促進(jìn)湖南資源型城市土地利用與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展

彭光細(xì)

資源型城市是一種特殊類型的城市，它是依托資源開發(fā)成長起來的。在我省目前建制市中，資源城市約占五分之一左右，這些城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)衰退，經(jīng)濟(jì)萎縮。改變單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，選擇適宜的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，并通過主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的前后向關(guān)聯(lián)帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)的綜合化，努力促進(jìn)城市土地利用與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，才能走出困境。

一、資源型城市問題的提出

（一）湖南資源型城市概況：資源型城市是一種特殊類型的城市，它是依托資源開發(fā)成長起來的。在我省目前建制市中，這類城市約占五分之一左右，如衡陽市、郴州市、邵陽市、婁底市；縣級市有瀏陽市、常寧市、耒陽市、資興市等。這些城市為湖南現(xiàn)代化建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以資源開發(fā)為中心，多為采掘業(yè)和初級加工業(yè)，礦產(chǎn)資源將逐斬枯竭，開采成本上升，生產(chǎn)率下降。目前這些城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)衰退，經(jīng)濟(jì)萎縮、財(cái)政收入銳減，失業(yè)人員驟增，就業(yè)壓力巨大。同時(shí)這些城市基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)的欠賬多，社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后。對于這些城市而言，改變單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，選擇適宜的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，并通過主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的前后向關(guān)聯(lián)帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)的綜合化，才能走出困境。

（二）湖南資源型城市的特點(diǎn)：我省資源型城市具有以下基本的共有特征：（1）經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一。這里的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)主要包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一是我省資源型城市最典型的特點(diǎn)之一，也是這類城市目前所面臨的最大問題。單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致資源型城市的大多數(shù)從業(yè)人員集中在資源型產(chǎn)業(yè)內(nèi)部，技能單一，面臨著較大的就業(yè)轉(zhuǎn)移壓力。（2）城市布局具有分散性。資源型城市在空間結(jié)構(gòu)上的松散特征主要是受該地區(qū)資源的空間分布及其開發(fā)導(dǎo)向決定的。大部分城市都是“緣礦建廠、緣廠建鎮(zhèn)”，呈現(xiàn)出“點(diǎn)多、線長、面廣”的松散型態(tài)。

二、湖南資源城市土地利用存在的問題

湖南資源城市土地利用存在的問題主要表現(xiàn)在：

（一）水土流失嚴(yán)重。礦山開采活動(dòng)破壞植被，就會(huì)引起水力對土壤的侵蝕，隨即引起水土流失，這是當(dāng)前資源城市土地資源遭到破壞的主要問題。水土流失區(qū)使江河湖庫淤積，洪水和泥石流等災(zāi)害增加。

（二）礦產(chǎn)資源開采引發(fā)了大量的崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地面沉降、地裂縫等地質(zhì)災(zāi)害，礦區(qū)生態(tài)退化表現(xiàn)在諸多方面：土壤掩埋、壓實(shí)、污染，水土流失；地面挖損、塌陷、開裂、沉降；地下水疏干，地下水平衡系統(tǒng)破壞；生物多樣性受損。

（三）礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境隨著礦區(qū)的開發(fā)也遭受了嚴(yán)重的破壞。礦山開采形成大面積的采空區(qū)和塌陷區(qū)，露天開采使植被大面積被破壞，致使地表完全裸露，生物生產(chǎn)力喪失，蓄水保土能力降低，生態(tài)系統(tǒng)功能嚴(yán)重削弱甚至完全喪失。由此導(dǎo)致礦區(qū)小氣候惡化，區(qū)域生態(tài)環(huán)境功能減弱，水土流失嚴(yán)重等生態(tài)環(huán)境問題。而由于部分私人私自開山炸石、取土、挖礦，更是加重了對生態(tài)環(huán)境的破壞。

