土地征收領(lǐng)域的腐敗問(wèn)題及防治對(duì)策研究

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)及城市綜合性建設(shè)的不斷完善，不可避免地要征用大量的土地作為建設(shè)之用。城市人口的迅速增長(zhǎng)促使城市土地資源的需求市場(chǎng)日益擴(kuò)張，而土地資源的有限性和稀缺性導(dǎo)致土地的供需關(guān)系長(zhǎng)期處于緊張狀態(tài)，并導(dǎo)致土地價(jià)格屢創(chuàng)新高。土地價(jià)格飚升并沒(méi)有給土地被征收人增加收益，而是成為政府?dāng)控?cái)及實(shí)現(xiàn)政績(jī)的手段。土地征收已經(jīng)成為腐敗問(wèn)題的“衍生區(qū)”。地方政府與被征收人之間的矛盾引發(fā)的群體性事件已經(jīng)成為一種突出的社會(huì)現(xiàn)象，造成了極其惡劣的社會(huì)影響，極大地增加了社會(huì)的不穩(wěn)定性，這一現(xiàn)象必須引起我們的重視和關(guān)注。

一、土地征收的現(xiàn)狀

我們國(guó)家的土地使用權(quán)有國(guó)有土地和集體土地兩種形式。享有土地使用權(quán)的單位或者個(gè)人依法對(duì)國(guó)有土地或集體土地享有占有、使用、收益和有限處分的權(quán)利。目前無(wú)論是對(duì)國(guó)有土地還是對(duì)集體土地進(jìn)行征收，征收的主體均為政府。政府在土地征收過(guò)程中集權(quán)力于一身，決定征收行為，制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，處理征收糾紛。由于權(quán)力過(guò)于集中并缺乏監(jiān)督管理，導(dǎo)致政府在土地征收過(guò)程中濫用權(quán)力。

首先，政府為賣地而征地。政府以低廉的價(jià)格對(duì)土地進(jìn)行征收，然后以高價(jià)出賣，賣地收入成為地方政府的主要財(cái)政來(lái)源。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)研報(bào)告顯示，一些地方，土地的直接稅收及城市擴(kuò)張帶來(lái)的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。在“土地財(cái)政”上，一些地方政府的核心做法是，政府運(yùn)用行政權(quán)力把集體所有或者其它用途的土地進(jìn)行整合，然后招、拍、掛，這樣價(jià)格就能翻幾番，政府從中獲得巨大收益。

其次，土地市場(chǎng)的高額利潤(rùn)成為開(kāi)發(fā)商競(jìng)相追逐的焦點(diǎn)。很多地方政府以土地為手段，用低廉的價(jià)格來(lái)招商引資以實(shí)現(xiàn)自己的政績(jī)。政府與開(kāi)發(fā)商相互勾結(jié)，以公益目的的名義對(duì)土地進(jìn)行征收，然后用于商業(yè)項(xiàng)目，從中獲得巨額利益。在利益的驅(qū)動(dòng)下，很多政府人員鋌而走險(xiǎn)收受賄賂，為違法征地行為保駕護(hù)航。

二、土地征收領(lǐng)域滋生腐敗的原因

（一）土地征收程序不透明

依據(jù)《土地管理法》和《物權(quán)法》的規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)ν恋剡M(jìn)行征收和征用，并給予補(bǔ)償。但何為“公共利益”？對(duì)“公共利益”的界定完全由政府決定。政府是征地程序的獨(dú)裁者，從報(bào)批征地方案到制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案，均由政府行政機(jī)關(guān)全權(quán)負(fù)責(zé)，被征收人沒(méi)有任何機(jī)會(huì)參與、了解土地的征收情況。只有征地、補(bǔ)償和安置方案被批準(zhǔn)后，被征收人才會(huì)收到土地被征收的公告。被征收人只有被動(dòng)接受被征收的事實(shí)，沒(méi)有提異議的權(quán)利。對(duì)于征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置辦法，政府也不用和被征收人進(jìn)行協(xié)商，政府以公告的形式通知被征收人。被征收人在被征收的過(guò)程中完全處于絕對(duì)的被動(dòng)狀態(tài)。政府與被征收方這種權(quán)利相差懸殊的關(guān)系，導(dǎo)致土地征收程序不公開(kāi)、不透明，進(jìn)而導(dǎo)致政府在征收過(guò)程中不遵守法律規(guī)定，濫用征地權(quán)。部分政府為了達(dá)到征地的目的，用政府的“紅頭文件”代替法律法規(guī)，以法律之名行使權(quán)利之私，違法對(duì)土地進(jìn)行征收。

