行政給付與學(xué)術(shù)自由的權(quán)利保障

胡甲剛

摘 要：學(xué)術(shù)自由的權(quán)利保障不僅需要消極意義上的不干預(yù)和不侵犯，而且需要行政機關(guān)履行積極促進義務(wù)。行政機關(guān)的給付義務(wù)是伴隨著“行政國家”的到來而產(chǎn)生的，亦與學(xué)術(shù)活動的發(fā)展特點及學(xué)術(shù)自由的價值彰顯密切相關(guān)。行政機關(guān)對學(xué)術(shù)自由權(quán)利履行的給付義務(wù)，主要有積極發(fā)展學(xué)術(shù)活動的公共設(shè)施或組織機構(gòu)，包括大學(xué)、研究機構(gòu)、圖書館等，以及為學(xué)術(shù)活動提供資金資助、物質(zhì)幫助和其他服務(wù)。

關(guān)鍵詞：基本權(quán)利；學(xué)術(shù)自由；行政機關(guān)；行政給付

行政機關(guān)是基本權(quán)利、國家義務(wù)最主要的承擔(dān)者，對基本權(quán)利的促進和實現(xiàn)發(fā)揮著舉足輕重的作用。就學(xué)術(shù)自由權(quán)利而言，行政機關(guān)最核心的職能就是履行學(xué)術(shù)自由的積極促進義務(wù)，即通過行政給付為學(xué)術(shù)自由權(quán)利的實現(xiàn)提供經(jīng)費支持、物質(zhì)幫助、公共設(shè)施或其他服務(wù)。關(guān)于行政機關(guān)對學(xué)術(shù)自由所擔(dān)負的給付義務(wù)，德國聯(lián)邦法院曾在1973年對雷登—薩克森（Neider-Sachsen）邦臨時大學(xué)法違憲之判決中明確指出：“國家必須透過人事上、財政上與組織上之措施，來促進并資助對自由的學(xué)術(shù)之照顧以及其之傳于后代……在以公的措施建立與維護的學(xué)術(shù)活動領(lǐng)域，亦即給付行政之領(lǐng)域中，國家必須以適當之組織上措施來關(guān)切。”[1]自由權(quán)利行政給付義務(wù)，行政機關(guān)不得侵犯或干預(yù)學(xué)術(shù)活動及學(xué)術(shù)內(nèi)部事務(wù)，“給予而不干預(yù)”“參與而不控制”是行政機關(guān)履行給付義務(wù)的行為準則。

行政給付對學(xué)術(shù)自由權(quán)利保障的重大意義

1.“夜警國家”時期，防范國家權(quán)力干預(yù)是首要

國家行政機關(guān)對基本權(quán)利所承擔(dān)的給付義務(wù)，是伴隨著經(jīng)濟與社會發(fā)展的新變化和國家職能的不斷拓展、逐步產(chǎn)生的。在“夜警國家”時期，奉行“管得最少的政府就是最好的政府”的理念，國家行政機關(guān)的行為主要表現(xiàn)為秩序行政，即排除有關(guān)危險，以保障公共安全和公共秩序。“在精神活動的領(lǐng)域，亦形成排除國家干涉之思想、表現(xiàn)的自由市場，任何人皆被認為得積極參與此處中的競爭，自由地開展其人格。”[2]對學(xué)術(shù)自由而言，這一時期所強調(diào)的是其消極防御性功能，國家行政機關(guān)的主要職能是為學(xué)術(shù)活動提供一個安定的社會秩序，并不負擔(dān)積極促進義務(wù)。在這一時期，一方面，國家行政機關(guān)的“無為而治”對學(xué)術(shù)自由是非常必要的，也與此時學(xué)術(shù)活動的特征相符合。之所以強調(diào)排除國家對學(xué)術(shù)自由的干預(yù)，是因為以行政權(quán)力為核心的國家權(quán)力曾給自由的學(xué)術(shù)活動帶來了太多深重的災(zāi)難，造成了觸目驚心的人間悲劇，留下了難以消磨的慘痛記憶。另一方面，此時的學(xué)術(shù)活動還僅限于少數(shù)有閑階層個人的閑情逸致和興趣愛好，尚未成為一種普遍的社會性活動，而且學(xué)術(shù)的發(fā)展程度比較低，學(xué)術(shù)活動對物質(zhì)、設(shè)備和與他人的合作等依賴程度不高，主要是發(fā)揮個人思維力的自主性探究。因此，對從事學(xué)術(shù)活動的人來說，排除危險、防范干預(yù)是首要的，他們所關(guān)注的是如何讓國家權(quán)力離自己更遠，讓自己有更廣闊的空間進行自由探索，而并非奢望國家提供物質(zhì)和其他方面的給付。