三、加快城鎮(zhèn)化 促進(jìn)湖南資源城市轉(zhuǎn)型發(fā)展

（一）湖南資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型面臨的主要問題

1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，替代產(chǎn)業(yè)尚未形成。資源型城市主要是由礦產(chǎn)資源開發(fā)而興起的，城市經(jīng)濟(jì)體系相對封閉。長期以來，這些城市對資源進(jìn)行的是粗放式開采和利用，沒有通過技術(shù)進(jìn)步及產(chǎn)業(yè)升級改造對資源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行縱向和縱深發(fā)展，進(jìn)而擴(kuò)展其產(chǎn)業(yè)鏈。同時(shí)，這些城市還長期忽視其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，沒有形成新的支柱和替代產(chǎn)業(yè)。

2.城市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱，財(cái)力不足。存在著基礎(chǔ)設(shè)施落后，社會(huì)服務(wù)能力不強(qiáng)，污染嚴(yán)重等問題，特別是由于經(jīng)濟(jì)總量較小，也沒有形成一定規(guī)模的財(cái)政積累，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中面臨著巨大的財(cái)政壓力。

3.下崗人員多，再就業(yè)壓力巨大。由于資源枯竭，市場需求變化和企業(yè)減員增效等原因，資源性產(chǎn)業(yè)在資源型城市出現(xiàn)大幅度萎縮。資源性企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營十分困難，下崗失業(yè)人員劇增。城市現(xiàn)有的市場條件所能提供的新崗位十分有限，下崗人員再就業(yè)極其困難。

4.生態(tài)環(huán)境破壞較為嚴(yán)重。由于長期對礦產(chǎn)資源進(jìn)行掠奪式、粗放式的開采和利用，不重視環(huán)境的綜合治理與保護(hù)，資源型城市的生態(tài)環(huán)境十分惡劣，如水土污染和流失嚴(yán)重，廢棄物亂堆亂棄，地表塌陷等。 一些城市因采礦形成的地面塌陷甚至直接危及人民生命財(cái)產(chǎn)安全。

（二）加快城鎮(zhèn)化 促進(jìn)湖南資源城市轉(zhuǎn)型發(fā)展

1.大力發(fā)展接替產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)資源型城市發(fā)展的再工業(yè)化。針對資源型城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的嚴(yán)重“路徑依賴病”，大力發(fā)展接替產(chǎn)業(yè)，資源開發(fā)由地下轉(zhuǎn)為地上，走綜合開發(fā)之路，由資源主導(dǎo)型轉(zhuǎn)為市場主導(dǎo)型，走新型工業(yè)化的綜合發(fā)展之路、走循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路。要主動(dòng)“攀親”，甘當(dāng)配角，甘當(dāng)名牌企業(yè)名牌產(chǎn)品生產(chǎn)的“配套車間”。

2.加快城市功能轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)資源型城市發(fā)展的再城市化。針對資源型城市社會(huì)發(fā)展存在著明顯的有“城”無“市”、功能區(qū)混雜、社會(huì)服務(wù)功能弱、投資環(huán)境差等問題，在新型城鎮(zhèn)化背景下，實(shí)施再城市化戰(zhàn)略，不斷完善城市綜合服務(wù)功能。加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，鼓勵(lì)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)資源型城市由原來的工礦城市向綜合性工業(yè)城市、生態(tài)城市、創(chuàng)新型城市、低碳城市和智慧城市轉(zhuǎn)變。

3.治理城市生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)資源型城市發(fā)展的再生態(tài)化。要把資源型城市的生態(tài)文明建設(shè)擺在突出地位，采取果斷措施實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)的平衡，推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展，確保歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理率不斷提升，逐步使資源型城市恢復(fù)青山碧水。

四、促進(jìn)湖南資源型城市土地利用與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑

（一）資源型城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不代表要丟棄傳統(tǒng)的資源型產(chǎn)業(yè)，而是要通過改變傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式和降低其在經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值中的占比，分階段逐步達(dá)到多元化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，使資源開發(fā)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)相互協(xié)調(diào)。

