巴彥淖爾市社會養老服務體系建立研究

本文以我國人口老齡化趨勢和巴彥淖爾市人口老齡化選擇為背景，通過對養老服務體系內容的梳理，結合相關的理論基礎，具體總結歸納出目前巴彥淖爾市養老服務體系的現狀。探索社會養老服務工作理念和方法創新；努力實現養老服務的專業化以及職業化，推進老年服務社會化的進程，完善現代養老服務體系。

一、課題背景

（一） 課題意義

在面臨人口老齡化的現實下，總會或多或少存在社會養老體制不健全、養老服務制度不完善而引發的各種問題。而尋找一種新的養老方式或者完善養老服務體系則成了眼下最緊要的任務。在眾多老齡化問題中，怎樣建設好養老服務體系的問題則有著重要的現實意義。

（二） 相關文獻綜述

我國著名老年學研究者鄔滄萍的觀點代表了當下老年學研究的主流觀點，其大部分作品都是從宏觀的角度對人口老齡化這一個過程的機制、影響以及如何采取有效措施去解決這一問題進行探討。我國在對養老這一問題所進行的研究是較為全面的，通過對其進行學術方面的研究已經形成普遍的共識，但也有諸多現實問題有待進一步深化研究?，F有相關成果關于養老服務體系問題的研究主要集中在養老福利制度模式、養老服務業該如何發展、如何正確的選擇我國的養老模式等問題的研究。

二、研究的理論基礎

（一） 基本概念界定

目前，國際上對于人口老齡化社會做出的普遍定義為：一個國家或者是地區有超過 10%的 60 歲以上老年人口，或者是有超過 7%的 65歲以上老年人口，由此可以斷定該國家或地區已經處于老齡化社會。

1.人口老齡化

人口老齡化指的是一個國家或者是地區的總人口數量當中年輕人逐漸減少、老年人逐漸增加，由此造成了老年人口數量比重增加的過程。

2. 養老服務體系

養老服務體系是指老年人在生活中獲得的全方位服務支持的系統。不僅包括家庭所能提供的服務，也包括社會、政府提供的關于服務的制度、形式、政策、機構等條件；一般不包括物資和經濟供養內容，主要指政府和社會對養老服務方面有著支持意義的各種政策、制度、機構等方面所構成的系統。該體系在家庭養老服務功能日趨弱化的背景下產生并發展。

（二）養老服務體系基本內容

在我們通常研究的老年學領域，養老的理論意義分為生存需求、發展需求以及享受上的需求層面。其中，如果將養老從生存需求層面來看就是對喪失基本生活能力以及無法實現其生存基本需求的的老人提供基本的生活上的保障，在最基本的層面上維持其日常生活的正常進行。而當我們考慮到發展需求層面時，養老的概念也得到進一步的提升，不僅僅是滿足其日常的基本生活，更重要是保證其實現個人價值。享受需求是老年人生活需求層面上最高的等級，也是隨著社會經濟和制度的完善，需要我們一致追求的更高級層次，這一層次包含對社會、經濟和文化的體悟；情感體悟，并在體驗的基礎上得到完整的“受用”。

1.家庭養老

我們國家將這種道德規定體現為進行了法律上的約束：“老年人依靠家庭養老，其是我國目前主要的養老方式之一?！倍怨乓詠恚袊睦夏耆艘惨恢逼谕谧约簡适Щ旧钅芰Φ臅r候，可以安度晚年，希望能夠盡享天倫之樂，有生活上的保障等。我國傳統思想中的“養兒防老”就是最為直接的體現。

2.社區照料

社區養老服務是一種基于“以人為本”原則上提出的養老類型，指在社區內建立的養老服務體系。具體可理解為：為居住在家中的老年人開展社會化服務的體系。居家養老雖然是一種傳統的養老方式，但是這種方式是最符合我們的生活習慣：老年人更加適應在熟悉的家庭環境中而非居住在養老院。在這個養老體系中，不同屬性的主體扮演著不同的角色，老年人是主體，家庭則成為的載體，親屬因為負責照料的責任成為無形的但是最有力量的部分。讓老年人生活在熟悉的生活環境中，使老年人維持正常的社會人際關系，還可以得到親人家屬的的照顧，最為主要的是還能讓其盡享天倫之樂。

