我國“十二五”就業創業回顧與“十三五”展望

鄭東亮　張麗賓

一、“十二五”時期就業創業的主要成就

“十二五”時期，我國經濟增速有所放緩，轉型升級、結構調整力度進一步加大。就業領域也存在著技術人才、一線普工雙短缺和部分勞動者就業難并存的結構性矛盾，并且從2012年開始，勞動年齡人口出現連續減少。在這樣一個大背景下，我國實現了就業規模不斷擴大，就業質量有所提升，就業局勢保持總體穩定，就業創業的成效十分顯著。

（一）就業數量持續增加，結構更加合理，質量穩步提升

城鎮新增就業穩步增長，2011年至2015年上半年城鎮新增就業5837萬，不僅已超額完成“十二五”目標任務，并且已超過整個“十一五”時期數量，預計整個“十三五”時期城鎮新增就業將比“十一五”時期增加700萬人左右。

城鄉就業規模持續擴大，2010年至2014年，我國城鄉就業人數從76105萬人增加到77253萬人，年均增加287萬人。其中城鎮就業人數從34687萬人增加到39310萬人，年均增加1156萬人。

在就業規模不斷擴大的同時，就業結構也更加優化。2010年至2014年，第一產業就業人數從27931萬人減少到22790萬人，年均減少1285萬人；第二產業就業人數從21842萬人增加到23099萬人，年均增加314萬人；第三產業就業人數從26332萬人增加到31364萬人，年均增加1258萬人，三產已成為就業比重最大的產業。

全國企業勞動合同簽訂率較“十一五”時期顯著上升，職工工資收入水平較快增長，最低工資標準逐步提高，社會保障制度覆蓋面進一步擴大。勞動關系協調機制不斷健全。勞務派遣用工逐步規范，集體合同制度覆蓋面不斷擴大，集體協商實效性不斷提高?；鶎觿趧雨P系協調工作體系進一步加強，全國鄉鎮（街道）基本實現勞動保障監察“網格化、網絡化”管理，企業、街道、鄉鎮基層調解組織和勞動人事爭議仲裁機構實體化建設基本完成，爭議處理效能明顯提高。

（二）重點群體就業進展順利，就業形勢保持穩定

高校畢業生是國家的寶貴財富，解決好他們的就業問題，既關系實現個人價值和家庭幸福，更關乎國家長遠發展和社會和諧穩定。“十二五”時期，高校畢業生年均達700多萬人，比“十一五”時期大幅增長。按照黨中央、國務院的部署，堅持把高校畢業生就業作為就業工作的重中之重，制定并落實各項扶持政策，積極拓展高校畢業生就業領域，鼓勵自主創業，實現了從較少渠道到廣開就業門路，從欠缺政策到制定出一整套含金量較高的政策，在高校畢業生數量逐年增加的情況下，保持了就業率的穩定?！笆濉睍r期，高校畢業生離校時的就業率穩定在70%左右，年底總體就業率達到了90%以上。

就業困難人員多數年齡偏大，文化技能水平較低，單靠市場難以實現就業。按照中央社會政策要托底的要求，“十二五”時期強化落實和完善援助政策措施，將日常援助和集中援助相結合，不斷提高就業援助的針對性和有效性，通過鼓勵企業吸納、公益性崗位安置等多種渠道幫助就業困難人員盡快就業，實現零就業家庭動態清零。2011年至2014年，就業困難人員實現就業人數達719萬人，共幫扶22.66萬戶零就業家庭每戶至少一人就業。

通過加強信息引導和跨區域勞務協作，完善就業服務、職業培訓和勞動維權“三位一體”工作機制，積極發揮農村勞動力轉移就業示范縣作用，推進農業富余勞動力轉移就業，實現了轉移就業人數不斷增加。尤其注重在產業梯度轉移過程中引導農村勞動力就地就近轉移就業，農民工本地就業比例不斷提高。

（三）探索建立經濟發展與促進就業良性互動機制，經濟增長對就業拉動能力增強

黨中央、國務院創新宏觀調控思路和方式，將就業指標作為宏觀經濟運行的重要評價標準，作為確定經濟增長等宏觀調控指標和制定宏觀經濟政策的重要參考，把穩增長、保就業作為經濟運行合理區間的下限，從根本上為就業增加、保持就業局勢穩定提供了保障。

著力發展就業容量大的產業行業，把服務業和小微企業作為引領轉型發展、吸納就業的重要引擎，推進投融資體制、稅收、流通體制等領域改革，打開服務業等新興產業發展的閘門，對擴大就業起到了重要的“推進器”“容納器”作用，形成了更加有利于擴大就業的經濟發展模式。

同時，在結構調整和產業梯度轉移過程中，推進經濟合理布局，實施差異化產業政策，促進區域協同發展、培育區域增長極，盡最大可能保持勞動密集型產業競爭優勢，在東部地區城鎮新增就業保持穩定的同時，實現了中西部地區城鎮新增就業快速增長。

此外，通過推進簡政放權，大幅減少行政審批事項，推進商事制度改革，創造公平公正的市場環境，極大地激發了創新創業活力，創造了大量就業機會。截至2014年底，全國私營企業達1546.37萬戶，比2010年底增長82.9%，個體工商戶達4984.06萬戶，比2010年底增長44.3%。

