新時期我國高等教育中政府角色探析

上世紀(jì)末，世界各國的高等教育都進行著不同程度的改革，主要涉及重設(shè)相關(guān)政府機構(gòu)的職能、重塑政府與高校、高校與市場、高校與學(xué)生的關(guān)系等，傳統(tǒng)的高等教育逐步走向改革的道路。我國也不例外，已初步建立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的高等教育宏觀結(jié)構(gòu)和新型高等教育管理體制的框架，為21世紀(jì)初高等教育的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

20世紀(jì)80年代以來，以政府為主導(dǎo)高等教育改革不斷走向深入，除了政府的職能因素，許多國家的高等教育系統(tǒng)都不同程度地受到了市場力量的影響。與此同時，傳統(tǒng)的國家和高等教育的關(guān)系也發(fā)生了重大變化。本文擬探討在新時期下，政府對于高等教育所扮演的新的角色是什么，在改革的進程中曾經(jīng)走過哪方面的彎路，以及筆者認為在高等教育中政府應(yīng)當(dāng)扮演的角色角色。

一、什么是高教管理的政府角色

眾所周知，政府的角色在我國高等教育中的角色是極其重要的，伴隨著教育發(fā)展的始終，但到底政府在高等教育中的角色是什么，卻少有分析。政府角色，“一般是指政府的作用，涉及政府的權(quán)力界限、功能范圍、行為方式等方面，歐文休斯在論述政府角色時，涉及到了政府的工具、政府干預(yù)的階段公共部門的必要性、政府的基本職能、有關(guān)政府規(guī)模等問題。”從政府職能在教育領(lǐng)域中的角度看，政府的社會事務(wù)管理職能之一是提供必須的公共產(chǎn)品一教育，并且承擔(dān)對其教育思想確定、培養(yǎng)目標(biāo)制定、教育資源分配、教育發(fā)展規(guī)劃等的“引領(lǐng)人”角色，這也是政府階級性和社會性的基本屬性所決定的。此外，教育的特殊性也決定了政府介入教育市場的必要性。高校屬于高等教育事業(yè)具體表現(xiàn)形態(tài)，是實現(xiàn)國家教育意志的載體，政府對高等教育事業(yè)的管理則體現(xiàn)在對高校的管理模式上。

二、高教管理中政府角色錯位的不良影響

1.“政府本位”的管理模式普遍存在且影響深遠，其不良影響主要表現(xiàn)在以下幾個方面：其一，權(quán)限范圍內(nèi)與權(quán)限范圍外的角色錯位，往往以“全能者”的身份出現(xiàn)，許多管理超出了其權(quán)限范圍，涉足到了本應(yīng)由高校自己管理的內(nèi)部事務(wù)。其二，多重角色與分化角色的錯位。長期以來，我國政府集高等學(xué)校的舉辦者、辦學(xué)者、管理者于一身，政府的角色是多重的，這種多重合一的政府角色所造成的直接后果就是政校不分、政府與高校的關(guān)系混亂。其三，政府的主要角色和次要角色的錯位。按照現(xiàn)在市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，政府的主要角色應(yīng)是側(cè)重于宏觀調(diào)控，抓高校的辦學(xué)方向等大政方針；應(yīng)該是“掌舵”而不是“劃漿”；應(yīng)該是辦“教育”而不是辦“學(xué)校”。但實際上，政府對高校的規(guī)劃、調(diào)控、監(jiān)督角色過弱，而具體執(zhí)行角色過重，對高校的發(fā)展缺乏科學(xué)的規(guī)劃指導(dǎo)和有力的監(jiān)督和制約，卻熱衷于直接管理高校的人、財、物，把大量的時間和精力放在高校內(nèi)部的日常事務(wù)管理上。

2.造成高等學(xué)校的重復(fù)建設(shè)和教育資源浪費及低水平辦學(xué)。 條塊分割，自成體系，各自封閉辦學(xué)，直接導(dǎo)致部門和地方在低水平上重復(fù)設(shè)置高等學(xué)校和專業(yè)，造成資源配置的不合理。 中央部門和地方分別辦學(xué)并直接管理，地方政府中各業(yè)務(wù)廳局也要自己辦學(xué)，造成大的條塊分割和小的條塊分割，乃至大小塊塊、條條也分割，形成各自“小而全”的封閉體系。在條塊分割的體制下，一些已經(jīng)設(shè)置的院校和專業(yè)，由于本部門或本地區(qū)對人才需要有限而不能發(fā)揮應(yīng)有的作用；而另一些部門或地方又根據(jù)自己有限的需要，投資新建同樣或類似的院校和專業(yè)。這樣，使得學(xué)校的規(guī)模效益降低，辦學(xué)條件也難以改善。

