行政登記案件適用行政附帶民事訴訟問題研究

鄧達奇，王　琦

(1.深圳市社會科學院 政法研究所, 廣東 深圳　518028;

2.西南政法大學 行政法學院，重慶　401120)

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行政登記案件適用行政附帶民事訴訟問題研究

鄧達奇1，王琦2

(1.深圳市社會科學院 政法研究所, 廣東 深圳518028;

2.西南政法大學 行政法學院，重慶401120)

摘要：作為協調民事與行政交叉案件的一種可行方式，行政附帶民事訴訟對于行政登記案件的重要性不言而喻，新修訂的《行政訴訟法》明確了在審理行政登記案件時適用行政附帶民事訴訟的合法性。深入分析行政附帶民事訴訟有關問題具備一定的理論價值和實踐意義。對行政登記的概念和特征進行界定，并在此基礎上對何種行政登記案件可以適用行政附帶民事訴訟以及其適用程序展開分析,對理論和實踐都有一定的積極影響。

關鍵詞：行政登記；行政附帶民事訴訟；附帶民事訴訟程序

所謂行政附帶民事訴訟，是指行政訴訟案件的原告或者利害關系人向法院提出與被訴行政行為有著密切關聯的民事爭議，法院在審理行政案件的同時，將該類民事爭議一并審理的訴訟模式。作為行政與民事交織案件審理難題的一種解決方案，這種訴訟模式早在20余年前就已開始受到我國學界的關注，但對它的諸多問題學界至今仍未達成共識。

2014年11月1日通過的《行政訴訟法》修正案第61條第一款明確指出：“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。”這樣一來，行政登記案件自然而然就被納入了行政附帶民事訴訟的范圍。

一、行政登記之界定

由于我國法律法規中有關“登記”的事項種類繁多、性質復雜，行政登記本身就是一個比較具有爭議的概念，在沒有對其概念進行界定之前，一切對行政登記案件適用行政附帶民事訴訟展開的討論都是無源之水、無本之木。

(一)行政登記的概念

登記的基礎詞義是將相關事項和信息記載或錄入到紙張或者計算機等介質的活動。作為行政法律概念的登記，不僅其基礎詞義所言之記載或錄入，還有著更加豐富的內涵。

概念是反映客體本質的思維模式，行政登記概念的界定與其本質屬性的分析是不可分離的。目前，學界對行政登記的性質有以下4種觀點：

1.行政登記是一種獨立的行政行為模式。如圖1所示，持這種觀點的學者認為行政登記是行政機關對登記申請人申請登記的特定行為、事項和情況進行注冊和記載的行政行為，具備作為一個獨立的行政行為應具有的所有要素[1]。行政登記有著自身特有的內涵，與行政許可、行政確認等行政行為有著本質區別，并不是某種行政行為的下位概念，應賦予其獨立的行政行為的地位。

2.行政登記是其他行政行為的種概念。如圖2所示，該觀點指出，行政登記并非一種獨立的行政行為模式，而是屬于行政許可、行政確認等行政行為的種概念，具體而言，又可以分為“許可說”“確認說”和“監督檢查說”。一些學者認為，行政登記是行政許可的一種表現形式，只不過是以登記的方式進行許可罷了，其實質還是許可[2]367，也有一些學者認為登記與普通許可、特許等行政許可不同，是許可的其他種類，屬于廣義的許可[3]。有的學者則傾向于行政登記屬于行政確認的范疇，系羈束行政行為[4]，在他們看來，行政登記是行政主體通過相關的登記行為，明確當事人的現狀、行為以及事實，對其進行依法確認的行為[5]。還有的學者認為登記是行政檢查的方式之一，是一種行政機關對相對人進行檢查的方法[6]。

