職業教育國家資格框架的國際典型經驗及啟示

[摘要]文章選取了歐盟共性參照式、澳大利亞多元整合式和日本逐層遞升式的國家資格框架進行了分析，總結了其框架具有透明可比性、層級定位清晰、銜接多元貫通、體現終身教育的共性特征。我國國家資格框架開發要借鑒這些典型國家的有效經驗，在框架的開發、實施、管理與評價上，遵循頂層開發要合理、框架導向要國際、統籌管理要協調、社會參與要廣泛的原則，以有效整合職業教育的現有資源，推動我國職業教育走上現代化的道路。

[關鍵詞]職業教育 國家資格框架 職業標準 資格證書

[作者簡介]馬簫（1984- ），女，陜西咸陽人，重慶商務職業學院學生工作部，講師，碩士，研究方向為職業教育比較。（重慶 401331）

[課題項目]本文系重慶市教育科學“十二五”規劃2014年重點課題“應用技術型高校教師評價機制研究”（項目編號：2014-GX-044）和國家職業教育研究院深圳分院2015年重點課題“高職教育銜接本科技術技能人才教育的培養模式建設研究與探索”（項目編號：GZYSZZD201508）的階段性成果。

[中圖分類號]G719.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2016）06-0015-05

2014年頒布的《關于加快發展現代職業教育的決定》（以下簡稱《決定》）和《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》（以下簡稱《規劃》），是我國現代職業教育改革史上劃時代的事件，其改革力度和創新程度前所未有。《決定》與《規劃》中提出，要“完善學歷學位證書和資格證書‘雙證書’制度，逐步實現職業教育學歷學位證書體系、專業學位研究生教育與職業資格證書體系的有機銜接；逐步建立學分積累和轉換制度，推進學習成果互認銜接”。要實現這樣的機制，首先要建立我國的職業教育國家資格框架。職業教育的國家資格框架目前已在發達國家普遍實施，一些發展中國家如印度、南非、馬來西亞、菲律賓、泰國、印度尼西亞等也開始逐步建立，我國還沒有開發出符合國情的、統一的國家資格框架。本文通過分析幾個典型的發達國家職業教育國家資格框架及其共性特征，對我國開發國家資格框架提出一些建議。

一、職業教育國家資格框架的國際典型經驗

隨著經濟全球化和世界各國多元化交流與合作的深入，各國都越來越重視國家資格框架（NQF）的重要性，充分意識到國家資格框架在促進學生和民眾實現職業教育的不同種類、不同階段之間轉換中的巨大作用，以及對于實現人力資源在社會中充分流動的重大意義。目前，全世界至少有一百多個國家正在開發國家資格框架，發達地區如歐洲的法國、英國、愛爾蘭早在2005年就實施了國家資格框架制度，另有三十多個國家正在開發。發展中國家如印度、泰國、印度尼西亞、菲律賓、馬來西亞等，也已經實施了國家資格框架，另有眾多的發展中國家也正在著手考慮制訂。①可以看出，建立職業教育國家資格框架是世界職業教育發展的重要趨勢。發達國家對國家資格框架的開發、調整、修訂是持續的，已經形成了運轉有效的經驗。

（一）共性參照：歐洲資格框架的經驗

歐盟資格框架的建立是基于歐洲共同體內成員國的職業教育現狀，從洲際層面開發的資格框架。2005年7月，歐盟委員會專家工作組起草了《適應終身學習要求的歐洲資格框架》，在向歐盟各國和相關機構征詢意見和建議后，提交歐盟理事會和歐洲議會進行討論。2007年10月，歐洲議會公布了《關于歐洲議會與歐盟委員會建議建立歐洲終身學習資格框架》的法律決議，經過近7年的試驗和試點，到2014年，《歐洲資格框架》已確定將在歐盟和歐洲職業教育區的46個國家推行實施。

