國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)我國(guó)的借鑒與啟發(fā)

楊錦琦

從生態(tài)補(bǔ)償政策國(guó)際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后，一個(gè)國(guó)家和地區(qū)環(huán)境管理模式創(chuàng)新的必然選擇，總結(jié)國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)建立和完善我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具有借鑒意義。我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償目前仍處于探索階段，國(guó)家并沒(méi)有統(tǒng)一的法規(guī)和制度要求，不同地區(qū)、不同企業(yè)的操作模式千差萬(wàn)別。全球生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐已遍布美洲、歐洲、非洲、亞洲以及大洋洲等許多國(guó)家和地區(qū)，一些國(guó)家在生態(tài)補(bǔ)償政策制定和實(shí)踐方面走在世界前列，積累了許多成功的做法和經(jīng)驗(yàn)。總結(jié)國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)建立和完善我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具有借鑒意義。

一、國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制借鑒與啟發(fā)

國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制早于并且先進(jìn)于我國(guó)。鑒此，科學(xué)化地總結(jié)國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，并在此基礎(chǔ)上提出適合我國(guó)國(guó)情的生態(tài)補(bǔ)償政策選擇，是合理構(gòu)建我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制問(wèn)題研究的關(guān)鍵嵌入點(diǎn)。

（一） 發(fā)揮政府政府主導(dǎo)作用

政府的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在制定法律規(guī)范和制度、宏觀調(diào)控、提供政策和資金支持上，解決市場(chǎng)難以自發(fā)解決的資源環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。作為生態(tài)的自然資源具有不平衡性、有限性、多用性、雙重價(jià)值性和非排他性與外部性。在作為公共物品的生態(tài)資源面前，市場(chǎng)機(jī)制存在失靈的危險(xiǎn)，而政府通過(guò)制定法律規(guī)范、宏觀調(diào)控、提供政策和資金支持等一系列恰當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)，使環(huán)境資源的外部性成本內(nèi)部化，由環(huán)境資源的開發(fā)利用者來(lái)承擔(dān)由此帶來(lái)的社會(huì)成本和生態(tài)環(huán)境成本，使其在經(jīng)濟(jì)學(xué)上具有正當(dāng)性，從而解決市場(chǎng)難以自發(fā)解決的資源環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。政府的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在制定法律規(guī)范和制度、宏觀調(diào)控、提供政策和資金支持上，解決市場(chǎng)難以自發(fā)解決的資源環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。在世界各國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ缴希?gòu)買模式仍是支付生態(tài)環(huán)境服務(wù)的主要方式。例如，美國(guó)政府一直采取保護(hù)性退耕政策手段來(lái)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)，由政府購(gòu)買生態(tài)效益、提供補(bǔ)償資金，對(duì)原先種地的農(nóng)民為開展生態(tài)保護(hù)放棄耕作而由此所承擔(dān)的機(jī)會(huì)成本進(jìn)行補(bǔ)償，以提高農(nóng)民退耕還林的積極性，進(jìn)而提高全國(guó)森林覆蓋率和生態(tài)質(zhì)量。

（二）完善的市場(chǎng)機(jī)制

市場(chǎng)是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。國(guó)外的生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象則涉及到多方利益主體，除了對(duì)直接受損者提供補(bǔ)償外，受益者還要支付給提供生態(tài)服務(wù)的政府、企業(yè)或個(gè)人一定的補(bǔ)償，作為他們?cè)谔峁┥鷳B(tài)服務(wù)過(guò)程中投入的補(bǔ)償，生態(tài)補(bǔ)償是以市場(chǎng)交易機(jī)制為基礎(chǔ)的服務(wù)行為。國(guó)外的生態(tài)補(bǔ)償方式主要是以市場(chǎng)運(yùn)作為主，如紐約市清潔供水的一對(duì)一交易；歐盟的生態(tài)標(biāo)記產(chǎn)品市場(chǎng)；墨西哥、哥斯達(dá)黎加的森林生態(tài)補(bǔ)償基金以及以美國(guó)耕地保護(hù)儲(chǔ)備計(jì)劃為代表的少量公共支付方式。市場(chǎng)是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。盡管政府是生態(tài)效益的主要購(gòu)買者，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制仍然可以在生態(tài)補(bǔ)償中發(fā)揮重要的作用， 政府是生態(tài)效益的主要購(gòu)買者，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制仍然在生態(tài)補(bǔ)償中發(fā)揮重要的作用，政府可以利用市場(chǎng)手段和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策來(lái)提高生態(tài)效益。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，價(jià)格和競(jìng)爭(zhēng)杠桿能夠使生態(tài)資源得到最優(yōu)配置。生態(tài)資源具有明顯的經(jīng)濟(jì)價(jià)值屬性，使用資源要付費(fèi)、破壞資源要受罰就使開發(fā)者、破壞者有了經(jīng)濟(jì)上的壓力，對(duì)有效率地開發(fā)利用生態(tài)資源、節(jié)制欲望保護(hù)生態(tài)資源也有重要意義。哥斯達(dá)黎加近年來(lái)采用市場(chǎng)手段來(lái)補(bǔ)貼私人生產(chǎn)者所提供的生態(tài)效益或?yàn)檎Ｗo(hù)生態(tài)效益提供財(cái)政支持，并立法規(guī)定把從化石燃料中征收的銷售稅作為生態(tài)效益補(bǔ)償資金的來(lái)源之一。

