兵團新建市政府購買公共服務問題研究

[摘要]政府購買公共服務有利于政府職能轉變，有利于滿足人民群眾日益增長的公共服務需求，有利于提高政府服務效率，也有利于促進社會和諧。目前兵團城市成立晚、人口較少；社會組織規模小、發育不良；購買公共服務相關法律法規極不健全等問題。要把兵團新建城市政府建成廉潔高效的服務型政府，必須從健全相關法律法規；加快培育社會組織；先易后難，優先發展教育、醫療衛生；利用“對口援疆”契機引進內地優秀社會組織；強化購買服務全過程監督管理，提高購買服務績效等方面積極推行新建市公共服務新建設。

[關鍵詞]兵團；新建市；政府購買；公共服務

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-0274（2016）03-0012-04

[作者簡介]陳士齋，男，兵團黨委黨校行政學教研部講師。

城鎮化對兵團屯墾戍邊事業的發展壯大，促進新疆各民族團結，維護新疆的長治久安具有重大意義。在城鎮化建設過程中，如何建設成廉潔高效的服務型政府，如何滿足各族人民群眾日益增長的多樣化的公共服務需求，成為建設者們面臨的一個重大現實問題。推行政府購買公共服務作為政府提供公共服務的一種新理念、新機制和新方法，對于加快行政體制改革，建設服務型、效能型政府，更好地發揮政府的職能有著積極的意義。

一、兵團新建市購買公共服務的重要意義

（一）有利于新建市服務型政府建設

政府購買公共服務是指政府通過公開招標、定向委托、邀標等形式將原本由自身承擔的公共服務轉交給社會組織、企事業單位履行，以提高公共服務供給的質量和財政資金的使用效率，改善社會治理結構，滿足公眾的多元化、個陛化需求①。兵團從城市建設之初，就按照有限政府、服務型政府，或者說“小政府，大社會”模式來建設。通過政府購買公共服務的方式，不但可以提高有限財政資金的使用效率，提供多元化的公共服務，而且，在強化公共服務職能的同時，改善兵團治理結構，改變以往政社不分、政事不分、政府大包大攬社會事務和直接提供公共服務的傳統做法。從新建市成立之初就按照精簡高效的原則組建政府機構，可以避免日后步入機構臃腫而后又進行改革的種種弊端。

（二）有利于加速新城市建設，提高公共服務的效率和效能

對兵團新建市而言，最吃緊的就是財政資金。購買公共服務政府通過招標等形式，預先訂立的合同（協議）或賦予的特許權，以最少的資金購買一定標準的公共服務或公共設施。也就是說，新建市政府在使用最少的資金的情況下，能向社會提供更多更好的公共服務，提高公共服務的效率和效能，可以節約有限的城市建設資金，投入到更需要的地方，從而加快城市建設速度。

（三）有利于滿足公眾多樣化的公共服務需要，擴大兵團城鎮規模

新建市政府通過購買方式可以將政府做不好、不便做和不能做的公共服務移交給社會組織承擔，形成政府、社會和市場三者有機結合的機制，政府與社會形成良性互動的關系，并在二者之間建立起公共事務管理的責任分擔和利益共享機制，在有效地滿足公眾需要的同時也可以提供大量的就業崗位，有利于兵團產業結構的調整，改善城鎮服務功能，從而可以吸引更多的人來兵團城鎮安家落戶。兵團城鎮人口多了，“建城戍邊”才具有實際意義。

二、兵團新建市政府購買公共服務的現狀及問題

（一）兵團城市成立晚、人口規模小

目前，兵團建設管理的城市有9個，除1971年建立的石河子市外，其余建立時間都比較晚，近幾年建立的新城市占一半以上。按照“師建城市、團場建鎮”的思路和規劃，兵團近期和遠期擬建市約16個，多以團（農場）為主進行構建，大部分團場人口只有一兩萬人，即使幾個團場合并建市，人口也不會太多。2014年末，建市已有45年的石河子市區總人口才有37.81萬人，2004年建市的五家渠市區人口只有12.17萬人，新建市城市人口更少。

