用權力清單遏制權力任性

張丹萌　方治豪

[摘要]為公共利益服務的權力，往往會被私欲綁架誘惑，權力任性的現象時有發生。無界、無為、無序的權力任性影響了公權力的正當性，違背了公共利益與意志，權力如何良性運行是現代政治生活中的一大難題。權力任性需要制度理性來約束，在沒有科學界定權力之前，權力的公開與約束其實很難實現。必須重視制約與監督法定的行政職權，同時約束法定外的行政職權。權力清單制度的推行有助于解決這些問題，其有利于科學界定權力，公開透明權力的運行過程，明確權力界限，規范權力運行程序，彌補權責失衡，對權力任性的制約起到了重要作用，推進政府依法行政。

[關鍵詞]權力；權力清單；權力任性

近一年，國家為了遏制權力任性，加快轉變政府職能，進行了大刀闊斧的改革。部分行政部門仍然存在越位、缺位、錯位以及行政效率低、行為不規范等問題，“權力任性”的現象仍然存在。行政審批制度改革已經多次削減和下放政府審批事項，以分散過大、不當的權力，恢復市場的積極性與活力，試圖減少政府部門的尋租與腐敗現象。要抑制權利任性，只簡政放權是不夠的，我們必須重視制約和監督法定的行政職權，同時對法定外的行政職權進行約束。為此，國家推行了權力清單制度，促使各級地方政府工作部門依法公開權力以及權力運行流程。

1、質疑權力的公正透明：權力“任性”的由來

1.1、何為“權力”

無論是權力“任性”還是權力清單，要想解讀它們，首先要解決的問題是：什么是“權力”。權力分為公權力與私權力。私權力是集體賦予成員支配自身價值資源的一種資格，而我們要討論的是公權力，即集體賦予領導主體支配集體或其他成員價值資源的資格。公權力是為了實現公眾利益而賦予國家行政機關的行使治理國家的權力，具有強制性與社會整合的功能。正是有了公眾利益這一目的，政府行政才有了合法性，只有“來自人民”且“為了人民”的權力才是合法的權力，權力的良性運行才能導致社會的和諧穩定。而由于權力的公有性與私人性的矛盾，使得權力所有者常常背離自己服務于公共利益的本質，為公共利益服務卻變成了操控公共利益。

1.2、權力任性的產生及原因

行政機關進行行政管理、執法，提供公共服務等，都應在法定范圍內行使。權力應當受到有效的監督與制約，權力主體應當自覺的服務于公眾的利益與意志。然而，目前的政府權力行使缺乏完整的法律約束，權力掌握者缺乏良好的責任意識與道德意識，行政權力往往會被誤用，甚至濫用。孟德斯鳩提到：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不易的經驗。有權的人往往使用權力一直到有界限的地方才休止。”無休止的政府行為只會侵害公共利益，導致腐敗滋生。

有權不可任性。權力“任性”就是指政府權力界限不清晰，政府亂作為、不作為、不負責，權力濫用。權力“任性”的產生有三點原因。一是政府部門及其成員的政治素養不夠，服務意識淡薄，沒有較好的自控能力，導致其使公權力為己所用，獨斷專行。二是我國長期的官僚權威系統較為根深蒂固，管制的深度與廣度還較大，公共權力過大，政府承擔了較大的治理負荷，制度的設計不能完全滿足治理負荷的要求，權力配置不合理，權力邊界模糊不清，行政效率低下。三是官場生態存在一些問題，“官本位”思想仍影響廣泛，政府部門之間存在著庇護關系，“攘權奪利”的價值觀影響著有權者的行為。行政管理的復雜性和廣泛性導致行政法定范圍往往比較模糊、廣泛和多變，政府及其權力缺乏法律法規約束，雖然現在倡導權力公開透明，但是還是有些人在打法律的“擦邊球”。

1.3、權力任性的表現

權力任性的表現有“三無”：無界、無序、無為。第一，權力任性的“無界”表現在權力運行沒有明確的邊界，各個政府部門對自己的職權并不清楚，推諉與職權交疊的現象時有發生。一方面，公權力過度介入私域，干涉私人事務；另一方面，該維護的公共權益有時卻無人問津，這便是權力越位與虛位。第二，權力任性的“無序”則是由于缺乏對公權力的約束，行政主體的肆意妄為，為達到自己的某種私欲不擇手段，權力被物化，產生了許多尋租空間，背離了公權力的本質。第三，權力任性的“無為”表現在掌權者只享受權力，卻害怕承擔責任，缺乏使命感。只要不損害自己的既得利益，或者為了保持人情關系，寧可消極懈怠，對自己所應擔負的職責表現出不作為或者不敢作為，也不愿背負的消極后果。

2、解讀權力清單：解決權力任性的制度安排

2.1、權力清單的概念

中共中央及國務院印發的《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》中指出：將地方各級政府工作部門行使的各項行政職權及其依據、行使主體、運行流程、對應的責任等，以清單形式明確列出來，向社會公布，接受社會監督。分門別類進行全面徹底梳理行政職權，逐項列明設定依據；對沒有法定依據的行政職權，應及時取消；依法逐條逐項進行合法性、合理性和必要性審查；在審查過程中，要廣泛聽取基層、專家學者和社會公眾的意見。

莫于川認為：“行政權力清單一般是由各個行政機關自行梳理之后公布的，其性質類似于一種辦事指南、行政規程或行政程序手冊，它們合法有據、簡明顯目，方便使用?！睓嗔η鍐危喲灾褪前迅骷壵约安块T的行政職權進行徹底的梳理、統計，依法界定行政部門崗位的職責與權限，并以清單的形式公之于眾。權力清單制度具有雙向指導的功能，既為行政機關依法行政提供了合理合法的尺度，也成為指導企業、公民辦事的便捷手段。政府依據權力清單，把該管的事管到位，把該放的事放到底，有效地束縛權力任性。