《歐洲資格框架》作為一種元框架，它是創設一個共同的參照體系，方便成員國不同的教育與培訓體系中的不同資格證書框架體系及相應層次進行轉換。它的目標：一是作為轉換工具，實現普通教育、職業教育、高等教育及教育培訓領域中各不同層級及資格體系之間的轉換，提升歐洲各成員國之間公民所擁有各種資格的流動性、透明度和可比性，能夠實現每個資格層次在多個職業與教育通道間的轉換與上升；二是在建立信息交流機制和比較透明的質量標準基礎上，倡導終身教育，提升學習者及勞動者的社會適應能力、就業能力及流動能力；三是建構教育與培訓的現代化體系，增強教育、培訓與就業之間的互聯互動，打通正式教育、非正式教育、非正式學習之間的通道，更加認可實踐或實際工作中所獲取的學習結果。因此，歐洲資格框架形成的是以學習成果（Outcome）為核心和依據的，從資格的憑證、資格的內涵、資格的獲取三個方面進行的共性描述，容易實施操作和預測。

總體上，《歐洲資格框架》以學習結果的“知識”“技能”和“能力”三個變量，從低到高設計了8個層次，8級最高，1級最低。目前，歐盟有26個國家實施八級式的國家資格框架，8個國家資格框架的層級分別為五、七、九、十或十二級。②“知識”涵蓋的范圍為獲取的理論、事實、知識等，并以獲取的多少、是否前沿、專業性和特定工作作為劃分依據；“技能”涵蓋的范圍包括認知能力和實操能力，認知能力表現為對邏輯、知覺和創造性思維的運用，實操能力表現為手工操作技藝和方法、材料、工具、儀器的使用；“能力”涵蓋的范圍為在實踐中已經被確認的應用知識、技能的能力和與他人、社會的合作、管理、領導等方面。《歐洲資格框架》的8級體系包含了職業教育初級、中級、高級及最高級的學術與專業教育和培訓過程中的全部資格，其中，1、2級為初級職業教育階段，3、4級為中級職業教育階段，5～8級與歐洲高等教育資格框架（QF-EHEA）中的專科、學士、碩士和博士層次相對應。

（二）多元整合：澳大利亞國家資格框架的經驗

澳大利亞于1995年開始開發國家資格框架（AQF），經過十多年的運行，于2008年開始對資格框架進行了改革。2008年，澳大利亞專門成立了資格框架委員會，次年9月發布了“澳大利亞資格框架建議書”，向各機構、院校、培訓機構及行業、產業征詢意見和建議，并前后經過多輪的磋商與質詢，最終于2010年11月，由高等教育和就業部長理事會（MCTEE）批準了《關于加強澳大利亞資格框架的建議》和修訂的《澳大利亞資格框架》。

AQF也是以學習結果為指導的框架，也是按照“知識”“技能”和“能力”三個變量進行設計的，具體包括資格等級水平、資格類型描述、概念學習期限，其是義務教育后的等級、證書、文憑三位一體的，既包括高中教育和高等教育兩個教育層次，又橫跨普通教育和職業教育兩個類型。其具體框架見17頁表1。

澳大利亞的第一、二級資格與我國高中二年級的教育程度大體相當，三級資格基本等同于我國的職業高中畢業證書資格和高中畢業證，四至六級資格大體與我國高職高專對應，七級資格與我國的本科等值，八級資格相當于我國的研究生教育，九至十級相當于我國的碩士和博士。

2010年版最新修訂的AQF，最核心的部分是等級水平標準，每一個等級都有相對應的“知識”“技能”和“能力”的描述。這些描述不僅反映了澳大利亞對現代職業人才的復合型理念，也對人才培養的層次與標準有很好的區分，體現了以學習結果為導向、層層遞升的終身教育和繼續教育體系。

（三）逐層遞升：日本國家資格框架的經驗

日本的職業教育國家資格框架被稱為《職業段位制度》。2010年，日本正式提出了《職業能力提升戰略》。日本內閣會議通過的《新成長戰略——“活力日本”復興方案》中，提出要在借鑒英國的職業資格證書制度（NVQ）的基礎上，著手開發新的日本資格制度《職業段位制度》。2011年，日本正式提出實施《職業能力提升戰略》的基本方針，并明確了這一制度的評價等級、評價方法、實施策略等內容。

