淺析環境影響評價中公眾參與存在的問題與改進建議

摘要：分析了現階段環境影響評價中公眾參與存在的主要問題，結合工作實踐，從完善信息公開制度、豐富公眾參與途徑、完善調查問卷設計、重視信息反饋等方面提出了改進建議。

關鍵詞：公眾參與；環境影響評價；改進建議

一、公眾參與的意義與作用

環境影響評價中的公眾參與是指項目開發建設過程中，建設單位、環保主管部門、環評單位與受到或可能受到項目環境影響的公眾、相關領域的專家學者、感興趣團體、新聞媒體等相關群體，就項目產生或可能產生的環境影響進行雙向交流的活動。

在建設項目環境影響評價工作中引進公眾參與，對項目建設部門或決策者而言，有利于集思廣益，剖析項目存在或可能存在的問題及其危害程度，及早尋求解決辦法，避免在已經做出決策后才發現問題，從而提高決策的質量。通過公眾參與，也有利于公眾及早了解項目建設情況，以便項目得到公眾的理解和支持。因此，環評過程中實施公眾參與，可提高環評工作的有效性，促進環境影響評價制度的完善，并在活動中提高公眾的環境意識。

二、環境影響評價中公眾參與的基本要求

（一）環境信息公開

建設單位或者其委托的環境影響評價機構采用便于公眾知悉的方式，公開有關環境影響評價的信息征求公眾意見 ，公示時間不得少于10日。

（二）征求公眾意見

建設單位應當在發布信息公告、公開環境影響報告書的全文后， 公開征求公眾意見，主要采取調查公眾意見、座談會、論證會、聽證會、咨詢專家意見等形式 。被征求意見的公眾必須包括受建設項目影響區域的居民、醫院、學校或者其他組織的代表。建設單位通過適當方式 ，向提出意見的公眾反饋意見處理情況。

三、環境影響評價中公眾參與存在的問題

近年來，筆者在環評項目的公眾參與調查現狀中，認為仍存在著信息公開不充分、征求意見流于形式、調查問卷缺乏針對性、不注重調查結果等問題，這直接導致了環評公眾參與的有效性較低，可操作性不高，效果欠佳。

（一）信息公開不充分

在過去相當長的一段時間內，相關部門公開的信息內容相當有限。公眾獲取相關建設項目的信息量簡單、含糊 ，或者片面宣傳，使公眾只了解到該項目帶來的好處 ，而對其帶來的環境危害知之甚少。特別是涉及污染物排放情況（如污染物的類型、排放量的大小及其危害）和所需要采取的污染治理措施等信息則未能詳細地、明晰地向公眾傳遞。由于缺少對項目的全面了解，公眾在不十分知情的情況下，即便是收到了調查問卷，仍難以判斷該項目存在的主要環境問題以及對自己的生活是否有影響，提不出合理的意見和建議 ，不能明確表達個人觀點 。

（二）征求意見流于形式

被征求意見公眾的選擇沒有明確界定 ， 受影響較大的公眾群體往往被遺漏了，不注重參與對象的代表性 ，使得項目對環境的真實影響不能反饋 ，影響了公眾參與的廣泛性和有效性 。

（三）問卷內容缺乏針對性

發放問卷調查作為公眾參與的最主要形式，存在著問卷內容千篇一律。通過調查發現，不同類型建設項目，環評單位所設計的調查問卷卻大同小異，大部分都是采用以往的調查問卷，其內容設置不夠全面 ，專業性過強 ，使公眾參與的針對性差 ，無法給公眾有力的指導 ，公眾無法準確地回答調查問題 ，這勢必會導致公眾調查結果的偏頗 。

（四）不注重對公眾意見的處理

目前，環境影響報告書中對公眾意見分析整理的做法，基本上是把公眾意見統計歸納列入表格，并簡單闡述，缺乏對統計歸納進行客觀公正的分析論述，以及陳述中的辨證分析。這種方法對公眾意見的處理過于草率、簡單和形式化，完全成為只為滿足程序要求而進行的象征性行為，致使公眾意見被形式化處理，造成規劃部門或建設單位“只聽取、不采納”的狀況。有些公眾感到自己花費了很多業余時間，參與了環境影響評價活動，但最終并沒有體現自己的建議，他們認為這樣的活動僅僅是形式，久而久之將給進行公眾參與行為帶來阻礙⑴。