2.“社會國家”時期，保障學(xué)術(shù)自由權(quán)利是關(guān)鍵

隨著19世紀中葉以來，經(jīng)濟與社會發(fā)展的變化，國家職能不斷擴張，“夜警國家”被“福利國家”“社會國家”理念所取代，國家從僅僅維持公共安全職能擴展到干預(yù)經(jīng)濟生活、提供社會服務(wù)、促進文化進步和健全社會保障等諸多職能。這些擴展的國家職能最終絕大多數(shù)由行政機關(guān)來承擔(dān)，在這種意義上，人們將行政權(quán)力急劇擴張和膨脹的當代國家稱為“行政國家”。在新的時代條件下，基本權(quán)利的實現(xiàn)不僅要求國家不干預(yù)，同時也愈來愈依賴于國家機關(guān)履行給付義務(wù)，尤其是行政機關(guān)的給付最為關(guān)鍵。就學(xué)術(shù)自由權(quán)利而言，隨著學(xué)術(shù)活動專業(yè)化、組織化和精密化時代的到來，“小作坊”式的個人探究模式已越來越不適應(yīng)學(xué)術(shù)發(fā)展的需要，重大學(xué)術(shù)成果的產(chǎn)生往往依賴巨大的經(jīng)費投入、先進的儀器設(shè)備和學(xué)術(shù)團隊的緊密協(xié)作。因此，僅僅止于國家不干預(yù)和“排除危險”是不能真正實現(xiàn)學(xué)術(shù)自由和學(xué)術(shù)發(fā)展的。“科學(xué)家從事業(yè)余研究的時代已經(jīng)成為歷史，現(xiàn)代的科學(xué)家已經(jīng)是職業(yè)的，在維持生計的條件下，他們還需要科研經(jīng)費以便進行研究。毫無疑問，現(xiàn)代科學(xué)，尤其是自然科學(xué)，是一項耗資巨大的事業(yè)。”[3]學(xué)術(shù)自由不僅具有人本價值，而且具有文化價值和政治價值，學(xué)術(shù)自由的保障與實現(xiàn)對于國家科技發(fā)展，乃至國計民生都具有重要的意義。

在國際競爭越來越取決于科技創(chuàng)新力的當代社會，各國都將發(fā)展教育和學(xué)術(shù)事業(yè)作為政府的一項重要工作。不管是基于學(xué)術(shù)自由的受益權(quán)功能，還是經(jīng)濟與社會發(fā)展的功利主義，都要求國家積極履行學(xué)術(shù)促進義務(wù)。對行政機關(guān)而言，主要是通過對社會經(jīng)濟資源的再分配以促進學(xué)術(shù)事業(yè)的發(fā)展。例如：臺灣學(xué)者周志宏指出，“在現(xiàn)代社會中，研究的自由，特別是基礎(chǔ)科學(xué)研究的領(lǐng)域，都仰賴高額的預(yù)算或經(jīng)費的支持，如果沒有國家財政上的補助，是不可能成功的。由此，研究自由之保障，僅止于排除國家不當?shù)母深A(yù)是不夠的，還要積極地課予國家獎勵與補助的義務(wù)，才能真正實現(xiàn)研究的自由。所以，在此種意義上，研究自由也具有‘社會權(quán)的性質(zhì)，須依賴國家給予的給付。因而，國家也負有積極獎勵與補助學(xué)術(shù)研究（科學(xué)技術(shù)之發(fā)明）的義務(wù)，即‘科技促進義務(wù)。”[4]不過，國家（主要是行政機關(guān)）履行學(xué)術(shù)自由給付義務(wù)的出發(fā)點和最終目的是保障學(xué)術(shù)自由權(quán)利，促進學(xué)術(shù)進步，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會發(fā)展，決不能因為為學(xué)術(shù)活動提供了物質(zhì)、經(jīng)費或其他方面的服務(wù)，行政機關(guān)就企圖干預(yù)學(xué)術(shù)活動過程，影響學(xué)術(shù)結(jié)果的真實性和科學(xué)性，做出侵害學(xué)術(shù)自由的行為。

在實質(zhì)法治國中，不僅要求國家行為要有法律依據(jù)，即所謂的“法無規(guī)定即禁止”，而且強調(diào)所依據(jù)的法律必須具有正義性，符合憲法精神與基本權(quán)利保障原則。“國家資金的分配既是為了確保實現(xiàn)特定的社會、經(jīng)濟和文化政治的目標，又必須具體規(guī)定其分配、賦予公民相應(yīng)主觀權(quán)利的、具有約束力和可預(yù)測性的法律予以確定。在社會法治國家，自由不僅來自國家，存在于國家之中，而且需要通過國家來實現(xiàn)。拒絕提供國家給付給公民造成的侵害可能并不亞于對財產(chǎn)和自由的侵害。”[5]行政機關(guān)在履行學(xué)術(shù)自由權(quán)利的給付義務(wù)時：一方面，必須依法行政，遵循行政法定原則；另一方面，對于法律未明確而由行政機關(guān)裁量的事項，也必須遵循行政均衡和行政正當?shù)脑瓌t，并考量憲法精神和基本權(quán)利保障原則，使行政機關(guān)的給付行為不僅合法，而且合乎社會正義。

