科研經費使用與管理的問題與對策

謝新偉 楊文靜

摘 要：高校在國家創新體系中具有十分重要的作用。在各項科研經費投入不斷加大的背景下，高校的科研創新能力有了較大提高，但也出現了一些科研腐敗現象。本文在分析高校科研經費使用和管理中存在的科研經費屬性的認識錯位、科研經費法律法規缺失、預算管理意識淡薄、對腦力勞動成本補償不足等問題的基礎上，給出了解決上述問題的對策，以對高校科研經費使用與管理的法制化和規范化起到促進作用。

關鍵詞：高校科研經費；使用與管理；問題與對策

近年來，我國研發經費投入總量呈不斷上升趨勢，先后超過英國、法國、德國和日本，成為僅次于美國的世界第二大科技經費投入大國。2015年11月，國家統計局發布的《2014年全國科技經費投入統計公報》顯示：2014年，我國研發經費投入總量為13，015.6億元，比上年增加1，169億元，增長9.9%[1]。從2015年兩項國家級科研項目立項的結果，可以看出高校在我國科學研究工作中舉足輕重的地位，國家自然科學基金面上項目立項16，709項，其中高校系統立項13，641項，占立項總數的81.64%[2]；國家社科基金年度項目和青年項目立項27，916項，其中高校系統立項24，364項，占立項總數的87.27%。[3]隨著國家對科研經費投入的不斷加大，高校在科研經費管理和使用中出現的問題日益凸顯。一方面，是高校科研經費腐敗案件呈上升趨勢，涉案金額越來越大，犯案人員的層次越來越高，已經引起了社會的廣泛關注。在近期通報曝光的科研經費腐敗案例中，比較典型的有浙江大學陳英旭將科研經費劃入自己控制的公司，貪污945萬余元；北京郵電大學宋茂強借用他人身份證辦理銀行存折，冒名領取勞務費68萬元；山東大學劉兆平通過開虛假發票騙取科研經費341.8萬元等。以上案件說明：一方面，科研經費使用、管理和監管等環節存在較大漏洞，形成了滋生腐敗的空間；另一方面，高校產出的高水平科技成果與科研經費投入的強度不匹配，科研成果轉化率低，科研經費或超范圍開支使用或產生大量結余，大大降低了科研經費的使用效益，不利于推動國家科研工作的可持續發展。因此，系統梳理目前高校科研經費使用和管理中存在的問題，有針對性地提出解決思路，對于充分發揮高校在國家創新體系中的作用具有重要意義。

目前高校科研經費使用和管理存在的主要問題

1.對科研經費認識的錯位

在高校方面，科研經費的數量往往代表了一所高校的科研實力和水平，也是影響高校“排名”的重要因素之一。高校比較關注科研項目的級別、數量以及科研經費的總額，很多高校在提取一定比例的管理費以后，實行科研經費項目負責人負責制，卻很少對科研經費進行嚴格的成本核算和監督監管，更不關注科研經費的使用效益，主要的管理工作就是由財務部門對科研經費進行賬務核算。在教師方面，科研項目的申報需要花費大量的時間和精力進行準備，項目成功立項不僅需要高質量的申報文本，還需要負責人及其項目團隊積累豐富的科研成果以及在同行中的影響力，經過一系列艱辛的工作申請到科研經費，教師們普遍存在一種錯誤的認識，不論是縱向科研經費還是橫向科研經費，都是項目負責人憑著自己的實力爭取得來的，是由學校財務部門“幫助代管的經費” [4]，即只要能順利完成科研合同或達到科研任務目標，科研經費的支出和使用理所當然應由項目組掌控，忽視了科研經費公款的屬性。

2.科研經費管理法律法規的缺失

高校科研經費來源渠道多元化，既有來自財政性撥款的縱向項目（如自然科學基金及社會科學基金等），又有與企事業單位合作的橫向科研經費，還有各單位經費自籌的科研項目。但目前我國尚無科研經費管理的法律法規，各種科研項目經費多以規范性文件的形式來管理，如科技部的《國家重點基礎研究發展計劃專項經費管理辦法》、國家自然基金委員會的《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》、全國哲學社會科學規劃辦的《國家社會科學基金項目經費管理辦法》等。以上管理辦法和文件眾多，但存在應用面窄、差異性大、法律效力低的問題，在一定程度上加大了科研經費管理的難度。為了適應新形勢新要求、進一步規范科研經費的管理，主管部門及各地方政府不定期出臺一些文件，如教育部、財政部出臺的《關于加強中央部門所屬高校科研經費管理的意見》，北京市教育委員會、北京市財政局出臺的《關于加強市屬高校科研經費管理的意見》等文件，為科研經費的規范使用和管理“打補丁”。