（二）在以創(chuàng)新為核心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中，資源型城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整必須要遵循階梯式發(fā)展規(guī)律，逐步發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，分階段采取措施，在不同的發(fā)展階段采用不同的發(fā)展模式。要根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，消除資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中體制機(jī)制上的障礙，包括發(fā)展觀念和政府職能的逐步轉(zhuǎn)變，完善和建立合理的稅收制度和創(chuàng)新機(jī)制等。資源型城市應(yīng)該依托原有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，發(fā)揮比較優(yōu)勢，大力發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)科技創(chuàng)新能力，積極推進(jìn)新型工業(yè)化，提升產(chǎn)業(yè)競爭力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展和優(yōu)化升級。一是優(yōu)化發(fā)展資源深加工產(chǎn)業(yè)，支持資源優(yōu)勢向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化，有序推進(jìn)資源產(chǎn)業(yè)向下游延伸，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)；二是培育壯大優(yōu)勢替代產(chǎn)業(yè)，適應(yīng)市場需求變化和科技進(jìn)步趨勢，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，積極發(fā)展傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，努力培育新的支柱產(chǎn)業(yè)；三是積極發(fā)展吸納就業(yè)能力強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級與擴(kuò)大就業(yè)良性互動(dòng)；四是大力發(fā)展特色服務(wù)業(yè)，結(jié)合資源型城市產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展導(dǎo)向，積極發(fā)展類型豐富、特色鮮明的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)；五是合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向重點(diǎn)園區(qū)和集聚區(qū)集中，形成集約化、特色化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

（三）通過國家的重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目布局會(huì)適當(dāng)向資源型城市傾斜，對符合條件的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)、集群在項(xiàng)目審核、土地利用、貸款融資、技術(shù)開發(fā)等方面給予支持，引導(dǎo)資源型城市因地制宜探索各具特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。

（四）創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)下的產(chǎn)業(yè)優(yōu)化路徑。 新興產(chǎn)業(yè)的一般演化進(jìn)程符合階梯式發(fā)展規(guī)律，都要經(jīng)歷起始階段、調(diào)整階段和成熟階段三個(gè)過程，在成為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之后，將進(jìn)一步衍生出新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，開始新一輪更高層次的新興產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展。資源、地理環(huán)境、人口、制度、文化傳統(tǒng)以及國際經(jīng)濟(jì)秩序是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素，創(chuàng)新是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力源泉和核心要求，只有通過創(chuàng)新推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)造新產(chǎn)業(yè)，才可能推動(dòng)資源城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)從一個(gè)階段向更高階段邁進(jìn)。

（五）以階梯式發(fā)展論指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。 階梯式發(fā)展論認(rèn)為，資源城市轉(zhuǎn)型是一個(gè)復(fù)雜的和長期的過程，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是其核心問題，轉(zhuǎn)型過程應(yīng)逐步發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，根據(jù)不同轉(zhuǎn)型階段的不同特征，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，應(yīng)分階段調(diào)整礦業(yè)與非礦產(chǎn)業(yè)的比例，不斷提升非礦產(chǎn)業(yè)的比重，同時(shí)分階段優(yōu)化一、二、三產(chǎn)業(yè)的比例關(guān)系，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。在非礦產(chǎn)業(yè)積累到一定程度后，資源型城市的性質(zhì)就會(huì)發(fā)生改變，呈現(xiàn)由量變到質(zhì)變的階梯式發(fā)展。要重視和支持傳統(tǒng)資源性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，積極引導(dǎo)傳統(tǒng)行業(yè)的綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展，下功夫培育可以作為未來接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展以文化、旅游、科技服務(wù)等為代表的第三產(chǎn)業(yè)。