行政給付促進學(xué)術(shù)自由權(quán)利實現(xiàn)的內(nèi)容與方式

1.核心內(nèi)容

行政機關(guān)對學(xué)術(shù)自由權(quán)利履行的給付義務(wù)的核心內(nèi)容包括兩方面：一是提供公共設(shè)施或組織機構(gòu)，包括大學(xué)、研究機構(gòu)、圖書館等，為學(xué)術(shù)研究人員提供安身之所、職業(yè)保障和開展學(xué)術(shù)研究的基礎(chǔ)性條件等；二是為學(xué)術(shù)研究活動提供資金資助和物質(zhì)幫助及其他服務(wù)，使學(xué)術(shù)研究工作能夠順利進行。

隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展與分化，學(xué)術(shù)研究日益成為一種專業(yè)化和職業(yè)化的活動，需要相應(yīng)的組織機構(gòu)或公共設(shè)施為從事學(xué)術(shù)活動的科研人員提供基本生活、工作、學(xué)術(shù)交流與研討等方面的保障。這些組織機構(gòu)或公共設(shè)施主要有大學(xué)、研究機構(gòu)和圖書館等。大學(xué)是知識分子的社區(qū)，是學(xué)術(shù)研究的重要基地。從19世紀德國柏林大學(xué)創(chuàng)辦開始，教學(xué)與科研相結(jié)合就逐漸成為現(xiàn)代大學(xué)的顯著特征。大學(xué)之所以能夠成為學(xué)術(shù)重地，與大學(xué)獨特的環(huán)境和制度背景有著密不可分的關(guān)系。大學(xué)的獨特之處表現(xiàn)在：“一是大學(xué)提供了一個環(huán)境，在這里共同從事不受約束的知識追求的人可以相互交流，并在不斷的交流中磨礪自己的思想；二是大學(xué)定期支付教授報酬，盡管大大低于一些非學(xué)術(shù)職業(yè)的報酬，但能保證他享受中產(chǎn)階級的生活方式；三是大學(xué)向高級學(xué)院人提供任教期間的權(quán)利保證……學(xué)院人得到了制度上的保證，免受捉摸不定的市場的影響，從而可以在不受經(jīng)濟壓力干擾的情況下全身心地投入工作；四是大學(xué)把大學(xué)教師的時間分配制度化，使他們能夠把大部分工作時間用于獨立思考和自主的研究；五是大學(xué)承認其成員的學(xué)術(shù)自由，這是最重要的一點。”[6]同時，“學(xué)術(shù)自由的傳統(tǒng)也給大學(xué)增添了抵制這種壓力的力量。因此，對于學(xué)術(shù)界的人而言，這一傳統(tǒng)維護了學(xué)術(shù)實驗的寶貴空間，即為學(xué)術(shù)實驗提供了一定的安全保障。事實上，這種自由進一步的延伸，就是允許具有非同尋常創(chuàng)造性的人享有非同尋常創(chuàng)造性的生活。的確，學(xué)術(shù)自由意味著松散的結(jié)構(gòu)和最低程度的干涉。在學(xué)術(shù)努力的方向上，或者甚至是在所要進行學(xué)術(shù)活動的場所中，不僅沒有時間的限制，而且只有很少的關(guān)于努力方向或?qū)W術(shù)工作場所的規(guī)定。”[7]正因為如此，大學(xué)在開展學(xué)術(shù)研究方面有著無與倫比的優(yōu)勢，作為學(xué)術(shù)研究的主力軍，當今世界各國無不重視大學(xué)的建設(shè)與發(fā)展。為了促進學(xué)術(shù)事業(yè)的發(fā)展，各國政府還創(chuàng)建了形形色色的研究機構(gòu)及科學(xué)研究管理與服務(wù)機構(gòu)。此外，各國政府都非常重視學(xué)術(shù)協(xié)會和群眾性文化生活設(shè)施（如圖書館、檔案館、博物館等）建設(shè)，這些學(xué)術(shù)機構(gòu)、學(xué)術(shù)組織和公共設(shè)施等都為公民行使學(xué)術(shù)自由權(quán)利、從事學(xué)術(shù)研究活動提供了組織保障和便利條件。

