恒口一個示范區的城鎮化實驗

徐敏

恒口，陜南山區中一個美麗的小鎮，歷史上素有“陜南第一鎮”、“西北小江南”的美譽。

2012年，恒口成為第三批國家發展改革試點城鎮、省級城鄉統籌發展示范區；

千載難逢的機遇猶如為恒口插上了騰飛的翅膀，短短幾年，美麗的小鎮日新月異，讓人產生恍如隔世之感……

2012年3月，恒口鎮被國家發改委確定為第三批國家發展改革試點城鎮、省級城鄉統籌發展示范區，而“十三五”規劃的出臺，更是給區位優勢明顯的陜南安康，插上了經濟發展、民生安居的騰飛翅膀。

日前，本刊記者前往欣欣向榮的恒口示范區，從城鎮化的角度以及微觀的視野，三天里走訪了多名示范區官員和當地群眾，以期對“城鎮化”之路做進一步深入的了解……

恒口示范區飛速崛起

陜西省安康市恒口鎮，距離省會西安250公里，它位于安康市以西30公里的月河與恒河交匯處，其區位優勢十分明顯，這里是連接安康、漢陰、紫陽三縣（區）的交通樞紐，更是陜川鄂渝三省一市的重要交通樞紐。

恒口鎮始建于北宋年間，古稱“衡口”，距今已有近千年的歷史，迄今在恒口的新街、永豐和慶豐三村中，均留有永豐秦漢的遺址。恒口鎮位于川道之中，恒河穿鎮而過，將全鎮分為東、西兩個區域。

一個區區3萬余人的小鎮，何以能夠受到國家和省市的如此重視，其成立示范區的背景和優勢究竟在哪里？帶著疑問，本刊記者走訪了恒口示范區管委會的幾位領導。

安康市恒口示范區黨工委副書記、管委會主任劉全生告訴記者：“早在2012年2月安康市恒口示范區成立前夕，市委、市政府就本著陜西省‘十二五規劃中提出要加快月河川道城鄉統籌示范帶建設的要求和目標，將恒口作為月河川道統籌城鄉發展的重要支點，力爭通過五到十年的努力，使恒口鎮區域面積逾15平方公里，人口達15萬人，成為安康市的副中心城區。在這一新背景下，讓恒口發揮輻射帶動作用，加快產業和人口的集聚效應，推進恒口的城鎮化建設，并借助2011年5月啟動的陜南大移民工程的新機遇（計劃在未來十年陜南地區將搬遷240萬人），使恒口成為首批移民搬遷的示范點。”

自2012年3月，恒口鎮被國家發改委確定為第三批國家發展改革試點城鎮，7月，安康市恒口示范區黨工委、管委會正式掛牌運行以來，示范區正以日新月異的速度迅猛發展。記者看到，示范區內的循環工業園區、特色農業園區、精品旅游園區、飛地產業園區和生態優美小鎮等建設項目均在加緊建設中，到處是熱鬧的建筑工地景象。

“我們示范區按照市委、市政府的要求，以高起點定位、高標準規劃、高水平建設、大手筆啟動、分階段推進，按照‘東延西擴南進的總體思路，對恒口示范區的發展進行了詳細的規劃。”恒口示范區管委會副主任羅方盛向記者介紹說，“示范區的功能定位為—‘安康輔城、山水新城、移民重鎮；其規劃定位為—恒口將成為安康中心城市的副中心，統籌城鄉一體化發展的重要示范區。以‘一心、雙脈、六區、多點作為總體布局，所謂‘一心，即在月河、恒河交匯口布局我們的公共服務中心；所謂‘雙脈，即健全月河和恒河的公共設施發展脈絡；所謂‘六區，即建立古鎮綜合區、產業休閑區、產業服務區、活力科技區、濱水宜居區、生態公園區；所謂‘多點，即建設農業科技中心、行業服務中心、產業服務中心、商務辦公中心、文化娛樂中心、體育休閑中心、活力商業中心。要把恒口建設成為產業發展、功能完善、生態優美、人文宜居、帶動力強的城鄉統籌發展現代化新區，形成月河川道城鎮群。”

本刊記者在恒口示范區黨政辦副主任黃光宇的引領下，走訪了多家正在建設中的工業集中園區、飛地經濟園區和現代農業園區。黃主任興奮地告訴記者：示范區成立四年來，以生態農業、生物化工、工業加工、絲綢產品、商貿物流作為五大支柱產業的局面業已形成，恒口便利的交通區位優勢和豐富的自然資源優勢，以及先進的產業基礎條件，為恒口下一步的良性發展奠定了強有力的物質基礎。