圖1　獨立行政行為說

圖2　行政登記的概念邏輯

3.行政登記是一種介于行政法律行為和行政事實行為之間的準行政行為。如圖3所示，準行政行為源于日本行政法學界對行政行為的一種分類。“所謂準行政行為，是指根據行政廳的意思表示以外的判斷和認識的表示，由法律將一定的法律效果結合起來，從而形成的行政行為。”[2]419行政登記具有不包含行政機關的意思表示和不直接對相對人的權利義務產生影響的特點，因此，一些學者將其歸類為準行政行為。

圖3　準行政行為說

4.行政登記是一種行政管理方式和手段。如圖4所示，持這種觀點的學者認為行政登記既非一種獨立的行政行為模式，也不屬于其他行政行為的種概念，行政登記具有多層次的性質，在行政確認和行政許可等領域有廣泛的應用，其本質是一種行政管理手段[7]。如圖4所示。

圖4　行政手段說

對于行政登記的性質，筆者傾向于贊成第一種觀點：行政登記區別于行政登記和行政許可行為，屬于一種獨立的行政行為，雖然它與行政許可、行政確認甚至行政檢查有許多相似和關聯之處，但在本質上是有差別的。這也與修正后的《行政訴訟法》第61條將行政登記與行政許可、行政裁決并列表述的做法相一致。行政登記是一個復合性行政行為，由原因行為和登記行為構成，原因行為可能是行政許可、行政確認甚至是民事法律關系或者事實狀態，這也是為什么總是把行政登記與行政許可和行政確認混同的原因，而登記行為則包括申請、審查、備案、公告等程序。據此，筆者嘗試將行政登記定義為：行政登記是指行政機關應相對人的申請，根據法律的有關規定，對相關事項進行審查，并決定是否予以書面記載的行政行為。

(二)行政登記的特征

從上述概念看，行政登記具備以下特征：

1.行政登記的主體是行政機關。這是行政登記區別于“私”登記的主要標志。除了房產登記、婚姻登記以及戶籍登記之外，生活中還有社團的入社登記、旅館的入住登記、醫院的入院登記等形式各異的“登記”，顯然這種在現實生活中常見的登記行為不屬于行政登記。

2.行政登記是依申請的行政行為。行政機關只能應行政相對人的申請進行行政登記，不能自發做出登記決定。

3.行政登記的審查內容是相關事項。不同類型的行政登記的審查內容不同，其審查的內容可能只是法定形式要件，也可能包括引起行政登記的原因事項。

4.行政登記是羈束行政行為。對于行政登記的相關事項和條件，法律有相應的規定，是否對相對人的申請事項進行登記，行政機關不具有自由裁量權，任何不符合相關法律規定的事項都不允許登記在冊，而符合登記條件的事項則應當被登記。

(三)行政登記的分類

行政登記的范圍和事項涉及行政管理的方方面面。根據所涉行政登記申請人的權利類型不同，可將行政登記分為幾種不同的類別：人身權行政登記、財產權行政登記以及其他權利行政登記。涉及到人身權的行政登記主要包括婚姻登記、收養登記、身份登記以及戶籍登記等，此類登記主要是通過對主體的身份情況進行記錄，以明晰主體資格的取得、變動或滅失狀況；財產權行政登記主要包括車輛船舶登記、土地使用權登記、抵押權登記以及房屋所有權登記等，這主要是為了明確當事人的財產權利現狀。此外還有諸多關于其他權利的行政登記，比如選民登記、學籍登記等，林林總總，不一而足[8]。

除此之外，對行政登記還有很多種分類方式，筆者認為，根據對行政機關審查嚴謹程度要求的不同，行政登記可以分為形式審查類和實質審查類。形式審查類行政登記是指行政機關只審核當事人提交的資料及相關證明是否齊備，是否能夠滿足登記形式上的要件，只要滿足以上兩個條件便予以登記的登記類型。這類登記對行政機關的審查要求較低，通常只需要進行書面審查或口頭詢問。實質審查類行政登記是指行政機關需對行政登記申請人提交的有關證明、資料的實質內容是否真實且與法定條件相符進行審查，只有實質內容真實且與法定條件相符時方可作出予以登記決定的登記類型。這類登記對行政機關的審查要求較高，通常需要進行實地核查，有時還需要專門技術人員通過專業的技術手段來確定。