3.機構養老

機構養老是一種家庭、社會和國家三者結合行為。我國的社會養老機構出現于20世紀 80年代，是社會福利事業內容之一。國家養老機構的支出很多來自于國家財政的資助，近年來老齡化問題的加重，我國的國家養老機構無法消化日漸龐大的人群，經濟改革之后，許多民辦社會養老機構出現，這類機構的費用較高，需要家庭或者老人自籌的方式支撐。

（三） 研究的理論基礎

1. 代際倫理關系理論

“代際倫理關系”，是“人類代與代之間倫理關系和規范的總稱”。代際間主要存在兩種問題：“代際互動的變遷”和“代際沖突”。人口結構的變動帶來的家庭結構的變動，致使“代際互動”存在于經濟、文化和情感三個方面，進而影響到代際關系代際互動變遷必然會帶來“代際沖突”，可以說這一矛盾是不可避免的。家庭是養老等社會保障的主力軍，代際關系如何發展，將會在很大程度上影響我國養老體系的完善。代際間的奉獻是家庭養老的一個主要的途徑，在這個途徑下能讓老年人從家庭中得到物質上的滿足，得到精神上的愉悅。

2. 福利多元主義

福利多元主義的概念產生于上世紀七十年代，來自于西方國家，經歷了70年代經濟發展模式的改變后，西方經濟進入了低迷期，國家的高福利制度也發生了相應的改變。在福利多元主義中，主要強調了政府角色在福利服務中的角色的轉變，通過發揮其主導和約束作用來促使其他部門進行相應的服務。同時，在國家社會福利領域中也需要社會非營利組織的彌補，進而發揮非營利組織的社會效應。

3. 積極老齡化理論

積極老齡化是指老年人不斷地參與社會、經濟、文化、精神和公民事務。積極老齡化不僅僅是對老年人能力上的承認，并且要保證在這種承認的過程中，為其“健康”做保證。所以說，參與建設是最終的目的，但是沒有健康的保障，就不能稱之為積極。他們三者是一個有機的整體。積極老齡化既適用于個體，也適用于人群。權利和義務是相互的，積極老齡化的目的不僅僅是老年人在經濟、政治、文化領域實現其自我價值，更重要的是在其為社會和家庭建設的過程為其權利進行一定的保障。

三、巴彥淖市養老服務體系現狀

（一） 家庭養老仍是社會主流

我國老年人都是選擇家庭養老模式為主。 根據相關統計可以看出，我國城市有高達 75%的老年人依靠在家庭養老這一方式安度晚年。在我國許多大城市進行了一項抽樣調差，結果顯示，絕大多數老人更喜歡在自己家里養老，數字高達90%。他們認為，就算養老院里面的醫療和生活條件再好，那畢竟不是自己的家，還是自己家最踏實和安逸、自由。

（二） 機構養老處于初步發展階段

機構養老指的是由敬老院、老年公寓以及其他福利機構為老人提供的養老服務，包括了衛生護理、食宿照顧等。老年人的所有生活都是在機構之內進行，屬于一體化的養老服務模式。目前在我國城市老年人中，選擇以機構方式為主體的養老模式的只有不到 10%的人。從2000 年起，我國也開始重視對各種民政敬老福利院的投資和建設，同時也有針對性地制定了一些相應的優惠政策，主要是面向社會資源與民間資本。希望通過各種形式的社會力量來為社會養老提供相應的服務。

（三） 社區養老呈現良好的發展勢頭

構建科學有效的社區養老服務體系，不僅可以有效彌補社會化養老機構的先天不足，還可以最大程度避免老年人脫離家庭產生的孤獨、失落情緒，是未來構建全方位養老服務體系的必由之路。當前人口老齡化具有增速較快、范圍很廣、基數極大等鮮明特點，對現行養老保障制度承載能力和社會穩定發展提出極其嚴峻考驗。