日本的職業段位制度是日本的“國家職業資格”（National Vocationnal Qualification，NVQ），它主要包括三方面：一是職業能力的等級；二是確定的實施職業段位的行業；三是職業段位的評價。職業段位總體分為七級，七級為最高，一級為最低，其總體上對于職業能力評價的等級是通用的，不同專業的同一個等級所代表的職業能力大致相同。但是，七級并不是硬性規定，不同的專業根據其專業特點及需要，也可將同一評價等級拆分為兩個或兩個以上作為分支，也可少于七個等級。具體見右表2。

日本“職業段位”制度具有非常強的針對性，主要在于提升職業教育的實踐能力，并預期培養出具有前瞻性人才需求比較旺盛的新興產業，如觀光與餐飲行業、能源與環境保護行業、看護與老年護理行業等。這些行業也作為實施“職業段位”制度的專業先行試點。同時，“職業段位制度”的標準還能夠為相關的企業和教育培訓機構提供必要的職業能力標準，為個人的職業生涯規劃及發展提供參考，并以“學習單元累加”方式提供靈活多樣的等級晉升途徑。民眾可以通過參加認定的培訓課程、考評員給出的實踐技能評價意見和資格進行晉升、轉換申請與認定等方式獲取相應等級。

二、職業教育國家資格框架典型國家的共性特征

發達國家的職業教育國家資格框架是發展職業教育的總體指導方針，推動了職業教育源源不斷地向各產業輸送各種技術技能型人才，并促進了民眾整體綜合素質的提高，為人的成長和國家發展提供了動力。它們在很多方面具有一些共同特征，主要表現在：

（一）框架透明可比

發達國家的國家資格框架具有較高的透明性和可比性，透明可比性表現為：一是既面向國內民眾，也面向國際技術技能型人才，形成了透明可比的資格體系，在專業能力評價標準的透明性、可比性和通用性上有了大幅度提高，使得職業資格在整個教育培訓市場、勞動力市場及國際市場中可以被通用比較且具有相互的銜接性，提升了職業資格在整個勞動力市場中被互認的程度，保證了職業資格制度的權威性、嚴肅性和統一性。如歐洲資格框架以學習結果為參照點，解決了歐盟內部各國系統內由于學習時限、學習層次和學習內容等方面存在較大差異而使資格認定出現混亂的情況。由于使用相對統一的衡量標準，職業資格能夠在不同國家、不同系統和不同院校進行比較。同時，歐洲資格框架作為一個共性參照系，有效地將各國的國家資格體系有機聯系起來，在各類資格的易讀性上起著“轉化器”的作用，有利于教育培訓機構、公民、雇主更好地審視與判斷各種資格的相對價值。⑤二是框架具有國際通用性。發達國家的國家資格框架的開發基本上都與國際接軌的，如日本的“職業段位”制度正是在借鑒英國國家資格框架的基礎上制定的。它的一個重要功能是瞄準國際市場，不斷提高日本國內勞動者的國際競爭力，促進日本的國際技術合作與人員交流，加快日本職業資格在國際上的互認。

（二）層級定位清晰

發達國家的國家資格框架在層級定位上非常清晰，主要表現在三個層面：第一個層面是總體的等級水平定位按照從低到高的順序，根據國家發展所需人才的不同等級進行安排，并以相應的職業教育規模與結構進行對應。如澳大利亞將產業發展需求人數最多的中等職業教育作為重點發展的內容，中職規模超過50%。到2008年，澳大利亞完成資格學習的人數是351600人，大多具有三級證書的資格，占40.4%。二是資格框架下的學歷、文憑及學位證書體系定位清晰，基本都在高職教育中設副學士學位、高級文憑，然后逐層向本科與學士，研究生或職業研究生與碩士，研究生與博士上升。三是在以學習結果為導向的設計上，利用“知識”“技能”和“能力”三個變量，按照其知識量的多少、復雜程度、動手操作能力、創新創造能力等進行了從易到難的設計。