（二）地方政府對(duì)“土地財(cái)政”過(guò)分依賴

自從分稅制改革后，地方政府所需承擔(dān)的責(zé)任較多，加上地方政府稅源減少，中央財(cái)政供給較少，導(dǎo)致地方政府財(cái)政缺口加大。為了彌補(bǔ)財(cái)政赤字，地方政府走上了 “土地財(cái)政”之路。土地財(cái)政已經(jīng)成為地方債的救命稻草，并且綁架了地方財(cái)政。

（三）司法救濟(jì)途徑無(wú)法發(fā)揮作用

按照法律規(guī)定，在征收過(guò)程中，被征收人對(duì)征收補(bǔ)償有異議的救濟(jì)途徑有兩種：在法定期限內(nèi)申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。而無(wú)論哪一種途徑，對(duì)于被征收人的訴求都難以得到支持。

首先，申請(qǐng)行政復(fù)議。征收決定由地方政府做出，被征收人不服征收補(bǔ)償決定要向地方政府的上一級(jí)政府申請(qǐng)復(fù)議。土地征收需要各級(jí)政府的一系列審批手續(xù)，地方政府的征收決定在做出前已經(jīng)完成層層政府的申報(bào)批準(zhǔn)，即使征地程序中有瑕疵，有問(wèn)題，在政府審批過(guò)程中應(yīng)該已經(jīng)發(fā)現(xiàn)或知道，既然批準(zhǔn)征地，自然不會(huì)因?yàn)楸徽魇杖颂岙愖h而進(jìn)行任何改變。因此，被征收人申請(qǐng)復(fù)議的訴求，基本上得不到上一級(jí)政府的有效救濟(jì)。政府之間的官官相護(hù)及利益糾葛導(dǎo)致征地過(guò)程中的行政復(fù)議救濟(jì)程序形同虛設(shè)。

其次，提起行政訴訟。在我國(guó)“民告官”一直是一個(gè)老大難的問(wèn)題。在2015年5月1日立案登記制實(shí)施之前，涉及征地糾紛的案件被征收人想要立案都難，法院會(huì)以各種理由不予受理此類案件。原因很簡(jiǎn)單，法院與地方政府關(guān)系密切，基層法院受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，財(cái)政受地方政府支配，因此“民告官”難，難于上青天。2015年5月1日起人民法院受理案件由立案審查制變?yōu)榱傅怯浿疲髮?duì)于依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，充分保障當(dāng)事人的訴權(quán)，這是我們司法改革的一大進(jìn)步。但是這只保障了當(dāng)事人的訴權(quán)，當(dāng)事人的勝訴權(quán)依然沒(méi)有保障。尤其是在征地糾紛案件中，被征收人對(duì)抗的是地方政府，地方政府直接控制地方法院，政府進(jìn)行司法干預(yù)，法院就會(huì)完全按照政府的要求辦案，被征收人的勝訴權(quán)完全沒(méi)有保障。

三、土地征收領(lǐng)域腐敗問(wèn)題的防治對(duì)策。

（一）完善土地征收法律法規(guī)

2015年3月15日，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于修改《立法法》的決定。新修訂的《立法法》第八條明確規(guī)定：“對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用只能制定法律。” 這一規(guī)定將有效遏制地方政府在征地拆遷過(guò)程中憑借 “紅頭文件”“任性”和“撒野”的現(xiàn)象，地方政府不能再憑借一紙公文就立即對(duì)公民的權(quán)利進(jìn)行侵犯。

