兵團“師市合一”特殊行政管理體制的起源、功能、困境與優化

[摘要]“師市合一”是兵團的一種特殊的行政管理體制。本文運用政治系統理論的研究方法，分析了兵團“師市合一”特殊行政管理的發生機制與結構功能，并在此基礎上提出了兵團“師市合一”特殊行政管理體制的面臨的困境以及優化的路徑。

[關鍵詞]兵團；師市合一；行政管理

[中圖分類號]D67 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-0274《2016）03-0023-04

[作者簡介]王娜娜，女，兵團黨委黨校黨史黨建教研部講師。

一、兵團“師市合一”的起源

“師市合一”是指新疆生產建設兵團下轄的師和新疆維吾爾自治區直轄的隸屬兵團的城市實行“一套班子，兩塊牌子”的特殊管理體制，即師黨委與市黨委的工作機構實行一個機構、兩塊牌子，市政府行政機構原則上與師的工作機關實行一個機構、兩塊牌子。

“師市合一”最初起源于“企市合一”。建國后，國家在地理位置比較偏僻的深山老林和戈壁荒原等地區興建了一批油田、礦山、林區、墾區等。由于這些地區地理位置偏遠，經濟發展水平有限，所以當地政府無力提供本地區的公共服務與社會管理。為了便于管理和發展，政府職能實行了就地轉移，由當地發展壯大起來的石油、礦山、農墾企業自行承擔。這些企業不僅承擔了經濟發展的職能，同時也兼備了政府的某些公共職能。“企市合一”的城市便由此而來，“如當初的大慶、克拉瑪依、伊春市，分別建立了與石油管理局、林業管理局合一的城市。克拉瑪依市原與新疆石油管理局實行‘局市合一’，現與新疆油田公司實行‘企市合一’。”

在新疆最先實行“師市合一”特殊行政管理體制的石河子市也由“企市合一”體制轉變而來。1975年4月，新疆生產建設兵團被撤銷，同年6月成立石河子地區。1976年1月，經國務院批準，設立石河子市。石河子地區轄石河子市、沙灣縣、瑪納斯縣以及農八師、農七師部分共計18個團場。1979年石河子地區被撤銷，保留石河子市，同時成立石河子農工商聯合企業，與石河子市實行合署辦公。“企市合一”由此而來。1981年12月，中央恢復新疆生產建設兵團，農八師所轄墾區內的全部農牧團場和石河子的大部分工礦企業，與石河子市實行一個黨委的領導體制，“企市合一”由此演變為“師市合一”。石河子所實行的這種“師市合一”體制又被稱之為“石河子模式”。后來，仿照“石河子模式”兵團又先后成立了幾個“師市合一”的城市，截至目前，兵團共建成9座城市，分別是石河子市、五家渠市、阿拉爾市、圖木舒克市、北屯市、鐵門關市、雙河市、可克達拉市、昆玉市9個“師市合一”的城市。

二、兵團“師市合一”體制的發生機制與結構功能

戴維·伊斯頓認為政治系統是一個由環境包裹著的行為系統，這個系統在環境的影響下產生并轉過來影響環境。“師市合一”體制正是兵團組織在面臨外部市場經濟的挑戰下通過自身調整與變革發展出的一種新模式。在計劃經濟時代發揮出其體制優勢的兵團組織在面臨市場經濟時表現出了僵硬和呆板，這種黨政軍企合一的特殊政治體制更是在普遍遵循市場經濟發展規律的大環境中顯得煢煢孑立、步履維艱。面對外部環境的劇烈變化，兵團選擇一些在經濟發展較快的墾區成立市，并與該墾區內已經初步具備一級政府行政框架的“師”進行合并，通過建立政府行政體制來發展和壯大兵團成為解決兵團發展困境的一條現實路徑。目前，實施“師市合一”的地區經濟社會發展良好。這種實踐同時也反證著“師市合一”體制存在的合理性與優越性。

