary vocational education can not develop without education funds investment. Due to the particularity of secondary vocational education development model in China， local governments must provide financial education funds as the responsibility body. This is the only way to safeguard the healthy and rapid development of secondary vocational education. Therefore， the local governments should actively develop policies， construct the financing investment safeguard mechanism for secondary vocational education； broaden the channels to form reasonable sharing mechanism for secondary vocational education investment； strengthen the guidance as well as develop and optimize the studentsaverage budget expenditure and student financial assistance systems.

Key words local finance； secondary vocational education； investment mechanism

Author Sun Quanmin， associate professor of Baotou Railway Vocational and Technical College （Baotou 014060）