（二）確立科學(xué)合理的土地征收補(bǔ)償制度

首先，補(bǔ)償方式應(yīng)多樣化。土地是一種資源，并且是稀缺資源，對(duì)失去土地的被征收人的安置應(yīng)該靈活多樣，不能僅考慮用貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞絹?lái)滿足被征收人暫時(shí)的生存要求，在補(bǔ)償方式的選擇過(guò)程中應(yīng)該保證被征收人的發(fā)言權(quán)和選擇權(quán)，應(yīng)充分考慮被征收人失去土地后的生存狀態(tài)和實(shí)際需求，由法律做出規(guī)定，在實(shí)踐中靈活把握。

其次，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)市場(chǎng)化。雖然《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》明確規(guī)定按照市場(chǎng)價(jià)格對(duì)被征收房屋進(jìn)行評(píng)估補(bǔ)償，但在實(shí)踐中，很難做到真正按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行評(píng)估。征地過(guò)程中選擇的評(píng)估公司往往受政府控制，評(píng)估公司的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)完全是政府給出的指導(dǎo)價(jià)而非市場(chǎng)價(jià)。而土地在征收過(guò)程中就已經(jīng)進(jìn)入了市場(chǎng)流通領(lǐng)域，其真正的價(jià)值即使沒(méi)有評(píng)估公司，被征收人也可以根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行粗略估算。因此評(píng)估公司依據(jù)政府給出的指導(dǎo)價(jià)對(duì)被征收土地評(píng)出的超低價(jià)格，很難讓被征收人接受。評(píng)估公司只有脫離政府的管控，才能做出公平合理的評(píng)估報(bào)告。因此，必須要完善按照市場(chǎng)價(jià)格來(lái)計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制度，并且建立完善的市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估機(jī)制。

（三）提高土地征收程序的透明度

中共十八大提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)”，“法治是治國(guó)理政的基本方式”。在涉及民生領(lǐng)域，尤其是在征收公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益時(shí)，必須要賦予被征收人充分的知情權(quán)，參與權(quán)和選擇權(quán)。因此，必須提高土地征收程序的透明度。一方面，完善征收過(guò)程的聽(tīng)證制度，在征地方案報(bào)批前就應(yīng)該對(duì)土地征收方案舉行聽(tīng)證會(huì)，充分聽(tīng)取被征收人對(duì)征收方案的意見(jiàn)；另一方面，建立征收方與被征收方之間的協(xié)商機(jī)制，對(duì)于征收的補(bǔ)償方式、補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)征收方與被征收方要進(jìn)行面對(duì)面的協(xié)商，征收方要傾聽(tīng)被征收方的心聲，充分考慮被征收方的訴求，通過(guò)協(xié)商最大限度地減少或消除征收方與被征收方之間的矛盾。過(guò)程直接影響結(jié)果，因此，征收過(guò)程的公開(kāi)透明，在一定程度上遏制權(quán)利的濫用。

（四）健全監(jiān)督制約機(jī)制

洪水沒(méi)有堤壩就會(huì)泛濫，權(quán)利沒(méi)有制約就會(huì)濫用。必須要構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，立足于把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。建立獨(dú)立于政府的征收工作巡視部門，監(jiān)督各級(jí)政府的征收補(bǔ)償工作，受理被征收人的投訴、控訴等問(wèn)題，制約地方政府在征收過(guò)程中的獨(dú)裁權(quán)；健全對(duì)征收項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，通過(guò)審計(jì)監(jiān)督征收項(xiàng)目資金支出的真實(shí)性、合法性，征收補(bǔ)償及安置情況，征收檔案資料的管理等情況，審計(jì)的結(jié)果要如實(shí)向社會(huì)公布；完善司法監(jiān)督，獨(dú)立的司法部門，如果不受其他部門的干預(yù)，能夠起到有效的監(jiān)督作用。司法監(jiān)督可以最有效地懲罰征收過(guò)程中的違法犯罪行為，司法監(jiān)督是懲罰犯罪的最后一道屏障。

（作者單位：遼寧公安司法管理干部學(xué)院）