3.科研經費預算意識薄弱

目前，科研項目“重立項申報、輕預算編制”的現象普遍存在，科研項目經費的預算編制流于形式，對預算編制科學性以及科研經費后續使用的合理性重視不夠。不同性質的科研經費在支出范圍、支出標準、經費比例等方面具有較大差異。許多項目負責人在尚未吃透項目管理辦法，或未結合科研項目的實際需要進行合理的經費支出測算的情況下，提交預算；在被批復后，科研經費的實際支出需求和預算偏差大，有的項目支出科目經費結余很多，而有的項目支出科目經費缺口較大，從而容易導致科研項目無法結題或者結題不結賬的問題。

高校教師承擔科研項目具有明顯的“扎堆”現象，即科研項目主要集中于若干科研“大腕”名下。一位教授經常同時主持各類科研項目少則幾項、多則十幾項，在重點大學這種現象更為明顯。由于項目負責人忙于申報、研究或結題等工作，項目立項編制預算時常由課題組其他成員代勞，更有甚者由研究生代為編制預算，由于編制預算者不能全面了解項目實施過程和經費需求，預算編制的質量可想而知。有些教師編制預算時，喜歡“撒芝麻鹽”的方法，對一些軟性支出（差旅費、會議費、國際合作與交流費等項目）都填報一些預算額度。例如：預算1萬元的會議費，由于會議費屬于“七公”經費之一，有嚴格的管理辦法和報銷程序，舉辦會議應列入學校的會議計劃，需在會議定點機構召開，會議有最少人數的限制和外校人員參加的要求。按目前會議費管理辦法的規定，小型會議應安排在校內會議室召開，此項會議費預算基本無法執行和支出。

4.科研經費對腦力勞動成本補償不足

目前，絕大部分縱向項目可發放項目組外的外單位專家咨詢費、聘用人員工資或學生的勞務費，不得發放項目組在職人員工資或勞務費。制度的設計是基于高校在職教師已從學校獲得了工資和各種福利，不能重復享受工資性收入，這一點上也符合國際慣例。例如：美國取得全年工資的高校教師也不允許從科研項目中獲得報酬和收入。但我國高校教師的收入與美國等國家相比差距較大，據《紐約時報》報道，在全球的大學教師薪酬排行中，中國的大學教師平均工資排名倒數第三，而新入職的青年教師工資，甚至全球墊底。香港大學教授的工資待遇比較高，屬于典型的高薪養廉制度，科研經費一般全部用在項目研究上。相比之下，國（境）內的教授待遇比較低，科研項目經費動輒上百萬、上千萬，工資收入與科研經費的巨大反差容易導致一些腐敗現象或違規使用經費問題的出現。研究工作主要是研究人員腦力勞動的付出，而現行的科研經費管理制度無法體現出科研人員腦力勞動價值的付出，即對人力成本的補償不足已成為科研經費管理制度性的缺陷。

加強和改善高校科研經費使用和管理的對策

1.正確認識科研經費的財政資金屬性

教育部和財政部2005年出臺的《關于進一步加強高校科研經費管理的若干意見》中明確指出，高校取得的各類科研經費，不論其資金來源渠道，均為學校收入，必須全部納入學校財務部門統一管理、集中核算，并確保科研經費專款專用。各高校黨政主要領導必須高度重視科研經費管理工作，采取有效措施，切實加強科研經費管理，進一步提高科研經費的使用效益。在此文件的指導下，各高校應加大規范使用科研經費的宣傳教育力度，強化科研經費的財政資金屬性，提高學校教師對科研經費的正確認識，及時通報近年來科研經費的腐敗案件，給科研項目負責人及項目組成員敲響警鐘。項目負責人應自覺接受有關部門的監督檢查，按有關規定及時辦理科研項目結題及結賬手續，并對科研經費使用的真實性、有效性承擔經濟與法律責任。

2.加強科研經費管理的規章制度建設

從美國、英國、日本等發達國家的科研經費管理來看，各國政府針對不同資金渠道的科研經費制定了法律法規，使科研經費的使用和管理有章可循。因此，具有較強約束力的法律、法規是保證科研經費有效合理使用和監督的前提與基礎。我國應制定并出臺科研經費管理的法律法規，對不同資金來源的科研經費，從經費的預算管理、經費使用、績效評價、監督檢查、信息公開以及責任追究等，建立起一整套明晰的規則。各級政府、科研項目管理部門及高校自身應加強科研經費的規章制度建設，完善科研項目的經費開支范圍、開支比例、審批權限以及成本核算等，建立完整的科研經費財務管理體系，形成科研經費分類管理和統一監督的規范，為科研經費的使用、執行和科研任務的實現奠定制度基礎。

