地質(zhì)勘查基金運(yùn)行管理研究

姜 琳，鹿愛莉，曹獻(xiàn)珍

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

地質(zhì)勘查基金運(yùn)行管理研究

姜 琳，鹿愛莉，曹獻(xiàn)珍

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

地質(zhì)勘查基金隨著投入總規(guī)模的不斷增大，呈現(xiàn)出一定特點(diǎn)，即地質(zhì)勘查基金投入重點(diǎn)突出，投向廣，各地投資情況差異大，找礦成果顯著等。同時(shí)，也存在著年度投入下降、投入不穩(wěn)定、運(yùn)行機(jī)制不完善、對(duì)社會(huì)資金的拉動(dòng)作用不顯著等問題。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確地質(zhì)勘查基金的性質(zhì)，調(diào)整發(fā)展方向，積極爭(zhēng)取中央和地方的財(cái)政投入，進(jìn)一步完善制度，提升運(yùn)行管理水平，從而推動(dòng)地質(zhì)勘查基金的深入發(fā)展，加快地質(zhì)找礦工作的有效開展。

地質(zhì)勘查；基金；項(xiàng)目管理；運(yùn)行管理

地質(zhì)勘查基金投資方向主要為礦產(chǎn)資源勘查，同時(shí)投入相應(yīng)的基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)工作；投資勘查的礦種主要為國(guó)家及地方緊缺、大宗重要礦產(chǎn)和地方優(yōu)勢(shì)、特色礦產(chǎn)。礦產(chǎn)資源勘查項(xiàng)目的工作程度以預(yù)查和普查項(xiàng)目為主，少量詳查與勘探類項(xiàng)目。截止2015年，全國(guó)地質(zhì)勘查基金投入項(xiàng)目資金規(guī)模累計(jì)達(dá)到531億元，較2014年增長(zhǎng)10.6%。

一、地質(zhì)勘查基金運(yùn)行特點(diǎn)

從近五年的情況看，地質(zhì)勘查基金運(yùn)行管理呈現(xiàn)出一定特點(diǎn)。

1、年度投入額呈下降趨勢(shì)

從地質(zhì)勘查基金投入總量看，近五年各省（區(qū)市）地質(zhì)勘查基金投入總量以2011年居多，達(dá)74億元，新增項(xiàng)目數(shù)達(dá)到1600多個(gè)；到了2015年，投入總量降為47億元，下降了36.5%，新增項(xiàng)目數(shù)也下降為1125個(gè)，下降了30.7%。地質(zhì)勘查基金投入總量呈明顯下降趨勢(shì)。

圖1 2011—2015年各省（區(qū)市）地質(zhì)勘查基金投入總量與新增項(xiàng)目數(shù)

地質(zhì)勘查基金在預(yù)查、普查、詳查、勘探四個(gè)勘查階段進(jìn)行投入，主要集中在普查和預(yù)查階段。從近五年的數(shù)據(jù)看，各省（區(qū)市）地質(zhì)勘查基金在普查階段的投入最多，其次是預(yù)查，再次詳查和其他，勘探階段投入最少。從五年投入百分比的均值看，普查階段投入達(dá)到47.0%，預(yù)查階段的投入達(dá)到19.7%，詳查階段的投入達(dá)到16.7%，勘探階段投入僅2.0%。

2、投入重點(diǎn)突出

項(xiàng)目和資金主要投向礦產(chǎn)勘查前期的預(yù)普查階段，著力化解找礦風(fēng)險(xiǎn)。絕大多數(shù)地質(zhì)勘查基金除了投入預(yù)查、普查項(xiàng)目外，還投入相應(yīng)的基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)礦產(chǎn)項(xiàng)目。地質(zhì)勘查基金投入以非油氣能源、有色金屬、貴金屬和黑色金屬礦產(chǎn)為主；項(xiàng)目設(shè)置側(cè)重國(guó)家緊缺礦種和地方特色礦種，資金投入集中于少數(shù)重要礦種。