四、存在的問題及原因分析

（一）巴彥淖爾市養老服務體系存在的主要問題

1.家庭養老功能趨于弱化

巴彥淖爾市的計劃生育工作的有效落實，“一對夫婦只生育一個孩子”的生育政策在市內落實情況較為理想。當前，巴彥淖爾市 “四二一”家庭數目相對較多，并且這一發展趨勢也越來越明顯。同時，空巢家庭也是日益增加。這樣，家庭養老問題也變得相對困難和復雜。

2.機構養老發展受到多方面限制

（1）政府缺乏具體的政策支持。目前，雖然有些文件提出要使養老服務得到更好的重視，但是大多數都停留在表面，具體相應的政策很少。

（2）養老機構資金來源少。調查的養老機構中大部分都屬于自籌資金，養老機構普遍認為缺少資金，規模不夠，無法產生規模經濟，制約養老機構的發展。

（3）服務項目單一。護理之家的服務是比較簡單的，項目是相對簡單的，主要是為了滿足老年人的基本生活。老人的精神和心理的需求等都沒有得到相當的重視。

（4）醫護人員少。由于內部資金不足的養老機構，養老院工作人員工資低，無法吸引專業人士。

（5）機構內管理水平低。由于養老機構的管理標準學術性不強，并且專業性教育不足，使得養老機構內部的管理水平不高，這樣的管理水平難實現高效率，系統化。

3.社區養老服務水平有待提升

巴彥淖爾市的養老護理人員整體文化素質相對較低，很多社區管理人員都不是專業的，也沒有接受過相對系統的專業培訓，對一些社區設施不能進行充分地利用，進而不能滿足老年人的使用需要。社區老年護理，助老會的服務，除了專業的工作人員，應該有志愿者服務隊，為他們提供支持，但是，在社區中，志愿服務隊數量較少，或是根本就沒有也沒有接受過相對專業的教育培訓，相應的知識掌握也不夠。

（二） 巴彥淖爾市養老服務體系的影響因素分析

1.政府財政投入不足

從一定程度上來說，養老服務也是一種政府提供給相應組織的退休金的“公共物品”。但是，如今人口老齡化日益嚴重，“未富先老”現象較為明顯，人口老齡化走在了社會經濟發展的前面，這都導致了政府養老服務的購買力較弱，養老服務機構的基礎生活設施簡陋，導致文化娛樂活動難以開展，同時也不能夠給老年人提供醫療衛生方面的服務，所謂的社區養老也就成為了一句空談。

2.相關法律政策不健全

當前巴彥淖爾市的養老保險政策和法規相對來說都不夠完整。尤其是在社區家庭護理以及養老機構中的政策、法規更是缺少，這樣就不能提供相應的服務體系上的支持。如，眾多非營利組織仍沒有得到更多的認可，其社會地位也未被確認（如登記是有限的），針對其的法律法規也較少，或是不夠完善。這樣，就不能促進支持非盈利性組織的發展，不能為其提供政策上的幫扶等。

3.社區養老機構專業性不強

巴彥淖爾市現有的社區養老機構中，很多相關的工作人員，很少有經過專業培訓或是訓練的，要么就是一些外來務工人員，這樣的工作人員構成，使得服務規范難以提供康復護理，更不能進行相應的心理輔導，甚至連每天的日?？茖W護理工作也較難開展和實現，社會化養老開展的健康教育沒有針對性?？梢哉f，在當前的培訓機制相對不夠完善，這一問題急需解決。應該說，護理服務的質量好與壞在一定程度上關于護理人的態度，但是更為主要的是服務人員的護理能力，這才是其服務水平的最好的體現。

4.養老機構發展偏離市場化

如今，在市場上還缺少相應的養老機構，并且其提供的服務相對單一。而這樣，在新的市場多元化情況下就不能有效滿足相關需求。同時，可以提供給老年人所需的商品的商店很少，所以，目前這種情況很難滿足老年人不同層次的需求。社會作為一個整體投資養老事業資源分配的不合理也會導致其發展情況，影響到其發展空間的提升。