3.加強科研經費的預算編制管理

預算管理在科研經費管理中具有舉足輕重的作用，科學合理的科研經費預算是項目執行的基礎和保障。項目負責人和項目組成員應認真學習項目的管理辦法。項目管理辦法既是預算制定的依據，也是項目執行的依據，還是結題審計的依據。編制科研經費預算時，應該緊密結合科研活動的特點和實際需要，按照目標相關性、政策相符性和經濟合理性的原則，科學、合理、真實地編制科研經費預算，保證科研資金合理有效利用。

由于科研課題的研究需要很強的專業性，項目負責人要切實承擔起科研項目預算的職責，各高校應探索科研經費預算管理（包括預算編制、預算執行與調整、預算績效考核等）的協同管理監督機制，形成以項目負責人為主，科研部門以及財務部門共同參與的課題預算機制。發揮科研部門在科研政策和管理方面的優勢和財務部門經費管理方面的特長。預算編制形成初稿后，校內可組織相關職能部門、咨詢專家或中介機構對相關科研項目進行預算評審，特別是對勞務費、重大設備儀器購置、重要文本文獻及外協經費等重點把關，提出預算審核建議。項目負責人要根據審批意見對預算進行修改，直到完全符合規定后定稿或上報。

4.完善課題組勞務付出的補償機制

2014年1月22日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議強調：“科研工作者是科技創新的主力軍，要完善分配政策，改革科技評價和獎勵制度，積極理順薪酬體制和激勵機制，讓他們體面地、有尊嚴地工作和生活，讓創造性智力活動得到應有的回報，讓科技創新的核心要素真正活起來。”為了體現對教師智力成本的補償，只要科研項目研究質量達到預期要求，在科研總經費中明確規定一定比例用于科研課題組人員勞動補償支出，避免過多依賴發票報銷現象的發生。[5]

目前，一些科研項目已進行了探索和創新，如湖北省為鼓勵科研人員為企業服務，提高科研人員科研勞務報酬，在《關于推動高校院所科技人員服務企業研發活動的意見》中規定，承擔省內企業委托研發項目的高校研發團隊和科技人員，可在項目經費中獲得科研勞務收入，其中軟件開發類、設計類、規劃類和咨詢類項目的比例最高可達團隊使用經費部分的70%，其他項目比例最高可達50%；又如一些“2011協同創新中心”發布的項目管理辦法規定，協同創新中心的研究經費可按一定的比例和上限列支校內外專兼職科研人員、管理人員薪酬，包括工資、績效獎勵、勞務費等支出，按照聘用協議約定的工作任務、薪酬標準、績效標準考核和發放；再如《國家科技支撐計劃管理辦法》規定，在項目的間接費用中可列支一定比例的績效獎勵。以上規定的陸續出臺和落地，對科研經費補償項目組成員人力成本的付出進行了有益嘗試，讓教師能夠依法合規地從科學研究中獲得收益，讓教師的科研工作業績與貢獻得到經濟上的合理回報。這對于進一步調動廣大教師積極性、高質量地完成科研項目具有重要意義。這里需要注意的是，目前國家和地方政府對各高校實行績效工資總量控制，科研經費中的績效支出將對高校的績效工資體系產生影響，如何科學、合理地核定各高校的績效工資總量，將會成為工資主管部門需要研究和破解的問題。

科研經費管理是個系統工程，需要各級政府、科研主管部門及高校共同努力，針對當前高校在科研經費管理方面存在的問題，進一步完善各項規章制度、加強高校科研經費管理，明確經濟責任，提高資金使用效益，確保科研工作健康發展。

參考文獻：

[1] 2014年全國科技經費投入統計公報[EB/OL].[2015-12-21]http：//www.ceweekly.cn/2015/1221/136492.shtml.

[2] 國家自然科學基金資助項目統計資料（2015年度）[EB/OL]. [2015-10-31]http：//www.nsfc.gov.cn/nsfc/cen/xmtj/pdf/2015_table.pdf.

[3] 2015年國家社科基金年度項目和青年項目立項結果公布[EB/OL].[2015-06-25]http：//www.npopss-cn.gov.cn/n/2015/0625/c219469-27206694.html.

[4] 邵積榮，鄭惠芬.高校科研經費管理現狀及對策探討[J] .教育財會研究，2012（4）.

[5]黃永林，李茂峰.我國高校科研經費管理政策與制度存在的主要問題及其對策建議[J].教育與經濟，2013（3）.

（作者單位：北京信息科技大學財務處）

[責任編輯：卜 珺]