（三）銜接多元貫通

發達國家國家資格框架的設計建立在多元貫通的基礎上，既有框架內部的貫通，也有框架與其他體系或結構的貫通，包括資格框架與課程體系的銜接、與學分轉換的銜接、不同教育類型的銜接等等。如歐盟設計了與《歐洲資格框架》相配套的“歐洲高等教育學分轉換體系”和“歐洲職業教育與培訓學分轉換體系”以及“歐洲職業護照體系”，為個人在不同國家所接受的教育和培訓成果實現累積提供了便利；澳大利亞的國家資格框架則建立職業教育、普通教育、高等教育及各種社會培訓等靈活多樣的銜接方式，構建了教育系統的立交橋，使不同等級的技術技能培訓證書可以通過課程模塊學分的逐步積累來完成銜接；日本的“職業段位”制度也有相關配套舉措，如支持資格轉換、暢通的彈性學習路徑、重實踐結果等，促使資格在不同行業、產業的轉換、承認與銜接，便于公民從資格的相對值中進行貫通學習。

（四）體現終身教育

發達國家職業資格框架的另一個共性特征是體現了終身教育的理念，這也是各發達國家在充分尊重人才培養成長規律及現代產業發展的現實需求基礎上滲透到框架中的。如“歐洲終身學習資格框架”（EQF）要求歐盟各國將本國教育和職業資格制度與歐洲資格框架進行關聯。2012年以后，歐盟規定，在歐盟范圍內頒發的所有新的資格證書都要注明相應的歐洲終身學習資格框架參照水平。歐盟教育委員揚·菲格爾指出，歐洲資格框架為各成員國的資格制度提供的轉換，幫助歐洲的教育機構和雇主更好、更方便地了解學生和應聘者提交的教育和職業資格證書情況。歐洲終身學習資格框架的實施，將是歐盟教育發展史上影響深遠的重大事件。澳大利亞的國家資格框架構建了一個“學習—工作—再學習—再工作”的終身教育體系，由于承認資格的晉升，能夠幫助學習者制訂長遠的終身學習規劃。日本的“職業段位”制度也承認和認證通過非正規教育途徑獲取的非正規培訓與學習結果。這種基于實際工作過程和效果的評定體系，體現了激勵民眾終身學習的理念。

三、發達國家職業教育國家資格框架的構建對我國的啟示

國家資格框架是統籌教育學歷證書和職業資格證書（技能證書）的多層級框架，由國家制定且具有權威性。它為教育部門頒發的各類教育證書、各部委及人社部門頒發的職業資格證書或技能等級證書、行業或社會教育培訓部門頒發的職業培訓證書提供了對比、評價、認定的國家平臺。⑥目前，我國還沒有開發出全國統一的國家資格框架，這與我國作為一個職業教育大國、經濟大國的地位是不相匹配的，也不利于社會內部各種資格證書的轉換與教育的銜接。結合發達國家的做法，筆者僅在此提幾點建議。

（一）頂層開發要合理

發達國家職業教育的國家資格框架基本都是政府按照頂層設計開發的，且開發過程充分考慮到職業資格證書與學歷證書的轉換與晉升、技術技能的累積與學分累積、各教育類型之間的開放銜接等因素。最新發布的《決定》與《規劃》提出，我國要統籌發展各級各類職業教育，堅持學校教育和職業培訓并舉的方針，逐步建立職業教育和普通教育銜接互通的開放型教育體系，貫通職業教育從低到高的通道，建立職業教育的系列學位與文憑制度，實現畢業證書與職業資格證書對接，職業教育與終身學習對接，并強化職業教育的技術技能積累與學分累積。這些新的改革因素的產生，為開發國家資格框架奠定了良好的基礎。我國在開發國家資格框架的過程中，要充分吸納發達國家已比較成熟的國家資格框架的有效因素，綜合我國職業教育的國情，在頂層的設計上，一要尤其注重職業資格證書和學歷資格證書的等值性與銜接性，職業資格證書要與學歷層次證書一一對應；二是保證一個層級的職業資格完整，即每個層級都要充分考慮各種產業的需求性，注重需求規模的預測與職業教育規模的預測對應；三是民眾在獲取更高一級資格證書時，可以有靈活多樣的選擇性，可通過正規的職業教育實現，也可通過非正規的培訓或學習實現職業晉升和學歷晉升。