從近五年各省（區(qū)市）地質(zhì)勘查基金投入情況看，非油氣能源礦產(chǎn)穩(wěn)居第一位，是其他類礦產(chǎn)投入額的兩倍以上，遠(yuǎn)高于其他類礦產(chǎn)。有色金屬的投入額穩(wěn)居第二位，貴金屬、黑色金屬次之。2011—2015年，居前四位的礦類投入總額合計(jì)占勘查項(xiàng)目總投入的九成左右，占地質(zhì)勘查基金總投入的八成左右。其中，在地質(zhì)勘查基金總投入中，最少的占到總額的76.6%，最多的占到總額的81.5%；在勘查項(xiàng)目投入總額中，2012年這四項(xiàng)所占百分比最多，達(dá)到98.3%，2013年這四項(xiàng)的投入所占百分比最少，達(dá)到89.5%。

從投入礦種看，各省（區(qū)市）地質(zhì)勘查基金投入重點(diǎn)突出、穩(wěn)定，主要集中在煤、金、銅、鐵、鉛鋅等礦種。這五類礦種投入總額占地質(zhì)勘查項(xiàng)目投入總額的七成左右，占地質(zhì)勘查基金總投入的六成左右。其中，煤炭的投入資金最多，近五年來(lái)穩(wěn)居第一位。2012、2013年高達(dá)勘查項(xiàng)目投入總額的40%；2014、2015年投入資金量有所下降，2015年投入最少，達(dá)到勘查項(xiàng)目投入總額的24.5%。

3、資金投向地域廣，投資情況差異大

中央地質(zhì)勘查基金資金投向面向全國(guó)，資金投向相對(duì)集中與礦產(chǎn)勘查程度偏低、找礦潛力較大的西部省區(qū)和中東部傳統(tǒng)資源大省。各省（區(qū)市）地質(zhì)勘查基金資金投向限于本省轄區(qū)，內(nèi)蒙、新疆等西部省區(qū)、中東部傳統(tǒng)資源大省和資源產(chǎn)業(yè)依存較高的省區(qū)資金投入較多。

各省（區(qū)、市）地質(zhì)勘查基金投入的差異主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是從橫向看，各省（區(qū)、市）之間地質(zhì)勘查基金投入數(shù)額不均衡，多得省份年投入達(dá)到15.5億元，而少得省份只有幾百萬(wàn)元。二是從縱向看，各省（區(qū)、市）近五年來(lái)的投入不均衡，有的省份2015年僅投入1400萬(wàn)元，而2013年投入了1.1個(gè)億，是2015年的7.9倍。新疆每年的投入總額都穩(wěn)居全國(guó)的前兩名，但其地質(zhì)勘查基金投入總額最高時(shí)達(dá)到15.5億元，最低時(shí)達(dá)到4.1億元，差額達(dá)到11.4億元，投入相當(dāng)不均衡。

各省（區(qū)市）地質(zhì)勘查基金投入資金的前五個(gè)省份，投入總額占到各省（區(qū)市）地質(zhì)勘查基金投入總額的半壁江山。其中，新疆、內(nèi)蒙的地質(zhì)勘查基金投入總額連續(xù)五年位居全國(guó)的前四名。

4、找礦成果顯著

截止2015年，各省（區(qū)市）地質(zhì)勘查基金累計(jì)新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地1501處，占全國(guó)各省（區(qū)市）地質(zhì)勘查基金投入礦產(chǎn)勘查項(xiàng)目總數(shù)的17.9%。其中，大型礦產(chǎn)地536處、中型礦產(chǎn)地505處。地質(zhì)勘查基金新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地涉及礦種70多種，主要集中在煤炭、鐵礦、金礦、銅礦、鉛鋅、鋁土礦等礦種上，其中，煤礦穩(wěn)居第一位。

圖2 2011—2015年各省（區(qū)市）地質(zhì)勘查基金新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地情況

由于每年的地質(zhì)勘查投入逐步積累，新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地的數(shù)量逐步增加。全球礦業(yè)的不景氣，以及各省（區(qū)市）地質(zhì)勘查投入的逐年下滑，2015年新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地的數(shù)量也有所下滑，改變了新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地?cái)?shù)量一直增長(zhǎng)的趨勢(shì)。在新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地中，以大、中型礦產(chǎn)地居多。