（四）更加積極的就業政策不斷完善并發揮重要作用

經過多年實踐，我國已經形成一整套促進就業的法律政策體系、服務保障措施和工作推進機制，打造了一支比較專業化的工作隊伍，積累了豐富的工作經驗。“十二五”時期，積極就業政策體系進一步完善，內容更加豐富，財政投入持續增加，有力地促進了就業創業。在政策導向上更加注重發揮市場機制作用、鼓勵創業帶動就業和強化職業培訓，應對結構性就業矛盾；在扶持對象上更加注重促進高校畢業生等重點群體就業。健全就業服務與就業管理、就業失業登記等各項服務制度，推動國有企業招聘應屆高校畢業生信息公開，規范招人用人制度，形成了更加有利于勞動者就業創業、公平就業的政策制度環境。同時，根據不同時期就業形勢的變化，針對不同就業群體的特點，在服務體系、服務功能、體制機制和人員隊伍等方面不斷發展和完善公共就業服務，基本形成了覆蓋城鄉的公共就業服務體系，為落實各項政策和為各類求職者及用人單位提供良好服務奠定了堅實基礎。此外，促進就業的協調機制不斷完善，各部門凝聚了廣泛共識，形成了齊抓共管、共同促進就業的良好局面。

二、“十三五”時期促進就業的總體思路建議

（一）“十三五”時期面臨的就業形勢

“十三五”時期是實現全面建成小康社會奮斗目標的關鍵時期，是轉變經濟發展方式、實現經濟結構轉型升級的重要時期。在世界經濟格局深刻調整，我國經濟發展進入新常態的特殊背景下，就業領域面臨著一些新的矛盾和挑戰。就業總量壓力依然存在，結構性矛盾更加突出，宏觀經濟環境錯綜復雜，勞動者訴求更高更加多元化，就業工作任務仍然十分繁重。

1.就業總量壓力依然存在?！笆濉逼陂g，我國勞動年齡人口基數仍然龐大，勞動力供給總量仍將處于高位。“十三五”時期，需要在城鎮就業的新成長勞動力年均仍約有1515萬人，加上近千萬的城鎮登記失業人員，需在城鎮就業的勞動力年均約2500萬人，與“十二五”時期基本持平。從農村看，我國第一產業從業人數逐年減少，“十三五”時期，我國需要轉移的農業富余勞動力年均280萬人左右。

2.就業結構性矛盾日益突出。在當前經濟結構調整、產業轉型升級過程中，長期積累的就業結構性矛盾進一步凸顯出來，突出表現為招工難與就業難“兩難”并存?！笆濉睍r期是我國產業結構調整和經濟轉型升級的重要時期，隨著轉方式、調結構的推進和勞動力供給狀況的變化，就業結構性矛盾將更加突出，解決結構性就業矛盾更為復雜，難度更大。

3.“三期疊加”對治理失業帶來新挑戰?！笆濉睍r期，經濟增速換擋，對勞動力的需求將會放緩，將會減弱對就業的拉動能力。經濟結構調整，前期刺激政策消化，將不可避免地會帶來結構性失業的陣痛。此外，新技術的發展和產業組織方式的轉變也將對傳統就業模式形成沖擊，一些勞動密集型行業面臨機器替代勞動的問題，造成部分崗位被擠占。

總的看，“十三五”時期，我國勞動力供給仍處在高位，就業總量壓力持續存在，結構性矛盾更加突出，加快經濟結構調整對治理失業帶來新挑戰，就業任務依然艱巨，形勢更加復雜多變，解決就業問題的難度進一步加大。

（二）“十三五”時期促進就業的總體思路

“十三五”時期，必須繼續堅持就業優先戰略，加快建立有利于就業的體制機制，優化宏觀調控政策組合，強力推進促進就業的各項舉措，著力提升就業規模和就業質量。

1.堅持貫徹實施就業優先戰略。“十三五”期間，仍需繼續加強經濟增長對就業的拉動作用，把促進就業放在經濟社會發展的優先位置，選擇有利于擴大就業的宏觀經濟政策，進一步強化各級政府責任，加大對就業工作的資金投入和政策支持。

2.著力解決就業結構性矛盾。要正確看待就業結構性矛盾，清醒認識就業結構性矛盾，科學分析就業結構性矛盾，有效判斷就業結構性矛盾的表現、成因及特點，在此基礎上，通過職業培訓、公共服務、政策引導等有效措施，著力解決就業結構性矛盾問題，預防就業結構性矛盾擴大的風險。

3.繼續加大職業培訓力度。以市場需求為導向，以促進就業為目標，構建起多層次、多形式的職業培訓體系，使職業培訓切實能夠發揮對就業促進的支持作用。

4.推進大眾創新創業帶動就業。加快發展眾創空間等新型創業服務平臺，降低創新創業門檻，完善創業投融資機制，完善創業服務。鼓勵科技人員和大學生創業，鼓勵農民工返鄉創業，加快形成大眾創業、萬眾創新的生動局面。

5.積極做好重點群體就業工作。繼續將高校畢業生就業放在就業工作的首位，鼓勵高校畢業生多渠道就業；強化就業困難人員就業援助，解決好就業困難人員、零就業家庭人員以及下崗失業人員就業問題；結合新型城鎮化建設和戶籍制度改革，健全城鄉勞動者平等就業制度，促進農村富余勞動力轉移就業，支持農民工返鄉創業。

6.提升公共就業服務水平。進一步加強公共就業和人才服務機構、職能的整合，繼續加強基層勞動保障平臺建設，切實加強基層公共就業服務工作。加強公共就業服務信息化建設，提升公共就業服務水平，促進充分就業和人力資源優化配置。

7.努力構建和諧的勞動關系。進一步加強勞動關系領域法治建設，完善并全面實行勞動合同制度，建立健全勞動關系形勢監測預警制度和群體性事件應急處置機制，加強勞動關系協調基層基礎工作，建立規范有序、公正合理、互利共贏、和諧穩定的勞動關系。

（作者簡介：鄭東亮，人力資源和社會保障部勞動科學研究所所長、研究員，廣西人力資源和社會保障客座研究員；張麗賓，人力資源和社會保障部勞動科學研究所研究室主任、研究員，廣西人力資源和社會保障客座研究員）