論我國(guó)農(nóng)村地下水資源的法律保護(hù)

李曉雪

由于先天條件不足，加之不合理的開(kāi)發(fā)利用，以及落后的節(jié)水意識(shí)等原因，我國(guó)農(nóng)村地下水資源面臨著水質(zhì)堪憂、污染嚴(yán)重、浪費(fèi)嚴(yán)重以及飲用水安全問(wèn)題突出等困境。過(guò)度施肥和過(guò)量使用農(nóng)藥、規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖、污水灌溉等農(nóng)業(yè)行為造成我國(guó)農(nóng)村地下水資源嚴(yán)重的面源污染問(wèn)題。

一、概念界定

關(guān)于地下水資源的概念，目前尚無(wú)統(tǒng)一的定義。要界定它的概念，可以從三方面著手。第一，從資源的角度，其必須具有可利用性；第二，其存在范圍，地下水資源應(yīng)是指賦存在地表之下巖土空隙中的水資源；第三，來(lái)源形式方面，地下水資源主要指來(lái)源于大氣降水、地面流水、冰雪融水以及海水等水源，經(jīng)過(guò)土壤滲入地下而形成。因此，我認(rèn)為地下水資源應(yīng)當(dāng)是指存在于地表以下巖（土）層空隙中的具有一定利用價(jià)值的各種不同形式水的統(tǒng)稱(chēng)。顧名思義，農(nóng)村地下水資源指的是農(nóng)村區(qū)域內(nèi)的存在于地表以下巖（土）層空隙中的具有一定利用價(jià)值的水資源。

二、我國(guó)農(nóng)村地下水資源保護(hù)的立法現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）我國(guó)農(nóng)村地下水資源保護(hù)的立法現(xiàn)狀

目前我國(guó)對(duì)農(nóng)村地下水資源的保護(hù)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的立法，主要是散見(jiàn)于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及政府相關(guān)政策文件中。《水法》主要規(guī)定了飲用水水源保護(hù)區(qū)制度，規(guī)定禁止在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口，在地下水超采地區(qū)嚴(yán)格控制開(kāi)采地下水。《水污染防治法》規(guī)定了排污許可制度，對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治中的農(nóng)藥、畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)田灌溉等問(wèn)題作了規(guī)定，對(duì)飲用水水源保護(hù)區(qū)制度也做出了規(guī)定。在行政法規(guī)規(guī)章方面，主要有：《關(guān)于加強(qiáng)地下水超采區(qū)水資源管理工作的意見(jiàn)》；《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》專(zhuān)章規(guī)定了生活飲用水地下水源保護(hù)區(qū)的劃分和防護(hù)；《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》對(duì)《水污染防治法》中防止地下水污染的一系列規(guī)定進(jìn)行了進(jìn)一步的補(bǔ)充。

（二）我國(guó)農(nóng)村地下水資源保護(hù)的法律問(wèn)題

1.立法缺乏操作性。例如我國(guó)《水法》第36條僅在原則上規(guī)定“在地下水超采地區(qū)，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，嚴(yán)格控制開(kāi)采地下水”，至于縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)在多大的范圍內(nèi)行使該項(xiàng)職權(quán)以及應(yīng)該按照什么樣的程序行使職權(quán)等更具操作性的問(wèn)題缺乏相應(yīng)的具體性規(guī)定。這種狀況，不僅不利于對(duì)地下水資源進(jìn)行依法保護(hù)，反而對(duì)地下水資源保護(hù)制造了障礙。

2.地下水資源監(jiān)測(cè)制度不健全。全國(guó)地下水資源地環(huán)境監(jiān)管力度普遍比較薄弱，不但缺乏地下水資源巡查隊(duì)伍，而且監(jiān)測(cè)儀器設(shè)備不足，尚未建立起全國(guó)性地下水資源保護(hù)自動(dòng)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。如在黃河流域，存在環(huán)保部門(mén)與水利部門(mén)的兩套監(jiān)測(cè)體系，發(fā)布的水質(zhì)報(bào)告也不盡相同，既浪費(fèi)了資源，也不利于流域水污染防治的統(tǒng)一監(jiān)督管理。

3.管理機(jī)制不科學(xué)。根據(jù)我國(guó)法律的規(guī)定，對(duì)地下水資源有管理權(quán)限的部門(mén)除了水行政主管部門(mén)、環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)之外，還有地礦部門(mén)、交通部門(mén)、建設(shè)部門(mén)和衛(wèi)生部門(mén)等協(xié)助管理部門(mén)。多部門(mén)的管理機(jī)制十分不利于地下水資源的管理，各部門(mén)間職權(quán)分工不明確，缺乏必要的協(xié)調(diào)性。

三、我國(guó)農(nóng)村地下水資源保護(hù)的法律建議

針對(duì)上面我國(guó)農(nóng)村地下水資源保護(hù)中存在的問(wèn)題，對(duì)我國(guó)農(nóng)村地下水資源保護(hù)提出以下建議：

（一）要完善立法，增強(qiáng)立法的可操作性。在現(xiàn)有的法律中完善有關(guān)地下水資源和農(nóng)村地下水資源的規(guī)定，增強(qiáng)法律條文的實(shí)際操作性，將條文規(guī)定具體化。同時(shí)可以制定專(zhuān)門(mén)的《農(nóng)村地下水保護(hù)條例》等法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地下水資源的立法保護(hù)。

（二）要建立科學(xué)有效的管理機(jī)制。成立國(guó)家水資源統(tǒng)一管理委員會(huì)，設(shè)立農(nóng)村地下水資源管理局來(lái)專(zhuān)門(mén)對(duì)農(nóng)村地區(qū)的地下水資源進(jìn)行監(jiān)測(cè)和管理。

（三）要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地下水資源的監(jiān)測(cè)。可以將國(guó)家級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)交由現(xiàn)有監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)中的某個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理，也可以單獨(dú)成立一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)一管理地下水資源的監(jiān)測(cè)工作，要盡快建成現(xiàn)代化的國(guó)家級(jí)地下水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)對(duì)地下水的實(shí)時(shí)監(jiān)控。

（四）通過(guò)立法嚴(yán)格控制化肥、農(nóng)藥的施用。從農(nóng)藥、化肥的生產(chǎn)、銷(xiāo)售、運(yùn)輸、使用等各環(huán)節(jié)來(lái)進(jìn)行全面的規(guī)制，實(shí)行嚴(yán)格的生產(chǎn)許可證申報(bào)程序和登記制度。并且要對(duì)農(nóng)民進(jìn)行相關(guān)方面知識(shí)的宣傳，促進(jìn)農(nóng)民合理科學(xué)地使用化肥和農(nóng)藥，采取鼓勵(lì)補(bǔ)貼措施，對(duì)積極配合的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，提高積極性。

（五）要提高農(nóng)業(yè)灌溉技術(shù)，加大資金和技術(shù)投入。政府在積極倡導(dǎo)節(jié)水灌溉的同時(shí)，應(yīng)加大對(duì)缺水地區(qū)節(jié)水灌溉設(shè)施的投入，免費(fèi)為其提供高效節(jié)水設(shè)備，并且可以組織技術(shù)員定期指導(dǎo)，必要時(shí)可以采取經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行補(bǔ)償?shù)取＃ㄗ髡邽槲鞅闭ù髮W(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專(zhuān)業(yè)2014級(jí)研究生）