黨的領導與依法治國

周民偉

[摘要]中國共產黨是武裝奪取政權并以武裝手段獲取國家統治資格的，特殊的歷史和國情決定了黨對國家必須要有“核心控制力”——即堅持黨的領導必須毫不動搖。經過半個世紀以來的反復比較，中華兒女得出了“只有共產黨才能救中國、只有共產黨才能發展中國”的真知。中國共產黨才是真正發展繁榮中國的可靠保障。確保黨在新形勢下能夠長期執政、穩定執政，必須解決好善于領導的問題。只有從根本上解決好“黨權”與“政權”的問題，才能確保黨科學執政、民主執政、依法執政，才能推進國家治理能力和治理體系現代化。

[關鍵詞]黨的領導；依法執政；國家治理能力和治理體系

“黨治國家”是特殊歷史背景下的產物，它指由政黨運行國家、將國家置于政黨操縱下的國家形態，核心是政黨作為國家的靈魂，主導國家一切。它指政黨統治國家，國家受控在政黨下的事實局面或狀態。在現代政治關系中，“政黨—國家—社會”構成了民主政治的良性運作。政黨成為國家的核心，但應只對國家規劃方向，不可代替政府的職能，只是通過國家機器的正常運轉和社會民眾的自覺參與來實現政黨對國家的有效領導。政黨成為了國家政治規則的制定者和國家政治權力的使用者，既代表國家的訴求，也代表階級的利益。馬克思主義政黨是無產階級利益的代言人，以暴力手段推翻舊政權，這就決定了它并不是一個可以經由“合法”的途徑通過選舉、組閣等方式獲得統治國家資格的政黨，而是一個體制外的組織，要想“滲透”國家、掌控國家機器，必須建立高度集權的黨政體系。而高度集權就會導致“黨政不分”、“以黨代政”、“黨國一體”。因此，在當代中國，既要確保黨對國家的絕對領導又不能混淆紊亂黨政的同異功能，是對黨治理好國家的一大考驗。

一、“黨治國家”既是歷史必然，又有國情需要

封建時期的華夏王朝，逃不過人亡政息的歷史周期律。哪怕是鼎盛的秦、漢時代，中央集權也沒能覆蓋到疆域內的全部領土。辛亥革命后，中國陷入軍閥割據的局面。任何一派軍閥都不能組建一個強有力的政府來保境安民。五四運動后，國人民主意識開始覺醒，認識到政黨在國家政治生活中的作用。進入民主時代，社會產生了代表民眾訴求的組織——政黨來進行階級利益的表達和爭奪。同時，中國經濟政治高度不平衡的現實也必然要求要通過出現一個主張人民權益、掌握國家機器的政黨來運作政權。國民黨上臺后，憑借著“黨權”“政權”“軍權”的高度統一，將四分五裂的中國在形式上完成了統一，并第一次在表面上賦予了人民參與公共事務的權利。第二次國內革命戰爭和抗日戰爭時期，無論是國民政府還是陜甘寧邊區政府都可以說實際上是“黨治國家”的型態。國民黨是由于階級屬性和“一黨專政”的需要，共產黨是出于殘酷的生存環境。作為革命的領導者和政權的締造者，黨在國家體制中的領導核心地位就是基于此確定下來的。這既是歷史的選擇，也是人民的選擇。共產黨執政后，由于黨的不朽功績，使黨享有崇高威望，在社會層面擁有巨大民心，能夠迅速進行社會動員。出于鞏固新生的人民政權，集中力量向社會主義過渡以及社會主義現代化建設的需要，限于當時生產力的低下水平，必須樹立高度集權的領導體制，才能保證高效調動和最大程度整合社會資源，確保國家盡快從千瘡百孔中恢復生機，向國內外展現社會主義的制度優勢。因此，不管在新民主主義社會還是社會主義社會，“黨治國家”都是符合當時歷史和國情需要的，都在一定時期內對鞏固政權起到了重要作用。

二、“黨治國家”在近代中國政治舞臺上的演繹

國民黨與外國資本主義和國內腐朽落后勢力的聯系，決定了它不可能進行徹底的社會革命和發動群眾，使得它不可能成為一個代表廣大民眾利益、名至實歸的中央政府。辛亥革命成功以后，中國并沒有形成一個統一的國家。普通民眾對國家和政府仍然深感失望，但是對高舉“國民革命”旗號的國民黨倍感推崇。這就為建立一個以“黨權”為核心的中央政府和以“黨治”為根本的政治秩序提供了社會土壤。孫中山曾說過“以黨治國，就是用本黨的主義治國。”這個黨義就是三民主義。由此，國民黨通過成立各種黨務組織、行政系統和組建以黃埔軍校為核心的部隊，形成了“黨務——黨政——黨軍”一體化的“黨國”體系，在實踐上完成了“政黨國家化”和“國家政黨化”。在國民黨“訓政”時期，“一黨專政”達到了頂峰。國民政府立法規定，其他黨派不得與國民黨分享權力，國民政府對國民黨中央政治會議負責。國民黨在全國范圍內實行極度威權的“法西斯”領袖獨裁制，通過軍警憲特等組織控制社會各個細胞，公然宣稱黨、國家的一切都屬于領袖個人。這表明國民黨的“以黨治國”完全是通過行政命令甚至是黨直接下達命令的國家治理模式，是沒有一點積極作用的“黨國體制”。

共產黨在特殊時期所采用的井岡山政權、陜甘寧邊區政府政權還不能說是日臻成熟的“黨國體制”，國家形態未見端倪，黨卻要履行除了組織、宣傳、統戰等政黨職能外的軍事、情報、經濟等非政黨職能。爾后，黨通過贏得解放戰爭建立了新中國，成為國家的“靈魂”。黨不需要在法理上獲得“認可”，而是通過人民群眾的真心擁護和意識形態的價值選擇而執政的。因此，它游離于國家體制外，卻締造了國家體制。黨的屬性必然決定國家的屬性。正如1954年憲法所規定“人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”一樣，黨實際上已不需要法律所“賦予”權力，整個國家都是由其締造，國家即為她的產物。在這一點上，共產黨從不采用明文條例的模式來規定推廣。執政后，黨通過在中央政府內組織黨委和設立黨組形成了黨管政府的事實局面。社會主義制度確立到“文革”結束的這段時期，黨通過設立和政府工作重疊的“對口”部門來代行和壟斷政府工作。黨兼具國家身份，履行了政府的職能。伴隨改革開放的實踐，黨也迫切需要科學有效的執政方式。黨不再代行政府職能轉而通過法定程序將黨的主張上升為國家意志來實現對社會的控制。黨通過依靠群眾路線將之發揮于國家機器的力量之上，從而實現了全社會對黨領導下的政權和事業的支持，中國政治結構逐漸由“黨——人民”向“國家——社會”過渡，這也表明了中國共產黨對駕馭現代民主政治已有足夠的自信和清醒的認識。