記者在一份示范區2016年度工作報告中看到以下數據：2015年，示范區工農業總產值完成46.5億元，同比增長16.5%。2011年至2015年底，累計完成重點鎮建設投資20.277億元，占省建設廳下達任務16.854億元的120.3%。招商引資到位資金21.9億元，比示范區成立前凈增了20.4億元，增長了146%；農民人均純收入達到9450元，比示范區成立前凈增了4271元，增長了182.5%；完成財政總收入2.2億元，一般預算收入完成2400萬元，分別比示范區成立前增長了780%、700%。投融資平臺作用充分展現，完成融資近12億元，四年累計實現融資27億元，示范區投資發展公司被授信AA+。

四年來，恒口示范區的各項經濟指標分別實現大幅度翻番，各項增速排在了全市乃至全省的前列。

移民助推城鎮化步伐

陜西南部的安康、漢中、商洛等地是洪水、泥石流災害的易發區，也是連片貧困區，僅2010年“7·18”洪災，就奪去了300多個鮮活的生命。為此，陜西省委、省政府痛下決心，從2011年至2020年，對陜南地區深受自然災害威脅和貧困困擾的60萬戶、240萬生活在山區的群眾實施大規模避災、生態移民搬遷工程。幾年來，該項避災、生態移民搬遷工程，不僅已讓近百萬群眾遠離了地質災害的侵擾，住進了明亮寬敞的安居房，還解決了這個連片貧困地區的產業發展和脫貧致富等一攬子問題，實實在在加快了陜南地區城鎮化的步伐，讓山區群眾享受到了城鎮化的紅利。

恒口示范區社會管理局辦公室主任李峰說：“雖說成立恒口示范區與避災移民搬遷項目沒有太直接的關系，但就目前而言示范區的成立和各項建設，的確助推和惠及到了眾多移民群眾，讓他們搬得出來、留得下來、生活得下去。”

記者在此次調研中采訪了多位移民搬遷群眾，雖說他們暫時均存在這樣或那樣的不適應，但卻都甩掉了貧困的帽子。

距恒口鎮20余公里的大坡村59歲村民毛明隨，四年前移民至示范區某社區，他告訴記者：大坡村是大同鎮最邊遠的山村，交通閉塞，自然條件惡劣，種植的一點農作物每年都會遭遇野豬襲擊。在山村時他家里喂了幾頭豬，全年收入不過2000元上下，生活著實困難。兩個兒子早些年就一個去了廣東，一個前往安康打工。自打他和老伴移民山外，兩個人很快便融進了社區生活，享受到了城鎮的公共便利。如今夫妻倆就職于景都生態園，以種植花木果樹為業，每年幾萬元的收入已然衣食無憂，并有能力幫著在家帶孫子。

“雖然已經搬到鎮上好幾年了，但戶口問題一直落不了，每次去問都說讓再等等。”毛明隨悄聲對記者說。他擔心山里的戶口已經注銷，鎮上的戶口如果落不上，不就成了黑人黑戶，窮其所有購置的房產能否得到法律上的保障？

恒口示范區社會管理局黨信榮局長也向記者坦誠：“耕無地，商無路、學無門，是我們陜南山區農村的真實狀況。惡劣的自然條件和缺少耕地的殘酷現實，制約了山里群眾的致富門路。他們唯有靠山吃山，靠水吃水，采集一些山貨運到山外換些日用品。因為居住分散，大山深處一些地方至今仍存在不通電的情況，孩子們上學也非常困難，將困難群眾移出來是政府不可推卸的責任。相信示范區的出現，一定會最大限度地惠及眾多走出大山的移民，讓他們告別蠻荒，幸福生活。示范區成立以來，我們每年都在因勢利導地對移民進行各類技能的培訓，努力為他們找到適合自己的工作，讓他們盡快融入到城鎮化這個大家庭中來。”

記者在恒大新天地社區隨機采訪了64歲的新居民朱守勤，他們一家人原本居住在距恒口鎮20余公里的山區楓樹村，因享受政府的避災移民補貼而移民山外。目前一家人在恒大新天地社區購置了一幢近150平方米左右的商住一體式連體別墅，老人抑制不住心中的喜悅，他告訴記者，雖然現在房屋還在裝修中，但良好的居住環境和豐富的商品供給，是他在山區里生活了大半輩子所未曾想到的，讓他一家人對未來充滿了信心。