阿爾蒙德結構一功能系統理論認為，每個政治系統都有其政治結構，各結構都有一定的功能。不管政治系統之間的結構有什么區別，所有的政治系統都履行著相同的功能，即維護政治體系的生存。所謂的政治系統是指具有一定結構、并履行一定功能的有機整體，由一系列與決策有關的政治互動需要組成。

“師市合一”作為一級政治實體，具體由新疆生產建設兵團下轄的師和新疆維吾爾自治區直轄的隸屬兵團的城市兩部分構成。在“師市合一”政治體系中，“師”主要承載著政治功能，是兵團的政治符號的象征，體現著兵團的根本性質。兵團作為國家治國安邦戰略決策的產物，從建立之初，就肩負著促進新疆發展、維護國家安全和邊疆穩定的重大使命。在其近60余年的屯墾戍邊實踐過程中，兵團忠實履行著生產隊、戰斗隊，工作隊和宣傳隊的職責，充分發揮著建設大軍、中流砥柱作用、銅墻鐵壁的作用。兵團“兵-師-團連”四級領導管理體系中，“師”作為管理體系中的一級管理層，作為組成兵團的重要機構與載體，其發揮的重大作用不言而喻。“市”在“師市合一”政治體系中主要承擔著經濟發展功能。兵團雖然享有省級權限，并在國民經濟和社會發展方面實行計劃單列，但兵團的財政稅收卻歸自治區管轄。由于這種體制上的限制，“兵團沒有稅收權和工商管理權，在機構設置上也就沒有稅收和工商管理機構，無權對本地市場經濟主體實行稅收和工商管理。”相應的，“師”這一級也沒有稅收權和工商管理權。這種體制上的“短板”不僅制約著“師”的發展，同時也制約著兵團的發展。實行“師市合一”體制以后，通過“市”作為一級政府所擁有的稅收權和工商管理權來彌補“師”體制中的不足與缺陷，不僅可以促進所在地區的經濟發展，改善民生，而且也是解決兵團特殊體制與市場經濟體制接軌的有效途徑。“師市合一”體制是目前兵團實現政治經濟發展雙贏的最優選擇。

正如阿爾蒙德所言，政治結構是多功能的，每個政治結構履行多種政治功能。從文化意義上看，所有的政治系統都是混合型的。在“師市合一”政治體系中，政治功能并非“師”所具備的唯一功能，除政治功能之外，“師”還承擔著所下轄的178個農牧團場的經濟社會發展等公共職能。除此之外，“市”也不僅僅承載著本區域內的經濟發展功能，一座城市不僅是現代文明的聚集地，更是一個維穩戍邊的堡壘。通過走城鎮化的發展道路來改善兵團經濟結構與新疆的人口結構，提升兵團的綜合實力，從而最終實現維護祖國邊疆統一安全的政治目的。

三、“師市合一”體制的發展困境

毋庸置疑，“師市合一”體制是兵團突破體制障礙，解放生產力和打破發展困境的有效途徑，也是未來兵團城鎮化發展的主要方向。但是“師市合一”體制在實際運行過程中也存在一些問題，需要在實踐過程中不斷的探索與完善。這些問題主要表現在以下幾個方面。

（一）師市異地

“師市合一”最早的模式是“石河子模式”，“石河子模式”不僅僅是師與市在黨委與行政機構上韻合并，而且師與市在地理位置上也是保持統一的，即石河子市位于八師地域范圍內。兵團后來仿照“石河子模式”成立的8個“師市合一”的城市，除了五家渠市、北屯市以及阿拉爾市（阿拉爾市師市黨委機關，于2012年開始從阿克蘇轉移至阿拉爾市，現已完成轉移工作，實現了由“兩地辦公”轉向“一地合署辦公”）與“石河子模式”保持基本相同之外，剩余的5所城市如鐵門關市、圖木舒克市、可克達拉市、雙河市、昆玉市均與“石河子模式”有所出入。這5個城市雖然在工作機構上實行“一套班子、兩塊牌子”，但是在市所在的區域與師所在的區域并不統一，屬于師市分離、師市異地。以三師圖木舒克市為例，三師師部所在地位于喀什，而圖木舒克卻距離喀什近300多公里的路程。這種師市異地的模式導致“師市合一”模式在具體的運行環境中存在一些問題。具體表現為行政層次過多、行政效率不高、“條”“塊”關系不順等問題。譬如實行“師市合一”之后，師市黨委、機關部門要按照職責分工，對分管范圍內的城市工作實行對口管理，即按照“條條”管理，按照“條條”管理不僅會導致分管城市的常務副市長以及副市長權力落空，履職困難，而且還會造成行政成本增高，行政效率低下的后果。“由于師市機關位于兩地，在行政運行程序上，對于一些重大事項，通常是市主管部門向分管的副市長請批示，副市長再向常務副市長請批示，轉過來，再由市機關向相關師機關請示，師機關部門還要請示師分管常委，師分管常委還可能要請示師主要領導，如此往復，行政層次過多，既影響決策又影響辦事效率，從整體上還影響了市政府的行政辦事效率。”