五、對策與思考

（一） 制定長遠的發展計劃

在“未富先老”的客觀背景下，巴彥淖爾市發展和完善養老服務業困難顯見。如今，普惠的福利制度逐步推進，同時巴彥淖爾市內的老年人的數量也是逐年攀升，這樣其具體需求也就越來越大。在這樣的形式下，巴彥淖爾市政府的財力資源相對來說較為緊張，難以滿足實際需求。此外，市內人口年齡不斷增長，這樣就就造成了其購買能力同養老服務需求增長的矛盾，而這一矛盾用市場手段并不能有效解決。巴彥淖爾市基本養老服務體系的建設，在服務性質上，要實現政府保作為基本，要發揮市場的推動作用，同時也要工作過程中實現非營利行，將之進行整合；而在服務方式上也要以居家養老作為其基礎，發揮社區服務的依托作用，要實現機構服務的骨干帶頭作用等。這樣才能推動基本養老服務體系的整體突破，才能實現其快速的發展。

（二）健全相關政策制度

首先，不斷完善養老服務體系政策。為了有效解決上述問題，就應當發揮政府的引導作用，建立一系列政策體系，以此來約束或是促進社區居家養老服務質量的提升，完善其配套的養老制度等。其次，加強監督力度，保證政策實施。政策的制定是容易的，政策的良好實施是困難的，這就需要政府在制定出政策的同時要加強監督政策能夠有效的實施，保證政策能夠發揮其預期的作用，落到實處。

（三） 加大對養老服務產業扶持力度

首先，加大財政投入。今后一個時期，政府政策扶持和財政支持將以養老服務和社區建設為重點，但在現有的體制條件下，確實需要“四兩撥千斤”的智慧，地方政府要統籌地方各項事業，并要深刻的認識到事權遠遠大于財權，規劃利用好政府的財政預算和財政資金。

其次，加強政策支持，廣開籌資渠道。如果想更好地、可持續地來解決老年人的問題，那么首先要做的就是，政府和社會要從根本上重視和鼓勵其發展。要采時刻取階段性和長期性這兩種時間維度相結合的策略來制定政策。

（四） 加強養老服務人才隊伍建設

1.建立社會化養老服務人才培育機制。這同時也提高了對護理人員的要求，需要一支更加職業和專業化的隊伍，不僅要具備過硬的專業技術能力、良好的心里素質，也要同時具備高尚的職業道德、深厚的文化基礎知識因此，這就需要充實隊伍，加大吸引人才力度，強化培訓、提高素養。

2.完善人員培訓和服務標準。提高養老服務機構服務水平的關鍵還在對員工專業知識的培訓上，政府應進一步細化和規范養老服務工作人員的入職標準，切實保障老年人的生活質量，這同樣是提高養老院服務水平的一個重要的且必經的途徑。另外，還要大力提倡養老機構工作人員參加繼續教育。要根本上改變養老機構內服務人員這種普遍的文化水平素質低的狀況。

3.提高養老服務產業從業者綜合素質。面對我國逐步老齡化的社會現狀，政府和社會在做出努力的同時，作為培育專業護理人員的教育機構，也同樣要加強醫學基地培養專業人才的力度，不僅要重視護理人才的教育，還要加強和重視老年醫學教育，盡快提高社會人員的知識層次，使得理論知識體系比較完善的護理人員能夠盡快上崗。

六、結語

綜上所述，我國已進入了老齡化社會。對于我國人口老齡化來說，老齡人口基數相對較大，其趨勢和發展速度也較為明顯，人口老齡化在我國經濟社會發展過程中，也有著諸多方面的問題。對此，我們應該予以正視，以科學的發展觀來面對。對于一個老年人的晚年生活來說，對于一個國家的和諧穩定發展來說，能夠有效建立并完善養老服務體系是其重要保障和基礎。

（作者單位為河套學院）