2011--2015年，新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地?cái)?shù)量最多的前五個(gè)省份，占到礦產(chǎn)地發(fā)現(xiàn)總數(shù)的七成左右。從排名看，沒有哪個(gè)省份新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地的數(shù)量五年來(lái)一直排在前五名。這也說(shuō)明了，地質(zhì)找礦的規(guī)律性，決定了每年新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地的不確定性。

5、地質(zhì)勘查基金項(xiàng)目社會(huì)資金投入比例較低

從投資結(jié)構(gòu)看，主要是兩類，即全額投資項(xiàng)目和合作投資項(xiàng)目。

截止2015年，全額投資項(xiàng)目9971個(gè)，投資金額4592847萬(wàn)元，分別占項(xiàng)目總數(shù)和總投資額的91.46%和86.65%，全額項(xiàng)目投資金額占基金投資額的92.67%；合作投資項(xiàng)目931個(gè)，合作投資金額707669萬(wàn)元，分別占項(xiàng)目數(shù)和總投資額的8.54%和13.35%。從這點(diǎn)看，各省（區(qū)市）地質(zhì)勘查基金投入主要以全額投資項(xiàng)目為主。

2011——2015年，各省（區(qū)市）地質(zhì)勘查基金合作投資金額占投入總額的13.4%、21.7%、21.5%、13.9%和18.3%，合作投資項(xiàng)目金額占到兩成左右，而其中的社會(huì)資金只占到一成左右，對(duì)社會(huì)資金的拉動(dòng)作用有限，還需要進(jìn)一步推進(jìn)和加強(qiáng)。

二、地質(zhì)勘查基金運(yùn)行管理中的困難和問題

當(dāng)前，各省（區(qū)市）地質(zhì)勘查基金在運(yùn)行管理中主要存在以下幾點(diǎn)困難和問題。

1、中央和各省（區(qū)市）地質(zhì)勘查基金投入不穩(wěn)定

中央和各省（區(qū)市）地質(zhì)勘查基金年投入不穩(wěn)定，其投入呈下滑趨勢(shì)，不利于地質(zhì)找礦的有效開展。中央地質(zhì)勘查基金從2011年的10.6億下降到2015年的3.7億，減少了65%，各省（區(qū)市）地質(zhì)勘查基金從2011年的74.5億下降到2015年的47.3億元，減少了36.5%。中央和各省（區(qū)市）地質(zhì)勘查基金下降幅度均較大，對(duì)地質(zhì)找礦工作有一定的影響。

大部分省份地質(zhì)勘查年投入波動(dòng)比較大，不利于推進(jìn)地質(zhì)找礦工作。例如，新疆2013年投入多達(dá)15.5億元，而2015年投入少的時(shí)候僅為4.1億元；浙江省2013年投入達(dá)到1.1億元，到了2015年，僅投入1400多萬(wàn)，下降了7.9倍。這種投入方式會(huì)造成地質(zhì)勘查隊(duì)伍時(shí)忙時(shí)閑，項(xiàng)目多時(shí)忙不過來(lái)，項(xiàng)目少時(shí)無(wú)活可干，不利于地質(zhì)找礦突破。一些重要的找礦項(xiàng)目，缺乏資金投入，找礦成果不明顯，地質(zhì)勘查基金投入很難滿足縱深部找礦。資金投入缺乏支持地質(zhì)工作的長(zhǎng)效機(jī)制，不利于對(duì)地質(zhì)找礦工作提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金保障。

2、地質(zhì)勘查基金運(yùn)行機(jī)制不完善

中央地質(zhì)勘查基金管理中心有四項(xiàng)主要職能，一是組織實(shí)施中央地質(zhì)勘查基金投資項(xiàng)目的立項(xiàng)、監(jiān)管、評(píng)審驗(yàn)收和成果處置；二是監(jiān)督、管理國(guó)家出資形成的礦業(yè)權(quán)股權(quán)；三是申請(qǐng)登記中央地質(zhì)勘查基金獨(dú)資項(xiàng)目的礦業(yè)權(quán)；四是研究實(shí)施國(guó)家礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度。各省（區(qū)市）地質(zhì)勘查基金管理中心的職能設(shè)定主要依據(jù)的也是這四項(xiàng)。