（二）兵團社會組織規模小、發育不良

兵團社會團體2010年達到684個，但2014年下降到559個，呈下降趨勢。民辦非企業總數雖然逐年增加，但發展非常緩慢（如圖1所示），省級社團變化不大，只是增長速度緩慢，但是地級社團和縣級社會團體變動非常大。2008年地級社團達到峰值的456個，但是以后迅速下降，到2012年只有2008年的一半多一點，2014年略有回升。2007年，縣級社會團體254個，到2008年銳減至44個，到2010年又劇增到348個，2014年驟減到137\"個，表現出極大的不穩定性。

而且，社會團體、民辦非企業在各師間極不均衡（如表1所示）。一般來說，一定區域內的社會團體以及民辦非企業數與此地區人口數量成正比例關系，才能表明這一地區的社會組織發展狀況良好。從表1可以看出，少數幾個師的社會組織占整個兵團社會組織的絕大部分，有些人口少或者偏遠的師，社會組織數量很少。兵團9市人口是其所在師人口的一部分，比如第六師所轄五家渠市、各團場2014年底人口共計34萬人，但五家渠市區人口僅12.17萬人，大部分人口分布在團場。六師轄區社會團體54個，民辦非企業11個，去除團場社會團體、民辦非企業，五家渠市區社會組織應該更少。其他新建市市區人口更少，社會組織發育更是不良。

兵團社會組織受官方影響大，甚至很多是官辦的，民間自發的社會組織較少，整體上兵團社會組織發育情況較差。（如圖2所示）

這些社會組織中行政化傾向明顯，規模較小，而且效率較低、內部管理不規范等，造成公眾參與積極性不高，參與渠道不多、不暢等問題。社會組織依附于政府，公眾不能有效參與等，致使社會組織發育不良，難以發揮自身的作用。

（三）相關法律法規極不健全，購買公共服務起步晚、規模小

在兵團黨政軍企合一的特殊體制下，兵團開展購買公共服務的實踐較少，僅在建市、鎮的師、團進行了諸如保潔綠化等少數領域的嘗試。2015年10月23日，兵團頒布了《關于向社會力量購買公共文化服務的實施意見》，只涉及公共文化服務領域，還沒有涉及整體性公共服務。五家渠市為規范和推進政府向社會力量購買服務工作，于2015年5月20日印發了《關于加快推進政府向社會力量購買服務的實施意見》，可以說是兵團城市第—份整體f生的關于政府購買公共服務的實施意見，但目前還只是在部分領域進行試點。由此也可以看出，在購買公共服務方面，雖然兵團在有條件的城市進行了一些領域的嘗試，但是購買領域較少，規模不大，起步晚，還處在探索起步階段。

三、兵團新建市購買公共服務的路徑選擇

對于推進政府購買公共服務來說，兵團的相關規章極不健全，新建市人口偏少，社會組織發育不健全，能承接政府購買公共服務的社會組織很少，甚至沒有。在這種情況下推進政府購買公共服務，應該從以下幾個方面著手。

（一）制定相關規章制度，推動購買公共服務工作健康有序開展

根據兵團新建市實際情況，盡早制定政府購買公共服務的行政法規和具有可操作性的管理辦法，推進政府購買公共服務制度化法治化。首先，制定政府購買公共服務工作指南、目錄清單，明確政府購買公共服務的職責分工、范圍、購買方式、評價標準、招投標程序等，對項目申報、預算編制、組織采購流程、項目監管、績效評價等實施標準化管理，為政府購買公共服務提供制度和政策依據；其次，政府購買公共服務的資金實行預算管理。按照“以事定費、費隨事走”的原則，將政府購買公共服務資金納入財政預算，并制定相應的資金支出和管理制度；最后，研究制定政府購買服務監督管理辦法，明確監管程序，形成政府和承接主體之外的第三方監督機制，以人民群眾的滿意度為出發點，強化社會公眾和媒體監督。