（二）框架導向要國際

發達國家職業教育的國家資格框架基本上都具有以學習結果作為導向、以促進終身學習為宗旨、與國際接軌的特點。我國的國家資格框架在經濟全球化的今天，也必須具備這些基本特征。一是以學習結果作為導向。通過梳理、整合各層次等級資格證書、相關的要求標準，對各級資格標準進行明確的描述。每一個層級都要有對應的標準要求、學習內容、證書類別、適用范圍、評價方式、學習時間及晉升途徑等，這是國家資格框架的基石。二是體現終身教育理念。終身教育理念滲透于國家資格框架中，主要體現資格框架的開放性、靈活性、銜接性和轉換性。如學分制是各級各類資格證書之間轉換的一個關鍵因素，是構建國家資格框架的基本要素。學分的獲取可以通過多種途徑來實現。可以義務教育階段后的教育與培訓中全面推行學分制，將學習者的學習成果（涵蓋理論與實踐）以學分累積的方式予以承認，并認可其是資格晉升的憑證，從而增強各級各類資格證書的可比性與轉換性。三是與國際接軌。我國資格框架的開發必須要比照國際組織與發達國家包括發展中國家的一些資格框架，推動資格框架的國際影響力和可接受性，并開發出一批得到國際普遍認可的資格證書體系，從而逐步實現我國資格證書的國際通用性。

（三）統籌管理要協調

發達國家的國家資格框架都有專門的政府機構進行管理、實施與評價，確保其統一性和權威性，并建立了配套的體制機制，以確保資格框架實施的有效運轉。我國目前的教育學歷證書與職業資格證書是分離的，從初中層次的職業教育到高中層次的職業教育再到高等職業教育，都有教育部門頒發的學歷證書，沒有學位。我國目前也沒有職業教育更高層次的學歷與學位憑證。包括初級工、中級工、高級工、技師、高級技師五個級別組成職業屬性的資格證書，則由人社部門頒發，且兩種類型的證書不能轉換，也無法累積。因此，我國要在國家層面專門成立國家資格證書管理機構，將教育部門、人社部門、可以進行認證的社會教育與培訓機構等進行整合，形成從上到下的系統部門，負責國家資格框架的開發、管理與實施，并以法律法規的方式明確各類資格證書的簽發與管理，厘清政府、國家機構、社會機構、頒證機構的職能職責，從而提升資格證書的權威性和社會認可度。

（四）社會參與要廣泛

發達國家國家資格框架的制定、實施、評價都是社會廣泛參與的結果。我國的國家資格框架也要有社會的廣泛參與，具體體現在三個層次：第一個層次是國家資格框架的開發需要社會廣泛參與，要充分發揚民主，積極征求相關職業教育專家、行業、企業、職能機構、教育與培訓機構和民眾的意見和建議，以確保開發的國家資格框架能夠充分切合我國國情，被民眾接受且具有較強的可操作性。第二個層次是職業資格標準的制定要充分聽取行業、企業和教育與培訓機構的意見和建議，在等級的設定上既要考慮現實需求，又要考慮未來的發展趨勢，以確保職業資格證書能夠充分反映職業資格標準，又具有一定的上升空間。第三個層次是國家資格證書質量的管理與評估，要吸收包括政府、職能部門和行業的充分意見和建議，必要時可引入第三方考核與認證機構，以確保資格證書具有權威性、可靠性、可持續性。

總之，伴隨《決定》和《規劃》的出臺，我國開發職業教育國家資格框架已是大勢所趨。充分吸收發達國家的有效經驗，能夠節約開發成本并走上國際化的軌道。職業教育國家資格框架能夠有效整合現有的職業教育各類資源，推動我國職業教育走上現代化的道路，并最終為民眾的終身學習與培訓提供平臺，為經濟社會發展提供更多更優質的技術技能型人才。

[注釋]

①②劉育峰.國家資格框架——職業教育課程銜接的依據——基于比較的視角[J].中國職業技術教育，2013（18）：5，6.

③李建忠.澳大利亞資格框架的改革與發展[J].職教論壇，2010（1）：86.

④亞玫，樊曉光.日本“職業段位”制度的背景與特點[J].職業技術教育，2012（14）：93.

⑤闞閱.歐洲資格框架解析[J].教育發展研究，2009（19）：65.

⑥姜大源.應有大視野：建立國家資格框架——關于建立現代職業教育體系的建議（上）[N].中國青年報，2014-02-10.