國外供給側改革路徑及對中國的啟示

王文樂

供給側改革是在影響需求側的貨幣政策邊際效用遞減的背景下才被各國廣泛地使用，其中上世紀80年代的美國和德國的供給側改革最具影響力。美德改革的實踐是中國新一輪供給側改革可供借鑒的樣本，為中國改革原則的確定、路徑的選擇與完善提供了寶貴的經驗。

隨著供給側改革措施的逐步實施，供給側改革政策的認知與執行可能出現偏差，且在供給側改革推進中，存在政府與市場之間的有效策應不足的風險。因此，梳理總結歷史成敗得失經驗，對于當下宏觀層面爭論猶疑不休的中國供給側結構性改革而言，其借鑒意義是不言而喻的。國外歷史上供給側改革以美國、德國較為著名，同時也對中國有較大的參考價值。

一、美國供給側改革的內容及借鑒

上世紀70、80年代，美國外部軍事上面臨蘇聯挑戰，經濟上面臨日本挑戰，布雷頓森林體系崩潰，內部面臨滯漲、勞動年齡人口增速下降等一系列重大挑戰。經過里根時期供給側改革、沃爾克控制通脹等努力，美國在90年代以后“新經濟”崛起，蘇聯解體，日本落入失去的二十年，美國重新領導世界。美國在80年代前后面臨的挑戰與應對具有重大啟示和借鑒意義。

（一）時代背景

美國自20世紀60年代起，凱恩斯經濟政策的弊端逐漸凸顯，尤其是聯邦政府對自身的財政收支狀況開始失去控制，政府的財政預算也逐漸轉變為為了達到充分就業水平的財政收支，長期的非自償性的財政赤字已經不能靠增加稅收和周期內的預算平衡來補償，于是政府開始增加貨幣供給量，擴張信用支出來彌補赤字，在70年代初，美國就承受了比例極高的通貨膨脹和失業，也就是所謂的“滯漲”。這嚴重侵蝕了企業利潤，加重了納稅人的負擔。

（二）里根經濟學的理論基礎及措施

里根經濟學以拉佛曲線和弗里德曼貨幣理論作為理論基礎。拉佛曲線：當稅率在一定的限度以下時，提高稅率能增加政府稅收收入，但超過這一限度時，再提高稅率反而導致政府稅收收入下降。弗里德曼貨幣理論： 經濟體系本質上是穩定的，只要讓市場機制充分發揮其調節經濟的作用，經濟將能在一個可以接受的失業水平條件下穩定發展。面對棘手的經濟形勢，里根進行了大刀闊斧的改革。因此，減稅、放松管制和緊縮貨幣是里根經濟學的精髓。

1.兩次修訂稅收法案，大規模減稅

1981年8月通過《1981經濟復蘇稅法》（坎普-羅斯減稅法案） 。針對不同的企業和個人稅率進行大幅減免。1986年，又頒布了《1986年稅制改革法案》。該法案的頒布旨在降低稅率、擴大稅基、堵塞稅收漏洞、實現稅收公平。該法案全面降低個人所得稅率，簡化和改革公司所得稅。

2.放松市場管制

里根政府專門成立了撤銷和放寬規章條例特別小組，放松反托拉斯法的實施，鼓勵企業合理的競爭。放松石油、汽車行業的價格管制，降低了這些行業的平均成本。同時，又放松了勞動力價格控制，減少了對勞動力市場價格的政府干預。加大對中小企業支持，通過立法為中小企業發展消除制度障礙，為中小企業發展提供稅收、資金等全方位扶植。里根政府極力鼓勵企業創新，成功促進了產業結構轉型，通過立法不斷鼓勵企業創新同時保障企業創新成果，允許競爭企業進行合作研究開發，并從法律上明確合作研發豁免于反托拉斯法的懲罰，使得產業政策與反壟斷法高度統一起來。

3.推進利率市場化改革

20世紀80年代初期，美國開始全面利率市場化改革。1980年3月，美國國會通過了《存款機構放松管制和貨幣控制法》，1982年頒布的《加恩-圣杰曼存款機構法》，詳細地制定了廢除和修正“Q條例”的步驟。1983年10月，美國存款機構放松管制委員會取消了31天以上的定期存款以及最小余額為2500美元以上的極短期存款利率上限，至此，“Q條例”完全終結，利率市場化得以全面實現。金融自由化摒棄了近半個世紀以來金融監管體制對銀行業發展過度限制的某些方面，使金融產品可以自由定價、金融創新大量涌現、各類金融機構業務交叉及金融市場國際化趨勢加強。