（二）加快培育相應的社會組織，增強其承接政府公共服務的能力

健康發展的社會組織是政府進行購買公共服務的基礎，但是對于兵團乃至新疆來說，社會組織發育不良，能承接政府公共服務的社會組織非常少，因此積極培育社會組織成為當務之急。一是積極培育各類社會組織。可以借鑒江蘇省的經驗，以“政府支持、民間興辦、專業管理”為模式建立孵化社會組織的基地，采取資金、項目、人才、場所等多元化扶持方式，培育一批具有可持續發展能力的公益性社會組織。這樣既有利于社會組織的規范化建設，又可以廣泛吸收政府和社會資金投入，加速社會組織的培育。二是降低社會組織準入門檻，簡化登記手續，將公益、慈善、社會福利類社會組織以及社區服務類社會組織的業務主管單位改為業務指導單位，實行由民政部門直接登記。三是加強社會組織規范化管理。在法定范圍內對社會組織的業務工作進行指導、規范和監督，使社會組織自律性、公信力和服務能力得以提升，完善失信懲處和退出機制。四是加強社會組織專業人才培養，把培養本地人才和吸引外地人才結合起來，提升社會組織的專業化水平。

（三）先易后難，積極推進政府購買公共服務

在社會組織發育不良的情況下，先易后難地推進政府購買公共服務成為一種可行的辦法。可以首先在城市綠化、保潔、安保等比較容易實現的領域開展購買服務工作，一方面可以取得試點經驗；另一方面可以解決年齡較大、文化水平不高、就業困難群體的工作問題，吸引團場富裕勞動力到城市就業、生活。在供水、電、暖、氣、污水處理、垃圾處理等領域可以采用公私合作（PPP）的模式，通過細致的合同設計，以政府特許或其他形式吸引中標的社會組織、有資質的企業承擔，并允許其在一定時間內有合理的投資收益。同時，應該構建公共服務需求調查機制，向公眾征集公共服務需求信息，根據輕重緩急和難易程度分批分步驟進行。

（四）優先發展教育、醫療衛生等公共服務

現在父母對孩子的教育越來越重視，往往不惜重金送孩子到名校就讀。對于兵團新建市來說，如果擁有教育水平高的名校，就能夠吸引孩子和家長前來就讀、居住。這有利于加速兵團城市化進程，集聚人口，擴大城市規模。對此可以積極引進先進管理方式、優秀師資，成立分校等形式，從名校或者先進教育機構購買教育服務。醫療衛生長期以來都是大眾關注的焦點，雖然經過多次醫改，看病難看病貴形勢依然嚴峻。可以通過非競爭性購買的形式，委托給資質較高，人民群眾普遍認同的大醫院。在醫療衛生服務的項目需求調查基礎上，從最基本、最急需的醫療衛生項目購買做起。同時采取一些場地租金減免、優先承接權、稅收減免等優惠政策，培育和發展社會力量舉辦的醫療衛生機構。

（五）以“對口援疆”為契機，吸引內地優秀的社會組織在兵團成立分支機構

內地開展政府購買公共服務較早，且社會組織發育相對較好，對于承接公共服務有一定的經驗。兵團新建市可以利用“對口援疆”的機會，以優惠的條件，吸引內地優秀的社會組織在兵團成立分支機構，其一，可以彌補兵團社會組織發育不良，不能承接公共服務的不足，兵團新建市可以在短時間內高效地推進政府購買公共服務工作；其二，優秀的社會組織可以帶來先進的管理與服務理念，提供更專業更好的公共服務；其三，優秀的社會組織可以起到引領示范作用，促進本地本土社會組織的發育。

（六）強化購買服務全過程監督管理，提高購買服務的績效

購買公共服務使政府從生產者、提供者二合一角色轉變為提供者和監管者二合一角色，政府對于“外包”的公共服務不能一包了之，放手不管。必須建立購買服務的全過程監督管理體系，才能確保所購買公共服務的高效供給。一是加強過程控制和監督。對項目申請、招投標、實施、結項、評估、反饋等各環節都制定動態管理辦法，明確監管部門，形成進入、履行合同、退出的動態監管體系。事前注重審核，事中注重過程監管，事后注重評估總結。二是加強服務質量管理和評估。制定以服務對象滿意度為主要考核指標的績效評估體系，科學設計評估指標，對政府購買公共服務的投入、運行、質量、群眾滿意度等進行評價，并建立基于評估結果的約束激勵機制。三是積極與科研院所等機構合作建立獨立的第三方評估機構，可以對政府購買公共服務進行專業的、獨立的第三方評估，以確保評估的客觀、公正。