（二）大師小市

“師市合一”雖然實現了師黨委與市黨委兩個工作機構合二為一，但是師所管轄的行政區域與市所管轄的行政區域并不一致，往往師域范圍要遠遠大于市域的范圍，譬如，八師總面積為7581平方公里，而石河子市是460平方公里；六師的總面積為8324平方公里，而五家渠市域面積僅710平方公里。除此之外，“師市合一”體制還存在“師市同地”和上述所“師市異地”兩種情況。譬如，六師五家渠市、十師北屯市與八師石河子市就屬于“師市同地”，即師部所在地與市所在地同在一個地方。而二師鐵門關市與三師圖木舒克市等就屬于“師市異地”，即師部所在地與市所在地相分離，不在同一個地方。這兩種“師市合一”的模式均不能保證市域與師域的范圍一致。這就導致在“師市合一”的管理體制下，兵團在市轄區域擁有政府的各項職能，而在非市轄區的師轄區域內“政府”功能缺位的現象。以五家渠市政協為例，在五家渠市范圍內，市政協的工作只能覆蓋到市以及市轄區內的一0一團場、一0二團場以及一0三團場，而對于市轄區范圍外的、隸屬于六師的其他團場則鞭長莫及。

（三）強師弱市

“師市合一”體制雖然將師黨委與市黨委兩個工作機構成功的合并成為一個工作機構，但客觀上也會造成在一種體制內有兩種管理模式并存的現象。即在“師市合一”的體制下既有兵團的管理模式又有城市政府的管理模式。如兵團的教育、科研、文化、衛生、體育事業，原則上是國家財政轉移支付解決，政府是按照本級財政+轉移支付解決。目前兵團新建市的市轄區內的團場，上述社會事業仍然國家財政轉移支付的渠道去解決，市政府實際上無法無能力管理上述社會事業。除此之外，在“師市合一”體制中，師的行政級別要高于市的行政級別。師作為兵團經濟社會的管理主體，承擔著與市共同的經濟社會管理職能，也就是說師既管師也管市。這樣就形成了“師管市”與“市管市”的雙重管理，市政府對城市的管理往往受限于師的管理，實際上造成市政府職能作用相對弱化的強師弱市局面。

（四）上級行政管理主體的缺失與下級基層政權的缺乏

依據我國的憲法和相關法規，我國省一級政權單位的設置權屬于最高國家權力機關全國人民代表大會，其他各級政權單位的設置則分屬中央人民政府與省級國家行政機關。如地、縣兩級政權機關的設置權屬最高國家行政機關國務院。鄉一級政權機關的設置權屬于各省、自治區、直轄市的人民政府等省級國家行政機關。目前，兵團現有的9個“師市合一”的城市均經過了國務院審核批準，因此，在法律依據與法律地位上，兵團“師市合一”的城市的建立和發展是符合國家法律規定的。但在實踐中，由于兵團本級不是一級政府，因此，經國務院批準的這9個“師市合一”的縣級市缺乏直接對應的上級政府。雖然國務院規定，兵團實行“師市合一”的城市由兵團自行管理，但由于兵團法律地位的缺失，兵團在自行管理這9個“師市合一”的城市存在一定的困難。如“兵團無權批準基礎條件比較好的團場成立建制鎮，兵團幾個“師市合一”的城市要設立金融、公安消防等機構都要向自治區人民政府提出申請，名義上是兵團自行管理，但實際很多事情兵團自己管不了。”此外，兵團“師市合一”的城市也缺少基層政權。截至目前，在兵團9個“師市合一”的城市中一共有7個建制鎮，分別是金銀川鎮、草湖鎮、梧桐鎮、蔡家湖鎮、北泉鎮、雙城鎮、沙河鎮，明顯滯后于兵團城市的建設與發展。基層政權的缺乏不僅使得兵團“師市合一”的城市在履行政府職能時大大受限，而且也難以支撐和穩固兵團城市政權基礎。