3.造成單學(xué)科性院校過多，學(xué)校規(guī)模小，辦學(xué)效率低下。 在上世紀(jì) 80年代末 90 年代初， 我國高等學(xué)校的辦學(xué)效率一直受到有關(guān)部門和學(xué)者的關(guān)注。世界銀行對我國 136 所重點高校生均成本和規(guī)模效益進行了實證分析，指出中國高等學(xué)校存在著規(guī)模小、效率低的現(xiàn)象。 80 年代我國高等教育規(guī)模擴大采取了 “外延式”的發(fā)展道路，學(xué)校數(shù)量從不斷擴大，在校生人數(shù)相應(yīng)減少，這種“外延式發(fā)展”給我國高等學(xué)校造成了布點多、規(guī)模小、資源浪費嚴重，辦學(xué)效率低下的格局。各高等學(xué)校由于隸屬于部委或地方，只能根據(jù)部門的需要而非教育規(guī)律或?qū)W校實際來培養(yǎng)人才。

三、新時期高教管理中政府角色的正確定位

1.改革產(chǎn)權(quán)管理體制，實現(xiàn)高校的法人治理。明晰政府與高校間的法律關(guān)系。政府與高校的關(guān)系問題本質(zhì)上是政府作為所有者的代表與高校作為代理人的委托代理關(guān)系和作為政府行政權(quán)利的代表與高校的管理與被管理的關(guān)系，而后一個關(guān)系更多的是由前一個關(guān)系決定和影響的。因此，政府因從作為所有者的身份中退出，從而在本質(zhì)上改善政府與高校的關(guān)系。任何投資者戴政府作為所有者可以監(jiān)督和管理高等院校法人財產(chǎn)，但不能因“終極所有權(quán)”而抽調(diào)抽調(diào)高等院校法人財產(chǎn)。同時，要建立學(xué)校內(nèi)部民主決策制度，理順董事會與校長之間的關(guān)系，進一步完善高等院校法人的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

2.改革原有的高等教育管理體制，以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的需要。我國過去在計劃經(jīng)濟體制下形成的管制型政府，是以政府的全能主義和權(quán)力本位為特征，對社會各種事物進行直接的、大一統(tǒng)式的管制，使得整個社會處于以政府為中心的狀態(tài)。在高等教育領(lǐng)域中，政府為了加強對大學(xué)的管理，教育主管部門總是想方設(shè)法制定出各種規(guī)章制度來管理大學(xué)，并設(shè)立了眾多職能機構(gòu)來對口管理大學(xué)某一方面的事務(wù)。為此，大學(xué)也必然要設(shè)立相應(yīng)的機構(gòu)來與這種職能機構(gòu)對口聯(lián)系，從而導(dǎo)致了大學(xué)在組織結(jié)構(gòu)設(shè)立上與政府高度相同。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，市場在資源配置中起基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用，經(jīng)濟發(fā)展將改變主要由行業(yè)的業(yè)務(wù)主管部門，以條條的形式來規(guī)劃和組織的這種做法，極少數(shù)特殊的行業(yè)除外。相應(yīng)的人才培養(yǎng)也應(yīng)該改變這種做法。在市場經(jīng)濟條件下，從我國的國情出發(fā)，高等教育應(yīng)按照中央和省級人民政府兩級管理、分工負責(zé)的原則進行規(guī)劃和組織，更多地面向地方培養(yǎng)人才，同時兼顧行業(yè)部門的需要。

3.建立與健全政府與高校間的教育中介組織。中介機構(gòu)是社會利益關(guān)系日趨復(fù)雜化的產(chǎn)物，一個完善的市場經(jīng)濟體系，必須具備發(fā)達的中介服務(wù)組織系統(tǒng)。教育中介機構(gòu)的建立能夠加強學(xué)校、政府、家長三方的聯(lián)系，確保教育質(zhì)量；同時也能為各級部門提供教育信息，對政府的評估、決策過程進行管理和監(jiān)督，確保程序執(zhí)行的規(guī)范化和科學(xué)化，實現(xiàn)政府對學(xué)校微觀管理的職能替代，彌補政府失靈而造成的損失。尤其是在高等教育的領(lǐng)域中，中介機構(gòu)是政府與高校之間的紐帶和緩沖器。其作用表現(xiàn)為：一方面作為高等教育的代言人，它可以幫助高校向政府提出要求；另一方面作為政府的得力助手，它也可以幫助政府施加適當(dāng)?shù)呢?zé)任給高校。可以說，靠教育中介結(jié)構(gòu)來溝通政府與高校之間的關(guān)系，能夠充分利用和調(diào)動社會各界力量和資源致力于高等教育事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展，是一種行之有效的方式。

4.通過合并調(diào)整組建綜合性大學(xué)、多科性大學(xué)。這有利于高教資源優(yōu)化配置，有利于提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，有利于新學(xué)科的發(fā)展和科研水平的提高。20 世紀(jì) 90 年代初， 伴隨著教育大眾化理念的普遍接受， 為順應(yīng)現(xiàn)代高等教育的發(fā)展規(guī)律， 滿足我國社會主義市場經(jīng)濟迅猛發(fā)展對新型人才的迫切需求， 我國正式啟動了以 “共建、調(diào)整、合作、合并”為主要內(nèi)容， 以旨在提高高校辦學(xué)效益， 調(diào)整高校布局結(jié)構(gòu)， 強化高校學(xué)科建設(shè)為目的的高等教育管理體制改革。

（作者單位：東莞理工學(xué)院城市學(xué)院）