由于地質(zhì)勘查基金成立時(shí)間較晚，在過程管理、礦權(quán)處置、權(quán)益分配、合作勘查等方面還缺乏相關(guān)的制度支撐，尚未形成地質(zhì)勘查基金運(yùn)行管理制度體系。由于對(duì)基金項(xiàng)目成果處置缺乏明確的政策，激勵(lì)制度不完善，使得一些地質(zhì)勘查單位以知識(shí)、技術(shù)、管理等要素享有的勘查成果收益難以實(shí)現(xiàn)。

3、社會(huì)投資良性運(yùn)作機(jī)制尚未建立

當(dāng)前，地質(zhì)勘查基金項(xiàng)目投入主要以全額投資為主，合作投資所占份額較小，對(duì)社會(huì)資金的拉動(dòng)作用不夠，拉動(dòng)效果不顯著。部分各省（區(qū)市）地質(zhì)勘查基金只允許與國(guó)有地質(zhì)勘查單位、國(guó)有大中型礦山企業(yè)、市縣財(cái)政合作，對(duì)社會(huì)資金的進(jìn)入帶來(lái)影響。

各省（區(qū)市）地質(zhì)勘查基金項(xiàng)目的成果處置，主要通過探礦權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓來(lái)實(shí)現(xiàn)。各省（區(qū)市）地質(zhì)勘查基金項(xiàng)目成果的處置主要以全額投資項(xiàng)目為主，合作投資項(xiàng)目進(jìn)行探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的較少。通過探礦權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓等方式實(shí)現(xiàn)成果處置的宗數(shù)占項(xiàng)目成果的比例仍然處于較低水平，處置周期長(zhǎng)，對(duì)社會(huì)資金的進(jìn)入，帶來(lái)負(fù)面影響。

4、地質(zhì)勘查基金性質(zhì)不明確，影響未來(lái)發(fā)展方向

地質(zhì)勘查基金從設(shè)立初期，對(duì)其屬性就存在著一定的爭(zhēng)論。一方面，地質(zhì)勘查基金既不是國(guó)家計(jì)劃性質(zhì)，也不是國(guó)家補(bǔ)貼性質(zhì)，地質(zhì)勘查基金屬于商業(yè)性礦產(chǎn)勘查前期投入。從本質(zhì)上說(shuō)，商業(yè)性礦產(chǎn)勘查無(wú)論是前期投入還是后期投入，都是商業(yè)活動(dòng)，而商業(yè)活動(dòng)最核心的問題就是追求效益。而要追求效益，就必須規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。作為商業(yè)性地質(zhì)勘查基金，應(yīng)當(dāng)實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作，資本化投入，而當(dāng)前，卻是事業(yè)化運(yùn)作管理，不以盈利為目的。

另一方面，地質(zhì)勘查基金既不是傳統(tǒng)意義上的獎(jiǎng)勵(lì)基金，也不同于金融投資工具中的投資基金，而且不以盈利為目標(biāo)，只是拉動(dòng)社會(huì)資金進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)勘查的一種基金。政府起主導(dǎo)作用，主要風(fēng)險(xiǎn)由國(guó)家承擔(dān)。地質(zhì)勘查基金更像一種預(yù)算基金，地質(zhì)勘查基金的主要定位是通過加大財(cái)政投入，降低礦產(chǎn)勘查風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)和拉動(dòng)社會(huì)資金進(jìn)入礦產(chǎn)資源風(fēng)險(xiǎn)勘查領(lǐng)域，其基本的功能是對(duì)社會(huì)資金的引導(dǎo)作用，而不是讓其滾動(dòng)發(fā)展。因此，國(guó)家財(cái)政應(yīng)當(dāng)通過不斷加大對(duì)地質(zhì)勘查基金的投入力度來(lái)達(dá)到這一目的，而實(shí)際上，投入?yún)s處于下滑趨勢(shì)中。

