我國礦業(yè)廢棄土地復(fù)墾問題及對策

摘要：我國礦業(yè)廢棄土地復(fù)墾雖在法律上作出了明晰規(guī)定，但從實(shí)際情況看，復(fù)墾率對于損毀土地的數(shù)量以及速度相差甚遠(yuǎn)。文章從管理機(jī)構(gòu)、復(fù)墾責(zé)任主體、資金、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、復(fù)墾目標(biāo)五個方面對政策進(jìn)行了分析，剖析了國家層面向地方層面政策落實(shí)過程中存在的問題，以解決問題為目的，為我國礦業(yè)廢棄地土地復(fù)墾政策的優(yōu)化提出了策略參考。

關(guān)鍵詞：礦業(yè)廢棄地；土地復(fù)墾；政策

通過對我國礦業(yè)廢棄土地復(fù)墾政策發(fā)展過程的梳理，我國土地復(fù)墾率僅僅從1980年代的1%提升到2011年的25%，復(fù)墾率對于損毀土地的數(shù)量以及速度相差甚遠(yuǎn)[1]。因此，通過從國家層面到地方層面進(jìn)行研究總結(jié)，分析土地復(fù)墾相關(guān)政策現(xiàn)狀及不足之處，得到優(yōu)化策略，為土地復(fù)墾提供參考意見。

一、我國礦業(yè)復(fù)墾土地存在主要問題

通過對我國礦業(yè)廢棄土地復(fù)墾政策分析，我國礦業(yè)廢棄土地復(fù)墾在發(fā)展過程中主要存在5個方面的問題。

（一）未建立專門的復(fù)墾管理機(jī)構(gòu)。分析發(fā)現(xiàn)，國家和地方出臺的文件雖都提出了由國土資源部門主管或負(fù)責(zé)、其他單位配合復(fù)墾工作，但未建立專門的復(fù)墾管理機(jī)構(gòu)。機(jī)制的不健全導(dǎo)致了土地復(fù)墾過程中的缺位、交叉和多頭管理，主要表現(xiàn)在組織職能不清晰，責(zé)任不明確，管理不完善等。

（二）地方政策差異導(dǎo)致責(zé)任轉(zhuǎn)移。在土地復(fù)墾責(zé)任主體的認(rèn)定上，不同地區(qū)對國家政策落實(shí)有不同的具體辦法，一些地方在落實(shí)上出現(xiàn)了政策上的偏差，導(dǎo)致了責(zé)任主體的轉(zhuǎn)移，隨著責(zé)任主體的轉(zhuǎn)移層層轉(zhuǎn)移，逐步減弱至消失。

（三）復(fù)墾資金規(guī)定不完善。分析礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金發(fā)現(xiàn)：一是各地對保證金收取形式單一、標(biāo)準(zhǔn)不一致、返還程序不明；二是目前政策中規(guī)定的土地復(fù)墾費(fèi)支取與復(fù)墾驗(yàn)收是否達(dá)標(biāo)未掛鉤，對復(fù)墾義務(wù)人約束力不強(qiáng)；三是歷史遺留損毀土地復(fù)墾資金的渠道未明確，難以保障歷史遺留損毀土地的復(fù)墾。

（四）土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)更新緩慢。隨著煤炭技術(shù)的發(fā)展，現(xiàn)有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與生產(chǎn)工藝出現(xiàn)了嚴(yán)重的不相適應(yīng)情形和多樣化的特點(diǎn)[2]。從1995年頒布的試行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)到2013年新標(biāo)準(zhǔn)出臺，近20年的時間里，復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并沒有隨著時代發(fā)展和土地復(fù)墾實(shí)際快速更新。

（五）缺乏生態(tài)目標(biāo)下的政策導(dǎo)向。近幾十年來，我國對礦業(yè)廢棄地的復(fù)墾后用途的確定，從最初的優(yōu)先復(fù)墾為耕地，逐步拓展為“因地制宜”的復(fù)墾。但實(shí)際中仍更多考慮的是復(fù)墾為耕地進(jìn)行農(nóng)用或者復(fù)墾后用作建設(shè)用地，缺乏生態(tài)目標(biāo)下土地復(fù)墾的政策導(dǎo)向，缺乏對生態(tài)敏感性較強(qiáng)區(qū)域和生物多樣性的考慮。

二、我國礦業(yè)復(fù)墾土地對策及優(yōu)化策略

結(jié)合問題和當(dāng)前政策，對我國礦業(yè)廢棄土地復(fù)墾提出以下6個方面的優(yōu)化策略。

（一）加強(qiáng)系統(tǒng)化法制建設(shè)。土地復(fù)墾工作要堅(jiān)持長期性，就必須進(jìn)行法制化建設(shè)。建議：1、對現(xiàn)有法律法規(guī)中比較寬泛與模糊的條文進(jìn)行修訂；2、政策縱向上要保持一致，加強(qiáng)政策的執(zhí)行力度[3]。3、要以法律法規(guī)作為保障，解決好征地遷村、土地賠償、土地流轉(zhuǎn)、相關(guān)利益主體的博弈、生態(tài)環(huán)境、居民生活保障等各方面的問題。