（三）相對(duì)健全的法律法規(guī)體系

相對(duì)健全的法律法規(guī)體系被視為實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償以及推動(dòng)生態(tài)文明的強(qiáng)有力保障。美國(guó)、丹麥、荷蘭、英國(guó)、德國(guó)等出臺(tái)相關(guān)的、系統(tǒng)性的一系列法律法規(guī)，進(jìn)而陸續(xù)有效保障生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的順利推行與可持續(xù)運(yùn)作。建立了初步的生態(tài)補(bǔ)償法律體系，對(duì)各利益相關(guān)者權(quán)利義務(wù)責(zé)任界定及對(duì)補(bǔ)償內(nèi)容、方式和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定明確等等。日本的森林法規(guī)定，國(guó)家對(duì)于被劃為保安林的所有者加以適當(dāng)補(bǔ)償，同時(shí)要求保安林受益團(tuán)體和個(gè)人承擔(dān)一部分補(bǔ)償費(fèi)用。瑞典森林法也規(guī)定，如果某地林地被宣布為自然保護(hù)區(qū)，那么該地所有者的經(jīng)濟(jì)損失由國(guó)家給予充分補(bǔ)償。原德意志聯(lián)邦共和國(guó)黑森洲森林法規(guī)定，如林主的森林被宣布為防護(hù)林、禁林或游嬉林、或者在土地保養(yǎng)和自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，頒布了其他有利于公眾的經(jīng)營(yíng)規(guī)定或限制性措施，因而對(duì)林主無(wú)限制地按規(guī)定經(jīng)營(yíng)其林地產(chǎn)生不利，則林主有權(quán)要求賠償。法國(guó)、哥倫比亞、南斯拉夫等國(guó)家也有類似的規(guī)定。法國(guó)政府還對(duì)國(guó)有和集體林經(jīng)營(yíng)所產(chǎn)生的利潤(rùn)免除稅費(fèi)，并對(duì)私有林經(jīng)營(yíng)提供各種財(cái)政優(yōu)惠政策。國(guó)家法規(guī)的約束除了林業(yè)上的體現(xiàn)外，也體現(xiàn)在其他領(lǐng)域。

（四）區(qū)域合作是實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要方式

生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及領(lǐng)域廣，跨部門跨區(qū)域甚至跨境合作不可避免。生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)整體，許多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)說(shuō)明，大范圍生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不可能由一個(gè)地區(qū)或一個(gè)部門建立起來(lái)，只有建立部門聯(lián)系、上下聯(lián)動(dòng)的綜合機(jī)制，生態(tài)補(bǔ)償政策才能奏效。生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題要打破部門、地區(qū)、行業(yè)界限，建立有效的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制。以捷克、德國(guó)易北河流域生態(tài)補(bǔ)償為例，德國(guó)易北河的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制比較典型。兩國(guó)從19920起就達(dá)成協(xié)議來(lái)協(xié)同選擇一系列的措施，成立由八個(gè)小組構(gòu)成的雙邊合作組織，這種合作組織主要涵蓋行動(dòng)計(jì)劃組、監(jiān)測(cè)小組、研究小組、沿海保護(hù)小組、災(zāi)害組、水文小組、公眾小組以及法律政策小組，分別負(fù)責(zé)相關(guān)工作。在經(jīng)費(fèi)領(lǐng)域，德國(guó)政府提供較為充足的經(jīng)費(fèi)，全力支持捷克將其用于高效處理雙方交界處的污水廠，并且對(duì)由此對(duì)捷克所造成的損害進(jìn)行一定的補(bǔ)償。經(jīng)過(guò)雙方共同努力，實(shí)現(xiàn)易北河水質(zhì)改善，推動(dòng)大范圍的區(qū)域性合作，實(shí)現(xiàn)了利益共享、成本分擔(dān)。