四、完善“師市合一”體制的出路

（一）理順條塊關系

“師市合一”如果完全按照“石河子模式”實行師黨委與市黨委的工作機構，實行一個機構、兩塊牌子，市政府行政機構機與師的工作機關實行一個機構、兩塊牌子，對于師市異地這種情況也許并不完全適應。解決師市異地在“師市合一”體制下運行所存在的諸種問題可以考慮師市黨委機構合一，師行政與市行政機構相對獨立運行的體制。即按照屬地管理的原則，由市的常務副市長對本市的工作按照“塊塊”進行分工負責。這樣不僅可以提高行政效率，而且也進一步豐富和創新了“師市合一”體制內涵。此外，兵團今后將新建的城市應該將師市地域合一的問題考慮在內，盡量避免師市分離。如果不能完全做到師市地域合一或一致，那么在建市的時候也要盡力考量師市所在地之間存在的地理距離。

（二）擴大市域面積

兵團屯墾戍邊的歷史使命決定了兵團“插花”式地理分布，由于未形成完整的區域，所以沒有集中連片的管轄區域，這種客觀現實因素在很大程度上制約了兵團城鎮化發展戰略的實施，同時也很難改變兵團大師小市的基本格局，只能是盡量的去擴大市域的面積，盡量的使師域與市域保持一致。對此基本的思路是：一是對于市轄區內團場，可參照石河子總場與北泉鎮管理模式，設立鎮，同時保留原團場番號，實行”場鎮合一“管理模式。二是針對不在市轄區范圍內的團場，可考慮由“屬地管理”改為“系統管理”，創建“飛地鎮”。三是以后新建的兵團城市，在規劃設計上優先考慮師域與市域管轄的一致性。

（三）厘清師市職責與權限

解決“師市合一”體制中兩種不同體制管理模式的關鍵必須要進一步厘清與明確師與市各自的職責與權限。根據目前兵團城市發展的現狀，建議創新和完善“師市合一”模式下城市和轄區內團場城鎮的管理，將已劃人城市轄區范圍內的團場逐步納入所在市管理，由城市政府行使行政管理權，實現領導體制一致、管理權限一致、行政職能一致、管轄范圍一致“四個一致”。除此之外，按照“市管鎮”的行政管理模式，將不在市轄區范圍內成立的建制鎮也逐漸納入城市行政管理的范疇。

（四）明確兵團法律地位

因此，首先建議“通過全國人大立法的方式明確兵團法律地位，由全國人大或全國人大常委會制定《新疆生產建設兵團組織法》，以法律的形式確立兵團的法律地位，或者通過全國人大常委會制定決議仿照《全國人民代表大會常務委員會關于新疆維吾爾自治區生產建設兵團設置人民法院和人民檢察院的決定》的形式確立兵團行政機關的法律地位。國務院以法規的形式確立兵團法律地位，提請國務院制定《新疆生產建設兵團機構組織條例》以條例的方式確定兵團的機構、機構的職能，以此獲得行政主體地位。”兵團只有獲得法律地位和行政主體地位，兵團對市的管理才能夠理順關系，名正言順。其次，兵團還應進一步加快建制鎮的建設工作，可按照“場鎮合一”管理模式在市轄區內團場設立建制鎮。同時，針對不在市轄區范圍內的團場，也可按照創建“飛地鎮”形式加快兵團城市基層政權建設。