（二）建立專門的土地復(fù)墾管理機(jī)構(gòu)。國家層面應(yīng)建立一個專門的礦業(yè)廢棄地土地復(fù)墾管理部門，并且在省、市、縣建立專門管理部門，配備專業(yè)人員，負(fù)責(zé)其行政區(qū)域內(nèi)的土地復(fù)墾工作，做到層層分解任務(wù)與目標(biāo)，形成市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）、村的分級管理，責(zé)任落實(shí)到位、分工協(xié)作緊密、資金投入到位，制定切實(shí)有效的監(jiān)督檢查制度。

（三）地方政策約束復(fù)墾責(zé)任主體。煤礦企業(yè)是損毀土地的主體，理應(yīng)成為土地復(fù)墾的責(zé)任主體。地方政府在制定或修訂政策時，應(yīng)當(dāng)以國家政策的原則為指導(dǎo)，確保與國家政策不沖突；應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，明確約束復(fù)墾責(zé)任主體，確保更順暢的實(shí)施監(jiān)管。

（四）完善土地復(fù)墾資金制度。在土地復(fù)墾資金制度完善上，應(yīng)做好以下幾個方面：1、建議將土地復(fù)墾費(fèi)用的提取從復(fù)墾前改為復(fù)墾后，作為激勵措施，當(dāng)土地復(fù)墾義務(wù)人在獲取采礦許可證時預(yù)先繳存費(fèi)用，復(fù)墾后土地驗(yàn)收合格后，分階段將收取的費(fèi)用返還。2、針對我國目前僅以繳存現(xiàn)金的單一形式，借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一保證金繳存標(biāo)準(zhǔn)與數(shù)量，既能減輕礦山企業(yè)壓力，又有利于企業(yè)之間競爭，也能讓企業(yè)自愿進(jìn)行土地復(fù)墾。3、應(yīng)當(dāng)將土地復(fù)墾與生產(chǎn)工藝結(jié)合起來，鼓勵社會投資參與，通過“誰投資、誰受益”的方式來提高土地復(fù)墾的效率和質(zhì)量，經(jīng)過驗(yàn)收合格的土地可以用于置換等量新的用地指標(biāo)，作為其復(fù)墾的激勵措施。4、建議通過拓寬資金渠道的方式，提高歷史遺留損毀土地的復(fù)墾，如從資源補(bǔ)償稅、土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等費(fèi)用中，抽取部分資金，建立專門的歷史遺留損毀土地復(fù)墾專項(xiàng)基金，穩(wěn)定復(fù)墾資金渠道。

（五）擴(kuò)展土地復(fù)墾目標(biāo)。在政策的制定上，對未來礦產(chǎn)資源的開發(fā)對土地以及環(huán)境破壞預(yù)測的基礎(chǔ)上，應(yīng)該充分考慮土地復(fù)墾目標(biāo)在周邊環(huán)境的影響。復(fù)墾后的土地用途不僅包括農(nóng)用地、娛樂用地、水利及水產(chǎn)用地、商業(yè)用地等，而且還應(yīng)包括復(fù)墾為森林、牧草地、野生物棲息地等，因此，土地復(fù)墾目標(biāo)應(yīng)由恢復(fù)到“可供利用的狀態(tài)”并側(cè)重為復(fù)墾為耕地拓展為恢復(fù)土地期望的利用價值與保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

（六）及時更新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)與經(jīng)驗(yàn)豐富的國家建立交流與合作關(guān)系，建立與煤炭開采的發(fā)展向適應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)鼓勵高校科研機(jī)構(gòu)注重土地復(fù)墾學(xué)科與礦產(chǎn)學(xué)、生態(tài)學(xué)、土壤學(xué)、地質(zhì)學(xué)以及經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科之間的相互融合，以此強(qiáng)化土地復(fù)墾基礎(chǔ)理論及技術(shù)方法的創(chuàng)新與應(yīng)用研究，并將其應(yīng)用到技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定上。

三、結(jié)束語

礦業(yè)廢棄土地的復(fù)墾除在文中6個要素上不斷完善更新外，最主要的是要調(diào)動公眾的參與熱情，將被排除在政治、經(jīng)濟(jì)之外沒有權(quán)力的公民綱入到政府的決策之中，形成一種機(jī)制。對參與者賦予權(quán)利，使利益相關(guān)者特別是農(nóng)民等群體能夠真正參與到礦區(qū)土地復(fù)墾工作的全過程，從而實(shí)現(xiàn)土地復(fù)墾工作的公平、公正、合理及有效性，確保礦區(qū)土地復(fù)墾工作能夠順利進(jìn)行。

參考文獻(xiàn)

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