（五）有效的生態(tài)補(bǔ)償約束機(jī)制

嚴(yán)格的約束機(jī)制是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要組成部分，約束機(jī)制的功能體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是對(duì)造成生態(tài)破壞的行為進(jìn)行限制，二是通過(guò)經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，達(dá)到生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康摹Ｉ鷳B(tài)稅制度和生態(tài)補(bǔ)償保證金制度是主要的生態(tài)補(bǔ)償約束機(jī)制。充分發(fā)揮生態(tài)稅的作用。生態(tài)環(huán)境稅在經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織內(nèi)的國(guó)家已經(jīng)比較成熟，瑞典、丹麥、荷蘭和德國(guó)等國(guó)都己經(jīng)成功地將收入稅向危害環(huán)境稅轉(zhuǎn)移。當(dāng)今世界上許多國(guó)家都開征了固體廢棄物稅、空氣污染稅、注冊(cè)稅、噪聲稅和水污染稅等，并把這些收入投入到生態(tài)環(huán)境保護(hù)中，使稅收在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的過(guò)程中最大限度地發(fā)揮作用。歐盟己建議在其成員國(guó)內(nèi)部推廣CO2稅，并制定了具體的征收措施。一些國(guó)家如美國(guó)、瑞典、荷蘭、德國(guó)、日本等還開征二氧化硫（SO2）稅、水污染稅、噪音稅等生態(tài)稅，把這些收入專項(xiàng)用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，使稅收在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮了巨大的作用。例如，美國(guó)稅法規(guī)定SO2濃度達(dá)到一級(jí)和二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，每排放一磅分別征收15美分和10美分。瑞典對(duì)每噸SO2排放征稅3050美元。建立環(huán)境稅收制度。當(dāng)今世界上許多國(guó)家都開征了固體廢棄物稅、空氣污染稅、注冊(cè)稅、噪聲稅和水污染稅等，并把這些收入投入到生態(tài)環(huán)境保護(hù)中，使稅收在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的過(guò)程中最大限度地發(fā)揮作用。實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償保證金制度。美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)建立了礦區(qū)的補(bǔ)償保證金制度。如1977年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《露天礦礦區(qū)土地管理及復(fù)墾條例》規(guī)定，礦區(qū)開采實(shí)行復(fù)墾抵押金制度，未能完成復(fù)墾計(jì)劃的其押金將被用于資助第三方進(jìn)行復(fù)墾；采礦企業(yè)每采掘一噸煤，要繳納一定數(shù)量的廢棄老礦區(qū)的土地復(fù)墾基金，用于復(fù)墾實(shí)施前老礦區(qū)土地的恢復(fù)和復(fù)墾。英國(guó)1995年出臺(tái)的環(huán)境保護(hù)法，德國(guó)的聯(lián)邦礦產(chǎn)法等也都作了類似的規(guī)定。這種形式的生態(tài)保證金制度可嘗試在其他行業(yè)和部門逐步推廣。

二、完善我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)策建議

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)外部性對(duì)生態(tài)環(huán)境造成損害的有效措施，能夠很好平衡生態(tài)環(huán)境利用者的投入產(chǎn)出之間的關(guān)系，是市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段的有效補(bǔ)充。建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑，也是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的重要舉措，對(duì)于縮小區(qū)域差距、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

（一）建立健全相關(guān)法律

通過(guò)法律手段、實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償立法、將生態(tài)補(bǔ)償提到法律的高度、是生態(tài)補(bǔ)償公平、合理、有效進(jìn)行的重要保障。將生態(tài)資源的管理納入法制化軌道，從法律上明確各生態(tài)主體的義務(wù)與生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任，在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制規(guī)范化運(yùn)作方面提供重要法律依據(jù)。完善有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫润w系，盡可能通過(guò)《憲法》來(lái)明確資源的有償使用原則，以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆苫A(chǔ)。完善我國(guó)環(huán)境保護(hù)法，明確對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定對(duì)現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》作必要的修改：對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》的立法理念進(jìn)行更新，引進(jìn)生態(tài)保護(hù)的思想。將生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度上升為環(huán)境保護(hù)法基本制度的范疇，使國(guó)家生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制法制化。科學(xué)合理地制定制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，綜合性、全面性、系統(tǒng)性的 “關(guān)于界定自然資源資產(chǎn)及其產(chǎn)權(quán)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)”、 “自然資源有償使用條例”、 “生態(tài)補(bǔ)償條例”等生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)。盡早制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，明晰生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)各利益主體的責(zé)、權(quán)、利，構(gòu)建凸顯生態(tài)文明需求的生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)體系、考核辦法與獎(jiǎng)懲機(jī)制，不斷健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究、環(huán)境損害賠償相關(guān)制度，特別是應(yīng)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金渠道、監(jiān)督評(píng)估等做出科學(xué)、合理界定，明確控制變量，提高操作性和可執(zhí)行性，為資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)范運(yùn)作盡量提供法律支持與法律依據(jù)。