2.主要方式

學(xué)術(shù)研究是一項非常昂貴的事業(yè)，在現(xiàn)代社會，如果沒有大量的經(jīng)費作支撐，就很難產(chǎn)出高水平的研究成果。基于學(xué)術(shù)研究對科學(xué)技術(shù)與經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大推動作用，世界各國政府用于科學(xué)研究與技術(shù)開發(fā)的經(jīng)費持續(xù)增長，至今多數(shù)發(fā)達國家的研究與開發(fā)經(jīng)費占GDP的比例都在2%以上，有的國家甚至接近4%。其中，政府的科技投入占了相當大的比重，并保持不斷攀升的態(tài)勢。例如：2015年，美國僅聯(lián)邦政府預(yù)算中，研發(fā)經(jīng)費就達1，354億美元。美國聯(lián)邦政府的研究與發(fā)展經(jīng)費，主要由國防部、國家航天航空局、能源部、衛(wèi)生局與福利部和國家科學(xué)基金會掌管并負責(zé)分配和管理。“聯(lián)邦政府分配科研資金，始終顯示出兩個特點，多機構(gòu)資助和實地引進的競爭性科研補助。”[8]研究項目的設(shè)立和研究經(jīng)費的獲得，通常采用申請制或公開招標的方式，在獲得經(jīng)費資助后還需簽訂合同，以對科學(xué)研究過程中經(jīng)費使用情況及預(yù)期成果等作出約定。大學(xué)在申請和獲得聯(lián)邦科研資助上占據(jù)優(yōu)勢地位，很多科研經(jīng)費最終都流向大學(xué)。各國政府除了不斷增加研究與開發(fā)經(jīng)費外，還加大了對高等教育和文化發(fā)展等方面的經(jīng)費支持力度。通過政府提供的經(jīng)費支持，不僅公民的學(xué)術(shù)自由權(quán)利得到實質(zhì)意義上的保障，而且也促進了科技進步和經(jīng)濟社會發(fā)展。

需要特別指出的是，盡管國家行政機關(guān)負有學(xué)術(shù)促進義務(wù)，需要為公民學(xué)術(shù)自由權(quán)利的實現(xiàn)提供組織機構(gòu)、公共設(shè)施、經(jīng)費或其他服務(wù)；但是，行政機關(guān)履行學(xué)術(shù)促進義務(wù)的能力是受國家資源、財政狀況和其他社會因素所制約的。同時，行政機關(guān)肩負著統(tǒng)籌國家資源分配與利用的職責(zé)，除非在政府預(yù)算中有明確的分配項目、標準和數(shù)額，行政機關(guān)對國家資源分配與投入的方向和數(shù)額擁有裁量權(quán)，即使對科技、教育和文化事業(yè)的投入發(fā)生波動，也不能視為對學(xué)術(shù)自由的侵害或違反對學(xué)術(shù)自由的保障義務(wù)。個人或組織對國家行政機關(guān)并無具體的給付請求權(quán)（原始的給付請求權(quán)），充其量僅有參與享有國家給付的權(quán)利（衍生的請求權(quán)）。

改革開放三十多年來，我國教育、科技與文化事業(yè)獲得了前所未有的發(fā)展，各級政府為公民自由地從事學(xué)術(shù)研究和開展教育教學(xué)工作提供了越來越多的機構(gòu)、設(shè)施保障和經(jīng)費支持，我國研發(fā)經(jīng)費總量僅次于美國，位居世界第二，學(xué)術(shù)創(chuàng)新力和活躍度大幅提升，學(xué)術(shù)自由的權(quán)利保障體系越來越完善。在我國全面實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略和全面建設(shè)小康社會的新階段，我國政府應(yīng)進一步加強對學(xué)術(shù)自由的行政給付，繼續(xù)加大對教育、科技和文化事業(yè)的投入力度，采取更優(yōu)惠的政策和更有力的措施促進教育、科技和文化事業(yè)的發(fā)展。通過建設(shè)與發(fā)展來改善學(xué)術(shù)研究和教學(xué)的環(huán)境和條件，使更多的公民有機會、有能力、有條件參與學(xué)術(shù)研究、教學(xué)及相關(guān)工作，使學(xué)術(shù)自由的權(quán)利保障更加完備。特別需要說明的是，保障學(xué)術(shù)自由是一項國家義務(wù)，政府決不能以提供學(xué)術(shù)資源為條件來限制或干預(yù)公民的學(xué)術(shù)自由。“如欲學(xué)術(shù)有生氣，必予學(xué)術(shù)以自由”，限制或干預(yù)學(xué)術(shù)自由不僅是對學(xué)術(shù)事業(yè)的發(fā)展有百害而無一利，而且是一項影響惡劣的違憲行為。

本文系教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃青年基金項目“學(xué)術(shù)自由權(quán)利及其憲法保障研究”（批準號：14YJC820020）階段性研究成果之一

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（作者單位：武漢大學(xué)發(fā)展研究院）

[責(zé)任編輯：卜 珺]