三、對(duì)策和建議

針對(duì)各省（區(qū)市）地質(zhì)勘查基金運(yùn)行管理中的特點(diǎn)及問題，本文提出以下對(duì)策建議。

1、及時(shí)調(diào)整地質(zhì)勘查基金的發(fā)展方向

明確地質(zhì)勘查基金的性質(zhì)，直接關(guān)系到地質(zhì)勘查基金發(fā)展和壯大。地質(zhì)勘查基金作為礦產(chǎn)資源宏觀管理的政策工具和調(diào)控手段，其核心任務(wù)就是按照國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策，緊密結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，通過加強(qiáng)重要礦產(chǎn)的前期勘查投入，降低勘查風(fēng)險(xiǎn)，有效銜接公益性地質(zhì)工作成果，引導(dǎo)和拉動(dòng)商業(yè)性礦產(chǎn)勘查，全力促進(jìn)地質(zhì)找礦重大突破。進(jìn)一步明確地質(zhì)勘查基金的發(fā)展方向，選擇適合的發(fā)展路徑，從而推進(jìn)地質(zhì)找礦工作。

2、積極爭(zhēng)取中央和地方的財(cái)政投入

近年來(lái)，中央和各省（區(qū)市）地質(zhì)勘查基金的投入額度均呈下降趨勢(shì)，對(duì)地質(zhì)找礦工作帶來(lái)一定影響。中央和各省（區(qū)市）地質(zhì)勘查基金應(yīng)積極爭(zhēng)取財(cái)政投入，爭(zhēng)取合作投入，均衡年度投入。要統(tǒng)籌部署，各有側(cè)重，突出重點(diǎn)、明確方向。中央地質(zhì)勘查基金重點(diǎn)支持國(guó)家確定的重點(diǎn)成礦區(qū)帶的煤、鈾、鐵、銅、鋁、鉛、鋅、金等重點(diǎn)礦種前期勘查和開展跨省資源分布區(qū)的礦產(chǎn)勘查，適當(dāng)兼顧國(guó)家急需的其他重要礦產(chǎn)。各省（區(qū)市）地質(zhì)勘查基金根據(jù)本省地質(zhì)勘查基金規(guī)模、礦種分布特征、總體地質(zhì)工作程度、省內(nèi)工業(yè)布局等特點(diǎn)，從本省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要出發(fā)明確支持重點(diǎn)，形成與中央地質(zhì)勘查基金在投向上的互補(bǔ)。

3、進(jìn)一步提升地質(zhì)勘查基金運(yùn)行管理水平

圍繞項(xiàng)目論證、設(shè)計(jì)審查、野外驗(yàn)收、成果評(píng)審、經(jīng)費(fèi)預(yù)算審查、工作質(zhì)量檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)等中心工作，進(jìn)一步提升地質(zhì)勘查基金運(yùn)行管理水平。加強(qiáng)地質(zhì)勘查基金項(xiàng)目監(jiān)管，綜合利用信息公開、礦產(chǎn)督察、社會(huì)監(jiān)督等手段，對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、設(shè)計(jì)和施工、野外檢查和驗(yàn)收、竣工決算等環(huán)節(jié)，推行地質(zhì)勘查基金項(xiàng)目的全過程監(jiān)管。中央地質(zhì)勘查基金項(xiàng)目要充分發(fā)揮地方的作用，加強(qiáng)事前、事中、事后三方面監(jiān)管。進(jìn)一步提高基金管理人員的業(yè)務(wù)水平。定期舉辦地質(zhì)勘查基金運(yùn)行管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，提升地質(zhì)勘查基金管理人員的綜合素質(zhì)和管理水平。

4、完善地質(zhì)勘查基金運(yùn)行管理相關(guān)制度

完善激勵(lì)機(jī)制，以充分調(diào)動(dòng)各方找礦積極性，發(fā)揮他們?cè)谡业V工作中的主觀能動(dòng)性。制定并不斷完善獎(jiǎng)勵(lì)辦法，對(duì)地質(zhì)勘查單位和地質(zhì)技術(shù)人員應(yīng)給予必要的獎(jiǎng)勵(lì)。逐步完善社會(huì)資金與地質(zhì)勘查基金合作勘查的相關(guān)政策，為社會(huì)資金投入地質(zhì)找礦提供政策支持。

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（責(zé)任編輯：徐悅）