“據說示范區現在的就業崗位很多，我和孩子們說了，讓他們回來看看，以后就不用舍近求遠再到外面去打工了。等房子裝修好了，我們一家住樓上，樓下開個商店，日子一定會一天比一天好的。”朱守勤老人不無信心地說。

恒口示范區成立四年來，在移民安置領域，先后建起了濱水宜居、恒大新天地、鳳凰等數個大型避災移民搬遷安置社區，安置了數萬名祖輩深居大山的群眾。

示范區管委會主任劉全生向記者總結說：示范區成立四年來，我們始終以規劃為引領，以重點示范鎮建設為抓手，以城市道路等基礎設施為核心，以恒口老城區提升改造為主軸，以“恒口之心”綜合開發為重點，以陜南移民大搬遷為契機，狠抓城市重點建設，公共服務設施得到了不斷完善。四年里已累計建設移民安置房6443套，實施移民搬遷安置24721人，現已入住5200戶19760人。并先后對11個貧困村實施了精準扶貧，對18個后進村實施了整建；完成了教育資源和醫療衛生資源整合方案，實現98個村（社區）體育健身器材配備安裝全覆蓋。通過重點建設項目的實施，積極帶動了就業2萬余人，隨著一批企業的投入運營，新增城鎮就業1.6萬人，一批失地農民轉化成為了產業工人。

城鄉一體化循環發展

在今年3月剛剛結束的安康市第三屆人代會第七次會議上，通過了安康“十三五”規劃重大項目建設，要把安康打造成國內一流生態旅游目的地，其中恒口月河川道休閑農業旅游帶建設工程位列其中。

恒口示范區成立四年來，一直遵循以恒口老城區提升改造為主軸，以“恒口之心”綜合開發為重點的發展戰略，向周邊呈輻射式發展。

本刊記者走訪了正在建設中的“恒口古鎮特色文化商業步行街”，該項目已通過立項，成為“十三五”陜西省重點旅游開發項目，總用地面積108畝，總建筑面積約10萬平方米，由成都本樸開發集團投資建設，也是安康“十三五”規劃重大項目建設之一。

近十年來，全國古鎮旅游開發與保護持續升溫，可持續發展的綠色旅游地產，成為眾多投資商們趨之若鶩的發展機遇。以周莊、烏鎮、同理為代表的江南古鎮成為眾多游客的首選旅游勝地，隨后涌現出的南潯、西塘等后起之秀，進一步激發了古鎮旅游開發浪潮。

本樸開發集團董事長劉勇告訴記者，他們之所以看好恒口，是基于連本地人恐怕都還搞不太清楚的地域、人文優勢。恒口素有“陜南第一鎮”、“西北小江南”的美譽。近年來，隨著古鎮旅游接待人次的持續增長，各種管理模式自身發生著變化，可持續發展、物質遺產和非物質遺產的共同保護、利益相關者、社區受益等觀念受到了極大的重視。“目前，越來越多的陜南旅游商業房地產受到投資者的關注，不少商鋪項目剛一露面，就出現爭相搶購的場面。”劉勇說。

恒口作為承接西北的紐帶，卓立于成都、重慶、西安、武漢四大城市的交匯處，位于關天、江漢、成渝三大經濟區的幾何中心，是國家改革發展的試點城鎮，也是安康“一體兩翼”核心產業聚集區之一。月河川道城鎮帶的重要支點，這里將努力建成功能完善、生態優美、人文宜居、帶動力強的山水田園新城，打造統籌城鄉示范區，陜南移民聚集地、安康中心城市副中心。“這些利好的政策和本地積淀深厚的人文環境，以及良好的地緣優勢，足以支撐起我們本樸開發的投資信心。”

計劃于2018年一、二期全面竣工的“恒口古鎮特色文化商業步行街”項目，位于恒口示范區的核心地帶，與現有的恒口古街區并駕齊驅。它以“傳嶺南風韻，承三秦金脈”為人文精神取向，植入恒月二河微縮景觀與恒口十景，恢復重建嶺南書院、懷讓禪院和漢調戲院三大院，再現月河古渡、衡口堡、魁星樓、古戲臺、古淘金等民俗博覽，打造集文化旅游、休閑度假、養生體驗、商務會議等功能于一體的陜南特色文化旅游度假示范第一街。