（二）建立全方位融資體制

進(jìn)一步改革生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐顿Y、融資方式，既要增加公共財(cái)政在生態(tài)補(bǔ)償方面的投入，堅(jiān)持政府的主導(dǎo)作用，也要積極引導(dǎo)社會(huì)參與，逐步建立起政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)推進(jìn)的生態(tài)補(bǔ)償與建設(shè)融資機(jī)制。加大財(cái)政資金支持。面對(duì)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，激勵(lì)作用不夠的問(wèn)題，國(guó)家和地方應(yīng)該要加大財(cái)政資金對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹С郑哟笾醒胝?cái)政轉(zhuǎn)移支付力度；加大地方政府的財(cái)政支持，根據(jù)自身財(cái)力狀況進(jìn)行配套支持。建立專項(xiàng)基金。態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一項(xiàng)全民的事業(yè)，需要公眾的廣泛參與，為了更好地募集資金，可以借鑒基金會(huì)的形式，設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈_放式公眾基金，即公眾以基金的形式將手中的資金集中起來(lái)。政府應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)引導(dǎo)資金，逐步擴(kuò)大資金規(guī)模，強(qiáng)化生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目資金整合，提高資金使用效益，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本參與生態(tài)建設(shè)，可以形成多渠道、多層次、多形式的資金投入機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。基金來(lái)源以財(cái)政引導(dǎo)性投入為主，鼓勵(lì)個(gè)人、社會(huì)捐贈(zèng)和參股，主要用于生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大項(xiàng)目扶持和實(shí)際補(bǔ)償。培育資源市場(chǎng)，積極探索市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償模式，發(fā)展生產(chǎn)要素市場(chǎng)，使生態(tài)產(chǎn)品化、資源產(chǎn)品化，使資源要素的稀缺程度與價(jià)格反映緊密相關(guān)，實(shí)現(xiàn)污染削減與資源節(jié)約的雙贏，積極探索排污權(quán)、資源使用權(quán)交易等的市場(chǎng)化模式，完善水資源合理配置與有償使用制度，加快形成水資源使用權(quán)交易機(jī)制。推廣BOT模式。BOT模式可以為生態(tài)建設(shè)注入企業(yè)的血液： 政府可與企業(yè)簽訂合同，明確企業(yè)在一定時(shí)間內(nèi)對(duì)生態(tài)建設(shè)部分項(xiàng)目擁有融資、投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)獲利等權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）建立和完善市場(chǎng)化機(jī)制

培育資源市場(chǎng)，開放生產(chǎn)要素市場(chǎng)，使資源資本化、生態(tài)資本化；探索資源使用權(quán)、排污權(quán)交易等市場(chǎng)化補(bǔ)償模式；建立完善資源合理配置和有償使用制度，加快資源取用權(quán)、出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃等交易機(jī)制建設(shè)，推進(jìn)排污指標(biāo)有償分配制度，推行排污權(quán)交易。建立和完善市場(chǎng)化機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的決定性作用，創(chuàng)新資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，完善政府、企業(yè)、消費(fèi)者共同參與協(xié)商的定價(jià)機(jī)制。，在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中努力協(xié)調(diào)政府、企業(yè)與消費(fèi)者之間的關(guān)系，積極按照價(jià)、稅、費(fèi)、租聯(lián)動(dòng)機(jī)制完善資源相關(guān)的定價(jià)。例如，階梯電價(jià)中的累計(jì)部分應(yīng)返還給社會(huì)用于生態(tài)補(bǔ)償。健全生態(tài)資源補(bǔ)償和交易制度，發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，推行碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易等制度，重點(diǎn)推進(jìn)水資源使用補(bǔ)償加快推進(jìn)水價(jià)改革逐步提高水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。提高污水處理收費(fèi)，全面推行垃圾處理收費(fèi)確保污水處理設(shè)施正常運(yùn)行和環(huán)境污染的有效防治。加強(qiáng)排污費(fèi)征收管理確保排污費(fèi)應(yīng)收盡收。加大礦山生態(tài)環(huán)境治理力度合理提高礦山生態(tài)環(huán)境治理準(zhǔn)備金征收標(biāo)準(zhǔn)確保治理備用金的征收標(biāo)準(zhǔn)不低于礦山生態(tài)修復(fù)的治理成本加強(qiáng)資源開發(fā)利用過(guò)程中的管理逐步加大資源有償使用過(guò)程中生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的征收力度。建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制。（作者單位為江西省社會(huì)科學(xué)院）