二、適用行政附帶民事訴訟的行政登記案件之范圍

由于行政登記的原因行為常常涉及民事法律關系，與行政登記有關的案件多為行民交叉案件。在司法實踐中，對涉及行政登記的行民交叉案件的處理方式可謂五花八門。在對各種處理方式進行比較后，我們可以發現，對行政登記案件不予受理的做法不符合法治原則；恪守先“行”后“民”的做法可能出現“官了民不了”的困局；采用先“民”后“行”的方式則可能有悖于行政行為的公定力。行政附帶民事訴訟制度不失為解決行民交叉案件的一劑良方，其能夠滿足訴訟效益原則的要求，確保法院裁判的一致性，并且避免前述處理方式存在的弊端。

行政訴訟的目的在于審查行政行為的合法性，而判斷一個行政行為合法與否的標準應該是行政機關的法定義務。就行政登記行為而言，審查其合法性，關鍵在于明確登記機關是否深刻落實相關的審核規定，履行相應的審核義務[9]。可見，要解決行政登記訴訟應適用何種訴訟模式的問題，首先必須明確登記機關的審查義務。

雖然《行政訴訟法》明確了行政登記案件適用行政附帶民事訴訟的合法性，但并未明確具體的適用規則，也未區分可以適用該訴訟模式的行政登記案件的類型。那么，形式審查類行政登記行為和實質審查類行政登記行為都可以提起行政附帶民事訴訟嗎？筆者以為不然，下面將逐一展開分析。

(一)形式審查類行政登記

對于形式審查類行政登記，行政機關的職責在于檢查申請人提供的申請登記所需的證件、材料是否完整，明確相關材料是否符合登記的法定形式要件，在這個審查過程中，行政機關無需核實材料內容的真實性，即不需要核查行政登記的原因行為。這就存在一個問題，通過行政附帶民事訴訟程序審理形式審查類行政登記時，必定要同時審查原因行為與登記行為，若原因行為與材料不符，即材料的內容不真實，但材料齊備且符合法定形式要件時，法院該如何判決？此時，根據行政訴訟合法性審查原則，行政機關的登記行為是合法的。若判決當事人在民事訴訟中勝訴，在行政訴訟中敗訴，將導致民事判決與行政判決的結果不一致，不僅有損法院權威，而且會使糾紛更加復雜，這樣一來行政附帶民事訴訟提高訴訟效益、確保判決一致性的目的就完全無法實現。但如果依據材料不真實撤銷行政登記，雖然能夠在一定程度上保持行政判決結果與民事判決結果的一致性，但可能使合法的登記行為被撤銷，不僅行政機關難以接受這個結果，還違背行政訴訟合法性審查的原則，使行政訴訟喪失獨立性。這樣，就使得法院陷入了兩難的境地。

由此看來，行政附帶民事訴訟并不能很好地處理形式審查類行政登記案件，我們應當另辟蹊徑。筆者認為，民事訴訟程序是一個比較好的選擇。先通過民事訴訟程序審查原因民事法律行為的效力，確定民事法律關系，從而判定權利歸屬。在得到民事判決后，當事人可以根據判決確定的權利內容向登記機關申請變更或撤銷登記，不必再提起行政訴訟。登記機關在作出形式審查類行政登記時只對材料進行了形式審查而并未鑒別其真實性，其意志滲入的范圍僅限于材料的形式，不涉及材料的真實性[10]。據此，民事判決否定材料的真實性并不會損害行政行為的公定力，而登記機關應當事人申請根據其所持生效民事判決作出變更登記后，將助益當事人實現民事權利形式與實質的統一。當然，如果當事人認為登記機關的登記行為本身存在程序違法、越權登記等違法情形時，則需要另行提起行政訴訟尋求救濟。