四、現存問題分析和探討

針對目前環評工作中公眾參與存在的問題，結合自己多年從事的環評公眾參與工作中所得到的經驗，提出以下改進建議。

（一）完善信息公開制度

信息交流是公眾參與的核心，只有讓公眾及時、準確地了解項目的概況，以及擬建項目有利、不利的環境影響，公眾參與才能有效地開展。

《環境影響評價公眾參與暫行辦法》中已明確指出，建設單位或者其委托的環境影響評價機構、環保行政部門必須采用便于公眾知悉的方式，向公眾公開有關環境影響評價的信息⑵。信息公開應分三階段進行，即環評開始階段，建設單位應當公告項目名稱及概要等信息；在環評進行階段，建設單位應進行二次公示，內容包括項目可能造成環境影響的范圍、程度、以及主要預防措施等內容。在環評審批階段，環保部門應當公告已受理的環評文件簡要信息與審批結果。暫行辦法要求建設單位或其委托單位的環評機構，應公開環評報告書簡本，便于公眾了解信息。

該暫行辦法的規定有利于公眾能更加及時地了解到建設項目的基本情況及其發展進度，有效地保證了公眾的知情權，可大大調動了各相關利益方參與的積極性。信息公開可以通過傳播媒介如報紙、廣播、電視、網絡以及新聞發布會等形式進行。在公眾居住地周圍張貼布告應成為公眾了解建設項目環境信息的首選方式，便于更多的公眾在第一時間獲取信息。

（二）豐富公眾的參與形式

以調查問卷發放為例，其數量應當根據建設項目的具體情況，在范圍、人數及背景確定等方面力求合理，直接受影響的受調查人群應占絕大多數 ， 至少應不低于受調查總人數的70% ，同時還可采用有獎鼓勵的手段（如適當采取發放紀念品的抽獎方式），以提高公眾參與的積極性和問卷的回收率。

除常見的采取發放調查問卷，還可以采用召開專家咨詢會、座談會、公眾意見論證會、聽證會、環境信息發布會、電話熱線、電子信箱等多種形式來廣泛征詢公眾的意見及建議。例如，醫藥化工等具有相當專業性的工程，可考慮采取專家咨詢方式，邀請專業資深、經驗豐富的專家，就環境管理政策和技術復雜的決策性問題，聽取意見和建議，對環評工作進行改進。而對礦山開采、管線等涉及面較廣或環境影響較大的項目，特別是造成生態環境變化的項目以及環境因素敏感的項目，召開聽證會是非常必要的。

（三）完善問卷調查的設計內容

首先用通俗易懂的語言表達問卷內容，使大眾易于理解。其次要考慮到內容能讓公眾反映出對項目的態度和建議。同時要提出項目與公眾生活密切相關的問題，盡量使問題與項目特點對應起來。

例如對于水泥建材、石油化工等工業型建設項目，其主要的環境影響在項目建成運營后才較為突出，問題設計的重點就應放在考慮建設后是否會對周圍的人群及自然環境帶來太大的危害，怎樣有效地控制污染是征詢內容的重點。而對于公路建設、水利水電、旅游開發等非污染型項目的主要環境問題就應在選址（線）、施工期間較為突出，所以對選址（線）合理性、施工期間帶來的一系列諸如噪聲、施工揚塵、水土流失等的影響應作為征詢意見的重點。至于垃圾處理場、污水處理廠等污染治理型項目，其項目本身無疑可以緩解污染、改善環境。但是由于這些項目本身也會產生一定的污染，因此這類問卷的設計要在內容上對公眾進行必要的引導，加強他們的環保意識，盡量配合工程建設，同時也要充分考慮公眾的切身利益。

（四）重視反饋信息的合理處理

對公眾意見應進行綜合整理和分析，有針對性的吸取或采納公眾提出的合理的、有建議性的意見，研究和制定出相應的解決對策，并采取污染防治措施。在《環境影響評價公眾參與暫行辦法》中已有明確規定，建設單位應當在報審的環評報告書中附有公眾參與意見采納或者不采納的說明，該規定更進一步保證了公眾參與的有效性。因此在今后的環評工作中應更加重視公眾參與意見的總結與歸納，客觀、真實地體現公眾群體的意見，為項目的決策提供科學依據。環評報告的公開，可使公眾知曉自己的建議和意見是否得到公正客觀的反映；審批結果的公開，使公眾參與環境影響評價真正起到了監督作用。同時對反饋信息合理處理也能增強公眾參與的積極性。

五、小結

公眾參與是環境影響評價中不可缺少的內容和程序。實踐已經證明，在環境影響評價過程中實施公眾參與，可以提高評價的有效性，進一步促進環境影響評價工作的完善。盡管現行環評工作中的公眾參與還存在一些問題，但經過不斷總結完善，最終將會發展成為更加適合我國國情的公眾參與。

參考文獻 ：

[1]查傳正等.切實加強環境影響評價中的公眾參與.蘇州科技學院學報，2005，（6）

[2]國家環保局.環境影響評價公眾參與暫行辦法.2005.2.22

作者簡介 ： 李曉梅 （1965 - ） ，女 ， 山東建筑材料工業學院分析化學專業，工程師 ， 主要從事環境影響評價 、環境科學研究工作 。