4.減少社會福利

減少社會福利，提高個人工作積極性。1981年12月，美國社會保險改革委員會成立，并于1983年提出了改革方案，主要內容包括：提高社會保障稅；對領取較高保險年金收入的人征收所得稅；延遲退休年齡等。

5.簽訂廣場協議，貶值美元，降低貿易赤字

1985年9月，為解決美國貿易赤字問題，美日德法英簽訂廣場協議，之后美元大幅貶值。20世紀80年代初期，美國財政赤字劇增，對外貿易逆差大幅增長。美國希望通過美元貶值來增加產品的出口競爭力，以改善美國國際收支不平衡狀況。1985年9月22日，美日德法英在紐約廣場飯店達成協議。

（三）改革效果

里根的政策抑制了通貨膨脹，通過緊縮的貨幣政策對消除通貨膨脹預期心理起到了初步效果，反通貨膨脹的政策成功有助于創造良好的投資環境。其次，增加國防開支、放松企業管制等政策導致經濟逐漸回暖，減稅提高了個人可支配收入，消費者的市場需求擴大逐漸帶動各個部門生產復蘇。同時對于投資的優惠和加速折舊的限制給傳統資本密集的重工業等行業帶來沉重打擊，不過像電子計算機，零售廣告業等行業卻受到刺激而發展迅猛，有助于美國的經濟結構調整。另外，改革也促進了科學技術的發展。里根政府大量的國防開支不僅使其軍事力量大幅度提升，并且帶動了相關產業的發展，其中最為重要的可以說是科技相關產業，使得美國高新技術領域創新日趨活躍。

二、德國供給側改革的內容及評價

供給側改革更多的是要理順和完善市場機制，使市場在資源配置的過程中起主導作用，才能從根本上解決供給側存在的結構性問題，并在中長期的經濟發展過程中動態維持供需平衡。事實上，由于經濟的循環發展，產能過剩問題常常定期發生在世界許多地區，甚至是像歐美這樣的成熟市場經濟體。在上世紀80年代初，德國政府為了應對體制性和結構性問題，也曾將經濟政策轉向供給側。在德國的供給側改革進程中，如何對資源型城市的轉型進行引導呢？

以德國西部魯爾地區為例。魯爾地區是德國工業革命的發源地，在第二次世界大戰之后，魯爾地區對德國的經濟恢復和起飛發揮過重要的作用；一度，魯爾的工業產值占全國工業產值的40%。但是，隨著德國南部巴伐利亞等新興工業中心依靠汽車、微電子、電訊等行業興起后，魯爾地區以煤鋼為基礎的傳統產業不斷衰落，面臨著大批工人失業、大量污染源需要治理的尷尬境地。

科爾政府上臺后提出了“多市場、少國家”的偏向供給側的經濟政策，整頓財政、幫助企業控制勞動力、能耗等成本的增長、推進產業結構升級、貨幣政策與財政政策協調配合以保證幣值穩定。落實到魯爾地區，則把“經濟、生態和社會協調發展”作為經濟結構的指導思想，把過去污染環境、浪費資源的傳統產業和生產方式轉變到以生態為優先、有利于生態和生產協調發展的新興產業和新型生產方式上來，促使結構調整、生態保護與居民就業同步發展。魯爾地區積極推行新的產業政策，及時關閉已陷入困境的煤、鋼等企業，大力發展環保、園林、建筑、貿易、金融、服務等新型產業。

（一）促進資金來源多元化。魯爾地區經濟結構調整需要巨額投資，其資金來源比較廣泛，有聯邦政府、州政府和市政府的專項資金，也有歐盟的資金，還有許多私人投資。為了更好地促進結構轉換，北威州在經濟結構轉換初期就建立了“地產基金”，即州政府（象征性地）買下已被廢棄的廠房、礦山和污染地，經過翻新改造后，再出租或出售給私人公司，以建立科技創新中心或發展商貿服務等第三產業，或建立科研中心，所得收入再投入到新的項目中去，滾動發展，這一辦法既可獲得資金，又有利于發展新興產業和增加新的就業崗位。

（二）重視產研結合。魯爾地區從多特蒙特到杜依斯堡逐步有計劃地形成一條“科技之路”，將魯爾地區的經濟中心與科研中心結合起來，加快科研成果的實際運用，并在大型企業中保證科研經費的投入，保證企業的創新活力。