(二)實質審查類行政登記

與形式審查類行政登記不同的是，行政機關在履行對實質審查類行政登記審查義務的過程中，除了需要對材料的完整性進行檢查，還需要核實行政登記申請人提交材料內容的真實性，其意志已滲入材料的實質內容，若材料的真實性存在問題，不僅在民事關系確認方面存在問題，根據行政訴訟合法性審查原則，行政機關的登記行為也存在法律上的瑕疵。因此，對這類行政登記案件適用行政附帶民事訴訟，法院不必擔心陷入民事判決與行政判決不一致或違背行政訴訟合法性審查原則的兩難，可以很好地發揮這一訴訟模式的優勢。

基于對行政行為公定力的考慮，在行政附帶民事訴訟程序中，應該先解決行政爭議部分。如上所述，在作出實質審查類行政登記行為時，行政機關的意志滲入了材料的實質內容，因此該類登記行為的公定力涵蓋內容，非經撤銷，都應受到其他機關的尊重。換言之，在通過解決行政部分爭議并作出撤銷該登記行為的決定前，不能通過民事訴訟程序否定其認定的材料內容的真實性。當然，無需擔心行政附帶民事訴訟程序淪為先“行”后“民”的翻版，對于解決行政部分爭議時已經核實的證據和認定的事實，無需在解決民事部分爭議時重復質證，能夠大大提高訴訟效率，節約訴訟資源，保證判決的一致性，一并判決的判決形式則能很好地解決“官了民不了”的問題。

當然，目前我國立法對于哪些行政登記須進行形式審查，哪些行政登記須進行實質審查未作出明確規定，理論界也尚未對此達成共識，但這并不意味著在適用行政附帶民事訴訟這一問題上區分對待這兩類行政登記是不必要的或是沒有意義的。

三、行政登記案件適用行政附帶民事訴訟之程序

有的學者以會產生訴訟時效、訴訟管轄、舉證責任、判決效果和執行等方面的混亂為由對行政附帶民事訴訟的可行性提出質疑，筆者認為會出現這些方面的混亂并不是因為行政附帶民事訴訟程序本身的問題，只是其運行缺少一整套規范的程序規則體系。在這里，筆者認為有必要對行政登記案件適用行政附帶民事訴訟的相關程序問題展開討論。

(一)訴訟原則

行政訴訟由于其獨特的性質，在訴訟原則上與民事訴訟存在一定的差異性，其中主要體現在以下幾個原則：被告禁止反訴原則、被告負舉證責任原則等。對于行政爭議的部分，需要適用行政訴訟的特殊原則，民事爭議部分則依然遵循民事訴訟原則，被告可以根據原告的訴訟提出反訴，舉證責任方面也仍適用“誰主張、誰舉證”原則。

(二)訴訟時效

行政訴訟的起訴期限與民事訴訟的訴訟時效在我國是完全不同的兩個概念。在筆者看來，行政附帶民事訴訟中行政爭議和民事爭議的期限也存在較大差異，需要分別計算。行政附帶民事訴訟過程中的行政爭議部分適用行政訴訟中的起訴期限，而附帶的民事爭議部分則適用民事訴訟上的訴訟時效。

(三)訴訟提起

諸多學者認為，附帶的民事訴訟應與作為主體部分的行政訴訟同時提起，至少也應該早于行政訴訟一審判決，進入二審后，不應再允許提起附帶民事訴訟，否則將使得當事人喪失對民事部分的上訴權[11]。 筆者認為，解決這個問題可以參考民事訴訟中對二審中原審原告增加獨立的訴訟請求或原審被告提出反訴時的做法。若當事人在參與行政訴訟二審程序過程中提起附帶民事訴訟，法院可以組織調解，如果調解無果，就需要告知當事人再單獨提起民事訴訟。