2.2、制定權力清單的依據

2.2.1、公權力的有效性

公權力是為了保護公共利益設置的權力，可是公權力有時卻凌駕于公權利之上，成為官員謀求自身利益的手段。法無授權不可為，孟德斯鳩在《論法的精神》中提出：“有權力的人們使用權力一直到遇到界限的地方才休止……從事物的性質來說，要防止濫用權力，必須以權力約束權力?！睘榱讼傻拿^，為了祛除權力的神秘化，保證政府權威與公權力的有效性，制定公開的權力清單是必不可少的。

2.2.2、行政管理的復雜性與廣泛性

由于我國行政系統龐大，職能交錯，機構重疊，導致行政管理具有復雜性與廣泛性。由于缺乏對行政理論的研究以及科學理論的指導，在解決臃腫的官僚體系，冗員過多，職責不清等問題上，我國的行政改革實踐困難重重。這嚴重影響了社會服務供給效率，也降低了服務質量。明確每個部門、每個職位的權責，加大簡政放權的力度，解決復雜性與廣泛性帶來的職責不明確、職權交錯，厘清政府與社會權力配置，保證政府把該管的事管到位，防止政府將不該管的事管的過多，盡可能的避免權力錯位。

2.2.3、公民意識提升要求對權力的監督與問責

社會轉型日益加速，人們的生活產生了巨大的變更。利益多元化以及社會民主化使得公民的力量不再是一盤散沙，而是漸漸凝聚到一起，相互支持，公民對自己在國家及社會中的地位也有了更全面的認識。一方面，公民的責任意識增加，他們更加關注時政，對社會產生了更大的責任感，積極主動地承擔該盡的義務，參與到政治實踐活動中來。另一方面，公民的權利意識增加，勇于維護自己和他人的基本權益、自由和價值，避免公權力隨意干預個人權益。隨著公民意識的提升，對于權力的合法、合理運行，公民也提出了更高的要求，權力清單制度的推行為公民對權力的監督與問責提供了途徑，有助于構筑政府與公民之間的良好互信關系，提高公眾參與的積極性。

3、制度理性遏制權力任性

3.1、公開權力家底，明確界限

權力清單涉及政府及其各個工作部門的行政職權，對權力行使主體的職權作全面系統的劃分，徹底厘清橫向上的與縱向上的各項權力，改變封閉的權力運行環境，消除權力的盲區。[1]清理權力的模糊地帶，設定權力的界限，讓政府真正成為社會發展的護航者，增加政府工作的透明度，激發人民群眾對政府工作的重視和民主參與意識，提高行政的民主化程度。

清單設置應做到具體清晰，權力的名目、來源、作用方式、行使部門等，必須準確的指明，任何的肆意模糊都不能存在。市場機制能自主有效調節的事項，公民、法人能自主決定的事項，政府都應放手，同時取消和調整不適應社會發展、不符合法律要求的事項。這對科學界定職權行使的主體、明確職權內容有著重要的作用。權力清單的公示使行政部門在行使職權時做到心中有數，使人民充分了解政府部門所提供的服務，有助于明確權力的邊界，有利于防止權力的推諉、摩擦，提高行政效率，促使權力在科學、民主和法治的軌道上以及燦爛的陽光下運行。

3.2、規范權力運行程序，有章可循

法律早就對行政權進行了規定，要求其依法行政。權力清單的制訂，遵循著既定的法律依據，是依法行政的新的具體實踐。它力圖把法律規定的權力進行詳細梳理，以清單的形式呈現，再以此為依據制約權力，規范權力運行程序，使得群眾辦事時有章可循，消除權力的灰色地帶。要做到“法無授權不可為”，政府的權力必須來源于法律法規的授權，不是說政府不作為，而是在清單的范圍內，有所為，有所不為，對不該管的事減少不必要的干預，把該管的事管好、管到位，指導社會與市場在合法的范圍內更好地發揮自己的作用。政府的權力不是無限的而是有限的，政府部門厘清自己所能行使的權力，恰當的行使權力，并在法律范圍內使其最大程度的發揮效用，減少權力運行的偏差與失誤。

3.3、彌補權責失衡，便于監督

要抑制權力任性，極為重要的一點是彌補政府權責失衡。有權必有責，權責必相等，權力與責任形影不離、相互影響，責任是權力有效運行的重要影響因素。政府需要回應社會的需要，建立向公眾負責的責任體系，將責任監督與追責制度落到實處，而權力清單以及其配套的責任清單便對這一進程具有重要的推動作用。公布權力清單、責任清單，將各個部門的職權、流程圖、相關責任者的監督方式等，在政府網站即時更新與公布，便于公眾與社會團體的監督，這也是權利制約權力的有力保障。這還有助于公民明確政府的權責，企業與民眾則可以通過清單，提前獲取所需信息，減輕辦事的繁瑣程序，切實保障自身的利益，同時積極參與，監督與表達并行，更好的促進清單的完善與運行，增加政府決策的科學性與合法性。

權力清單制度推行不久，制度完善還需要一定的時間。一方面需要實現制度設計的總體設想，同時也需要考慮現實中所遇到的問題與障礙，隨著理論與實踐的不斷摸索，將權力清單與責任清單實現有效聯動，形成反饋更新機制，必將成為遏制“權力任性”的有力武器。

[注釋]

[1]方世南.黨務公開呼喚著權力文明[J].唯實·現代管理，2012（1）.