示范區管委會副主任羅方盛告訴記者：“安康‘十三五期間，著力提升‘一山一湖一城核心景區（圍繞瀛湖、南宮山國家5A級景區創建目標）大力發展鄉村旅游，打造安康全域旅游，由單一觀光型向觀光休閑度假復合型轉型，由冷熱不均的節假日旅游，向穩定有序的常態化旅游拓展。以此推動鄉村旅游與推進新型城鎮化、特色產業發展、精準脫貧攻堅有機結合，建設一批特色景觀旅游名鎮名村，努力創建國家旅游扶貧試驗區。”

在恒口示范區管委會里，最醒目的是每個辦公室墻面上幾乎都張貼有示范區的地圖，示范區黨政辦副主任黃光宇在地圖上指指點點地向記者介紹：正在開足馬力建設中的恒口月河川道休閑農業旅游帶，在不久的將來將呈現出10個特色旅游村、3個旅游古鎮保護開發街區、6個農業旅游觀光園區、8個休閑旅游農莊、30家農家樂大戶培育項目，以及完善的旅游公共服務設施和基礎設施。

采訪中記者發現，恒口示范區的城鎮化建設和移民搬遷的“溢出效應”雖然明顯，但仍面臨資金短缺、土地和社會管理相對落后等諸多難題。譬如在采訪恒大置業發展有限公司總經理盛光斌時，他吐槽目前建設資金壓力大，農民的購房貸款難以回收。“咱們也知道，移民移出山外，一輩子積攢點錢不容易，一大筆首付交了后就幾乎沒錢了，雖說國家給予一定數額的補貼，但畢竟還有不少錢要還貸。截至目前，幾乎隔三岔五就有移民來找我要求開具推遲還款的證明。不開吧，他們的確沒錢還；開吧，我們回籠不來資金，建設壓力就會突現。一個字，難！”

擔子再重也得扛著走

本刊記者：恒口示范區成立四年來，您認為目前所面臨的挑戰和壓力都有哪些？

劉全生（恒口示范區黨工委副書記、管委會主任）：從現狀而言，我們的管理體制、機制問題還沒有得到根本性解決，重點項目建設進展還不太平衡，工業產業園區建設步伐較慢，省市關注的鳳凰跨區域安置社區配套設施還不夠完善，人力資源開發利用創新尚不能探索實踐，新型城市缺乏市場而導致管理不到位；整個示范區尚缺乏具有市場競爭力的優勢產業，農業產品品質高但規模小，工業產業競爭力弱，城鄉一體發展格局尚未形成，統籌城鄉發展能力還很弱等等。示范區成立四年了，五年要為全省提供可復制、可推廣的鎮級小城市改革經驗，挑戰和壓力不可謂不大，但是擔子再重也得扛著走。

本刊記者：示范區發展遵循的基本原則是什么？

劉全生：我們以創新、協調、綠色、開放、共享的五大發展理念作為全面建成小康社會的根本。一是生態優先，處理好經濟建設與環境保護的關系；二是產城一體，抓住人這個核心，推進就地城鎮化，大力發展循環經濟，以生態友好型工業、生態農業和旅游服務業為主導，讓廣大群眾實現“居住在城鎮，就業在門口”；三是城鄉統籌，推進城鄉基礎設施互聯互通，提高基本公共服務均等化，加速人口向城鎮社區集中、產業向園區集中、土地向規模經營集中，讓發展成果惠及廣大人民群眾；四是空間管控，將全域劃分為城鎮、農業、生態三類空間，城鎮空間重點進行城鎮建設和發展城鎮經濟，農業空間主要承擔農產品生產和農村生活功能，生態空間主要承擔生態服務和生態系統維護功能；五是多規融合，實現經濟社會發展規劃、城鄉建設規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃，避免出現規劃數量過多、內容交叉重復、甚至相互矛盾沖突等問題，以期實現開放共贏、互利共贏。

本刊記者：示范區有無移民脫貧的任務及指標？

劉全生：有的。2016年，是實施“十三五”規劃、打響脫貧攻堅戰和啟動恒口鎮級小城市綜合改革的開局之年，在未來的五年里，我們必須完成24328人的脫貧任務，其中銷號25個貧困村3637戶11030人，同步夠格全面建成小康社會。另一方面，要圍繞“文化名鎮·富硒新城”發展定位，以高速、高質、高效示范引領為總基調，以改革創新為主線，基本實現縣級市或市轄區。在這個機遇與挑戰并存、困難和任務并重、利好政策疊加的非常時期，我們會把握好機遇、發揮好優勢、調動好干群力量，乘勢而上、順勢而為，努力把示范區發展推向一個新階段。