(四)訴訟管轄

通常情況下，無論是行政訴訟還是民事訴訟，訴訟管轄采取的都是原告就被告的原則，但行政附帶民事訴訟中民事部分與行政部分被告的差異性可能導致兩部分管轄的沖突。若因為這個原因而否定適用行政附帶民事訴訟，會使它的適用范圍大大減小，不利于其優勢的發揮。在筆者看來，此時就應當出于對行政訴訟是案件的主體部分的考慮，由行政訴訟的管轄法院負責整個行政附帶民事訴訟案件。

(五)審理方式與判決

如筆者在第二部分中所述，基于對行政行為公定力的考慮，在行政附帶民事訴訟程序中，通常情況下應該一并審理，在審理過程中優先解決行政爭議，再來協調民事爭議部分，最后一并作出判決。當附帶民事部分的案情過于復雜，一并審理和判決將極大地拖延行政部分的審判，影響訴訟效益時，可以先對行政部分進行審理并作出判決，再由審理行政部分的審判組織繼續審理附帶的民事爭議[12]，待厘清事實后作出判決。

(六)上訴

如果上訴人對于法院作出的行政部分和民事部分的判決均存在異議，提起上訴的，由二審法院行政審判庭一并審理。如果當事人只對其中的某一部分不服，僅就行政或民事判決部分提起上訴，二審法院只需要對其上訴的部分進行審理，對另一部分只需要審查其在一審過程中是否存在錯誤。若當事人僅就民事部分上訴的，鑒于民事訴訟的附帶性，仍應由行政庭審理。

(七)執行

執行主體方面，原則上行政部分與民事部分均應由法院統一執行。對于行政部分中法律規定行政機關有強制執行權的部分，法院可以交由指定的行政機關執行。執行時間方面，對于一并判決的，應分別按行政訴訟和民事訴訟執行程序同時執行；對于分別審理判決的，應對行政部分先予執行，再執行民事部分。

四、結語

將行政附帶民事訴訟制度納入行政登記案件審判實踐，具有實現訴訟效益、確保法院裁判的一致性以及徹底解決糾紛的優勢，新修訂的《行政訴訟法》也已明確了其合法性，但遺憾的是，其并未對適用行政附帶民事訴訟的行政登記案件的具體范圍和相關程序作出規定，為實踐操作帶來了極大的不確定性和不規范性。最高人民法院應當盡快對這些問題作出明確細致的解釋，以回應實踐操作中的困惑。

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(責任編輯何培育)

Issues Concerning Application of Administrative with Civil Action to the Administrative Registration

DENG Da-qi1, WANG Qi2

(1.Shenzhen Social Science Academy, Shenzhen 518028, China;2.School of Administrative Law, Southwest University of Political Science & Law, Chongqing 401120, China)

Abstract:As a kind of feasible way of coordinating civil and administrative dispute overlapping cases, it goes without saying that administrative with civil action is very important to administrative registration cases. The newly revised “Administrative Procedural Law” has been clearified about the legality of applying administrative with civil action in the handling of administrative registration cases. In-depth analysis of issues related to administrative with civil action has a certain theoretical value and practical significance. This article attempted to define the concept and characters of the administrative registration, and on the basis of which, we discussed administrative with civil action that can apply to which type of administrative registration and analyzed its applicable procedures, which has certain positive influence on the theory and practice.

Key words:administrative registration; administrative with civil action; incidental civil litigation procedure

文章編號：1674-8425(2016)02-0104-06

中圖分類號：DF3

文獻標識碼：A

doi:10.3969/j.issn.1674-8425(s).2016.02.017

作者簡介：鄧達奇(1982—)，男，湖南武岡人，助理研究員，博士，研究方向：憲法學、行政法學。

收稿日期：2015-08-16

引用格式：鄧達奇，王琦.行政登記案件適用行政附帶民事訴訟問題研究[J].重慶理工大學學報(社會科學)，2016(2):104-109.

Citation format：DENG Da-qi, WANG Qi.Issues Concerning Application of Administrative with Civil Action to the Administrative Registration[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2016(2):104-109.