（三）強化職業培訓和再就業。魯爾地區實行“雙軌制”的職業培訓，即企業中的實踐培訓和職業學校的理論培訓相結合，提升人員素質，以保證管理水平和產品質量。魯爾地區為了將結構政策與勞動力市場政策結合，擴大就業，充分調動地區和社會各界研究、解決問題的積極性，由政府、企業和社會各界組成“圓桌會議”進行協調合作，用產業結構調整改善勞動力市場，以勞動力市場政策促進結構轉型。

德國的供給側改革期間，德國的國家支出比例、財政赤字、新債務減少，經濟實現穩定增長，通貨膨脹溫和，貿易順差逐年增加，出口和凈出口躍居世界第一位，馬克成為歐洲貨幣體系的“定錨貨幣”和第二大國際儲備貨幣。

三、國外改革經驗對中國供給側改革的啟示

結合中國經濟所面臨的現實挑戰，以及國際案例所提供的經驗教訓，中國在進行供給側改革的過程中有諸多原則和措施可以借鑒。

（一）中國版供給側改革的原則

1.必須明確供給側改革的目標是發展，而不是通過簡單的去產能實現低水平的供需平衡。同時，供給側改革也并不意味著放棄需求側管理，而是要和需求側改革協同進行。

2.政策必須有延續性和穩定性，區分長期改革與短期調控，讓市場有合理的預期。同時，要容忍改革陣痛，因為政策紅利的釋放需要時間，市場的應對也需要時間，不能因為短期的挫敗而朝令夕改。

3.充分相信市場的力量。從過去的實踐可以看出，過度的政府干預、補貼有可能帶來結構性問題，加劇產能過剩、資源擠出和經濟波動。因此，更好的做法是利用稅收、人力資本投資等“間接”手段彌補市場的不足，而不是直接參與到市場中。

4.改革是系統工程，需要全局性規劃和不同政策的配合，不能簡單地“頭痛醫頭，腳痛醫腳”。德國政府注重長期人力資本投資，同時通過稅收優惠扶持中小企業創新，以及企業和學校的合作，由此為其制造業創新帶來了源源不斷的動力。

（二）中國版供給側改革的路徑

歐美案例研究在改革的具體手段和政策上也帶給我們很多啟示，包括供給側改革的五大手段：減少政府干預、減稅減負、人力資本投資、穩定貨幣供給、解放金融約束。

1.減少政府干預。其目標是建立市場主導、公平競爭的外部環境，釋放企業的活力。具體的手段主要有三大類，一是通過市場化發展促進行業競爭、提振行業效率；二是減少政府直接的價格干預、補貼等行政手段；三是下放審批權限，還經營權、決定權給企業。

從中國的改革實踐來看，“簡政放權”是近年來中央政府努力的推進的重點工作之一，并在推行兩年多以來取得了一些進展，多個行業出臺了具體的改革方案，旨在降低制度性交易成本。未來，政府還應進一步減少直接干預，以監督和指導為主要工作責任。

2.減稅減負。其目標是降低企業綜合成本，為再投資和創新創造條件。具體的手段有三大類，一是降低企業的稅賦，二是降低個人的稅收，三是相應地削減不必要的財政開支以實現減稅后的財政預算平衡。需要注意的是，在企業稅收領域，降低賦稅壓力的同時要積極引導企業為轉型、再投資和研發創新提供支持，例如將稅收工具與企業去產能成果、科研結果掛鉤。

3.擴大人力資本投資。政府在采取措施延緩勞動力數量減少的前提下，還需要更加靈活的戶籍制度、土地流轉制度、社保制度以支持勞動力要素的跨區流動。從素質培養角度來看，政府需要加大扶貧力度，加強基礎教育、高等教育和職業教育投入等，建立人才培養長效機制。此外，可以采用稅收工具鼓勵企業和高校聯合培養技術人才，促進產學研機制在中國的落地實施。

4.控制貨幣供給。其目標是穩定物價，控制通貨膨脹。具體的手段包括保持適度的貨幣供應量和穩定的利率，同時防止投機資本的進一步流入和外資的集中撤出而引發匯率恐慌等。另外，如何維持適度的流動性哺育實體經濟的同時避免過度通脹將是中國供給側改革面臨的中長期挑戰。

5.打破金融約束。其目標在于提升融資的可得性，同時提升金融服務實體經濟的效率。

具體的手段包括金融機構主體的市場化，價格和競爭機制的市場化等。中短期來看，要堅持金融市場化改革大方向，嚴格準入和規范市場的同時鼓勵多種資本、各類型金融機構主體的發展，適時繼續推進多層次資本市場的建立，破除扭曲的市場價格，小步快跑的退出過多行政干預，以市場化的發展方式打破金融資源和需求之間的雙重錯配。（作者單位為江西省社會科學院）