五、促進(jìn)湖南資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的對策

（一）運(yùn)用適度的產(chǎn)業(yè)調(diào)整援助政策，推動(dòng)專業(yè)性工礦城市的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換。根據(jù)美、法、德國和其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，采取援助政策的目的在于轉(zhuǎn)移就業(yè)、抑制區(qū)域功能萎縮和促進(jìn)地區(qū)開發(fā)。結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的難點(diǎn)是消化和轉(zhuǎn)移就業(yè)，在行業(yè)結(jié)構(gòu)大面積調(diào)整的特殊時(shí)期，將資源型城市所在地的職工分流遷往其他地區(qū)將是不現(xiàn)實(shí)的。根據(jù)我省的實(shí)際情況， 在勞動(dòng)力比資本更難于在地區(qū)間流動(dòng)的情況下，明智的選擇是設(shè)法將區(qū)域外的工業(yè)活動(dòng)有選擇、有步驟地誘導(dǎo)到資源型城市，以此促進(jìn)本地區(qū)勞動(dòng)力的安置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理和升級。

（二）選擇適當(dāng)?shù)闹еa(chǎn)業(yè)。作為資源型城市的支柱產(chǎn)業(yè)選擇，一般根據(jù)其資源狀況、區(qū)位條件、生產(chǎn)要素配置、市場拓展度等優(yōu)勢以及城市的發(fā)展戰(zhàn)略來確定，其中技術(shù)要素占有重要的地位。由于資源型城市的發(fā)展既得利于資源又受制于資源，為避免產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與其他城市趨同，支柱產(chǎn)業(yè)的選擇更應(yīng)注意發(fā)揮資源和技術(shù)的優(yōu)勢；既要遵從資源采選業(yè)作為資源型城市支柱以滿足國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要這一客觀事實(shí)，又要發(fā)展替代性支柱產(chǎn)業(yè)以改變原有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理性。

（三）促進(jìn)城市與區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化。從考慮城市與區(qū)域共同協(xié)調(diào)發(fā)展出發(fā)，資源型城市首先要建立有利于城市發(fā)展的“城郊型”農(nóng)業(yè)，以發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)為目的，既保證城鄉(xiāng)居民生活需求，又可使城郊農(nóng)民走向富裕道路。其次，在區(qū)域內(nèi)部的有利地區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，發(fā)揮資源型城市技術(shù)、人才、設(shè)備、資金等優(yōu)勢， 充分利用農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)和部分零散資源，面向市場發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品深加工等產(chǎn)業(yè)。

（四）提高人口素質(zhì)，加強(qiáng)科技隊(duì)伍的建設(shè)。 首先，要有足夠的教育培訓(xùn)費(fèi)用于職工基本技能和使用新技術(shù)新產(chǎn)品的培訓(xùn)，使職工在較短時(shí)間內(nèi)熟練地上崗工作。其次，提供和保證科研工作正常開展的經(jīng)費(fèi)開支，建立技術(shù)、產(chǎn)品的開發(fā)、轉(zhuǎn)換、應(yīng)用的管理機(jī)制，積極支持新技術(shù)新產(chǎn)品的開發(fā)應(yīng)用。第三，重視城市及區(qū)域的基礎(chǔ)教育， 提高整個(gè)地區(qū)的人口素質(zhì)。

（五）治理改良生態(tài)環(huán)境。要按照可持續(xù)發(fā)展的原則，從滿足資源市場需求和城市經(jīng)濟(jì)綜合化發(fā)展的角度出發(fā)，堅(jiān)持“礦產(chǎn)資源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)化相結(jié)合，開采與保護(hù)生態(tài)環(huán)境相結(jié)合”的原則，協(xié)調(diào)好資源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境整治的關(guān)系。要加大治理環(huán)境的投資力度。要加速資源采掘、開發(fā)、加工業(yè)的環(huán)保技術(shù)改造，減少“三廢”排放量。

在資源型城市長期發(fā)展中形成的深層次矛盾涉及到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化等方方面面，如不能得到切實(shí)有效解決，必然為資源型城市的可持續(xù)發(fā)展帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。要結(jié)合資源型城市實(shí)際問題，在重視促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)民生改善、生態(tài)文明建設(shè)、文化資源傳承、體制機(jī)制創(chuàng)新，更加注重戰(zhàn)略布局的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。（作者單位為湖南外貿(mào)職業(yè)學(xué)院 ）

*本文是湖南國土廳《湖南資源型城市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用政策研究》項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：2014-17）成果之一。